清末朝廷强硬集权，地方督抚不分满汉，为何都强力抵制？一文了解

对于地方督抚来说，如何应对中央的集权主张，成为维护地方利益集团的首要任务。

1、地方官制改革的方案

地方官制改革，是对中央与地方关系的重新确认。

1906年11月，厘定官制大臣提出了省级官制改革的两层办法：

第一层办法仿立宪国官制，由督抚总理一省之政务，直接领导行政，各司员共同办公；

第二层办法，督抚直接管理外交、军政，其余行政、司法设司道专管，秉承督抚意旨办理事务，“此系照现行官制量为变通”。

当时将此两层办法通电各省督抚会商，各地回电中，有的赞成第一层办法，有的赞成第二层办法，也有的认为第一层办法虽佳，但目前不能实行，应从第二种办法入手。

地方督抚的意见，主导着地方官制改革的趋向。

光绪三十三年（公元107年)六月，清廷颁布的地方官制改革章程确定：

“一省或数省设总督一员，总理该管地方外交军政，统辖该管地方文武官吏”；“每省设巡抚一员，总理地方行政，统辖文武官吏”，“唯于该省外交军政事宜，应商承本管总督办理，其并无总督兼辖者，既由该省巡抚自行核办”。

各省设三司：布政司、提学司、提法司，“受本管总督节制”，此外还设劝业、巡警两道。

在与中央的关系上，章程规定：

“总督巡抚于各部咨行筹办事件，均在奉行之责。但督抚认为于地方情形窒碍难行者，得咨商各部酌量变通，或奏明请旨办理。“

很明显，督抚仍有军政权力，可对各部议决之事提出不同意见，并可越过各部，自行请旨取得事权，也就是可以不受各部直接命令的指挥。

这个章程的颁布说明，晚清以来督抚在扩大事权过程中所形成的权力，实际上已成为一种既得利益，并进而成为一种政治压力，迫使清政府不得不予以默认。

然而一个最核心最重要的问题，即重新确认中央与地方权限问题仍然没有很好解决。

2、地方督抚的态度

宣统二年（公元1910年）十二月，在清廷通过中央和地方官制改革一步步收督抚之权之际，湖广“总督瑞澂致电军机处，要求召二三疆臣参与厘订外省官制，并令各疆臣陈述意见。

清政府立即任命东三省总督锡良、两江总督张人骏、直隶总督陈夔龙、湖广总督瑞澂、云贵总督李经羲会同宪政编查馆参酌外官制。

各省督抚又致电会商，联衔电奏，请速设责任内阁，并就外省官制发表意见。

东三省总督锡良致电黑龙江巡抚周树模，列举14项未定议问题，包括督抚应否为国务大臣问题，司法权、外交权、军事权问题，各司主管事务应否直接京部问题，各司应否由督抚酌荐问题，在在关系督抚权力。

湖广总督瑞澂在给各省督抚的致电中明确提出：

“盖形势不备，地方行政尚推直接于中央”，“当划清中央与地方行政之权限，使其（督抚）负完全之责任”。

十二月，经云贵总督李经羲主稿、以东三省总督锡良领衔，十余省督抚致电宪政编查馆并请代奏，提出“内外统筹”的三级官制办法：

第一级内阁与各部，第二级为督抚，第三级为府厅州县。

并提出“省制略如部制”，裁道设司，以补助督抚，“各就其主管事务，对于督抚负责”；府厅州县官员之进退应“决于督抚”：督抚应有部分外交权；“防军权责宜专归督抚，新军权责可直接中央”，但督抚“对于新军宜仍带兼衔，俾得节制调遣，以备变起非常，因机应付”。并要求宪政办法“须内外协商，以期完善”。

充分显示地方督抚对自身权力的维护和对清廷决策的干预。当时有刊物评论督抚就要政联衔电奏的举动说：

“其远因则因近年中央集权事事掣督抚之肘，督抚之不慊于中央之所为非一日矣，中央地方意见既分离，而各督抚彼此因病自易于结合。”

3、朝廷集权的举措

而同时在中央，在集权派的主导下，开始了一系列加强中央集权的举措：

光绪三十二年（公元1906年）十月上谕：

“现在专设陆军部，所有各省军队均归该部统辖。”

第二年又设军咨处（隶陆军部）、海军处（由陆军部兼管）。

军咨处“赞助皇上通筹全国陆海各军事宜”，凡“关涉国防一切用兵计划”统由军咨处拟案，奏请之后饬下陆军部办理，成为全国最高军事机关。

光绪三十三年十二月，法部上折提出：

“臣部有管理全国司法上行政之责，而提法司为一省司法行政之机关，不啻为臣部之分司，即应以臣部为总汇。现当新旧递更之会，虽不得不受节制于督抚，以谋行政之便利，然非直隶臣部，不足收法权统一之效。即将来法官请简请补各事宜，亦应由开办审判厅各省随时开单咨达臣部。”

宣统二年，法部通咨各省，凡任用法官各项，统由法部主持。

光绪三十四年三月民政部奏：

“现行制度，地方官吏铨选除授之事属于吏部，而激扬举劾之权，又分属于各省督抚，臣部虽有统属之名，曾无考核之实”，因此制定章程，令各省督抚将州县事实表册，咨送该部详细考核，“以收统一内治之功”。

光绪三十四年五月，御史赵炳麟提出统一财政、将一切租税分国和地税两类，以国税专备中央政府之用，以地税划为地方财政的意见。

十二月，度支部提出清理财政办法，要“外债之借还宜归臣部经理”，“各省官银号宜由臣部随时稽核”，“各省关涉财政之事，宜随时咨部以便考核”，“直省官制未改以前，各省藩司，宜由部直接考核”。

并向各省派监理员，负责“稽察督催”各省清理财政工作。

上谕特别指出：

“清理财政为预备立宪第一要政，各省监理官又为清理财政第一关键。”

所有正监理官“著该部自丞参以下开单请简”，副监理官也“由该部奏派”，宣统元年（公元1909年）十一月，度支部奏请整理盐政。

认为“各省盐务，纠葛纷纭，疲弊日甚，非统一事权，修明法令，无以提挈大纲，维持全局”。因此设督办盐政大臣，“凡盐务一切事宜，统归该督办大臣管理，以专责成”。

而产盐省份各督抚授为会办盐政大臣，行盐省份督抚为兼会办盐政大臣衔，就近考核疏销和缉私等。

上述措施，或军事、或司法、或财政，无一不以收督抚之权为目的，因而很快遇到地方督抚的反对。

4、地方督抚的强硬反击

督抚反响最为强烈的是统一军事问题。

他们要求有节制新军权。

如直隶总督陈夔龙认为：

“督臣不能节制，平时既毫无事权，临时必难遵约束”，要求“可否将第二、第四两镇，仍暂由督臣就近节制”，“寻常地方有事，仍由臣随时调遣”

河南巡抚宝棻提出：

“军事一项，宜勿夺其统属之权以资调遣。”

两江总督张人骏、江西巡抚冯汝骙也都竭力反对夺督抚兵权，提出：

“训练之权，可隶于中央，而平时之节制、临时之调遣，似不得不假督抚以便宜。”

他们反对用人和调遣军队受部制约。

湖广总督瑞澂上折认为：

“如督抚事事受成于部臣，并节制调遣之权，亦暂归于消灭，是部臣保住一之虚名也，而地方受无穷之实祸…窃谓督抚若无军事实权，即将无从担负疆圻责任。”

他不仅要求参与督练公所用人之权，而且要求与闻新军用人之责：

“凡一省军事重要人员，遇有应行补充之缺，应先由部臣疆臣文电相商，酌筹定妥，然后再由部臣会同督抚列衔奏明，请旨派用。”

他们称：

如将督练公所改归军咨府直接派员管辖，“是将督抚兵权削去干净”，因此推江督领衔具折奏争。

各省督抚对度支部整顿盐政章程反响也十分强烈。

东三省总督领衔各省督抚致电盐政处，对盐务章程中规定盐务事件均详请督办大臣覆办和由督办大臣主稿会奏，各省不得动用盐务款项等项表示坚决反对，称：

“若督抚无权，恐中央亦将无所措手，时方多故，独奈何去其手足而自危头目呼？”

要求除大兴革和特别重要事件外，其余事件，仍照前由督抚主持；督抚例得奏事；寻常例折，无妨由督抚主稿；应请准于盐款内酌量挪拨，从前外销之款应请尽数截留拔用。

5、督抚联合应对朝廷集权

清政府清理财政开始后，各省督抚纷纷电商，谋求一致对付之法。

两广总督张人骏称：

“外销之款，和盘托出，恐将来或有棘手”，所以要求“联合数省，据实入告”，两江总督端方则对度支部统计处制订的各省收支款项表册表示异议，要求“联合东南数省，剀切入告”。

并反对将地方公益费用纳入地方行政开支。

要求“自宣统元年起，所有一切行政费用，逐项核实，厘定收款，既须实报之款，应准实销，整饬方新，不咎既往”。

1910年，度支部拟订预算方案提交资政院讨论。

在经费分配中，行政经费不及岁入总数三万万两的一半，其中大部被在京各衙门占有：

“以为地方行政经费不过二三千万”，各省“教育费、警察费、司法费等项多或数十万乃至数百万，贫省则不过十余万乃至二三万”。

这一方案力图通过预算缩小地方财政，以确立中央的最高支配权，因而引起各省的不满。

各省督抚以“能定经费而不能与闻预算且又须执行事务”，故纷起电争。

各省督抚连电五六十起，以至“预算本有不成立之议”。

6、朝廷集权取得的成效

在中央采取措施收地方督抚权力的同时，地方行政机构也进行了一定的调整与改革。

在财政方面，宣统元年清廷令各省设清理财政局，负责各省财政调查及拟订本省各项收支章程。宣统二年又令各省统一财政机关。各省纷纷裁并原有局所，成立财政局或财政公所，由藩司直接领导，由度支部直接考核劝惩。

司法方面，宣统元年（公元1909年）改各省按察使为提法使，由法部奏请简放，既受督抚节制，又需将所办一切报法部查核。

外交方面，宣统二年议定凡交涉省份设交涉司，置交涉员一员。

《各省交涉使章程》规定，交涉使为各省总督巡抚之属官，归督巡节制，同时又得由外务部开单预保，听候简放，不称职者由外务部奏请撤换。其所办事件，均应禀报该省总督、巡抚，同时又须报告外务部。

军事方面，光绪三十年八月，练兵处奏准各省新军业经练及一协以上者，应于省会设督练公所，由将军督抚督率筹办。

宣统三年，军咨府与陆军部又电饬各省督练公所改设军事参议官一员，归军咨府直接派充管辖，离督抚而独立。

上述地方行政机构的调整，实际在中央与地方之间建立了两种权力关系，一种是直接归中央所有的权力，即通过设置直接隶属中央的财政监理官和军事参议官，使其凌驾于督抚之上，从而达到收地方财政与军事权力的目的。

另一种是中央与地方分享的权力，如司法、交涉之权，在受督抚节制的同时，又受中央主管部门监管。清廷力图以此实现对督抚的制约。

总之，清政府借预备立宪加强中央集权的意图是十分明显的。

从理论上看，这一意图是无可非议的。

因为从鸦片战争后起，中国社会已开始了向近代化的转型。

许多后发外源型现代化国家的历史证明，在这些国家中，由于缺乏现代化的推进力量和基础条件，加强中央集权是必要的。因为只有国家政府的力量，才能进行有效的社会动员，启动和加快现代化步伐。

7、为何朝廷集权失败？

然而清政府在预备立宪期间加强中央集权的努力并没有收到预期的效果，其原因主要是来自既得利益集团的阻力。因为体制改革本身就是一场利益调整。

对统治集团来说，权力就是他们的利益所在。因此，他们会形成维护既得利益的自觉意识。

当时改革所面临的既得利益的挑战，首先就是清廷中的权贵，他们所要保住的，主要是皇族的权力，尤其是载沣任摄政王后，不仅采取措施削督抚之权以集权于中央，而且更欲集权于皇族。

1909年1月，他以“现患足疾，步履维艰，难胜职任”为由，下令将地方督抚中最具实力的袁世凯开缺“回籍养疴”。

不久，载沣又代理皇帝为海陆军大元帅，任命其弟载洵为筹办海军大臣，派宗室贝勒毓朗与其另一弟载涛为管理军咨处事务大臣。

到1911年5月，更是成立皇族内阁。

这样做的结果，不权引起立宪派的非议，而且“朝官多不韪其议，但不敢出口耳”。

更有山东巡抚孙宝琦上折认为“以宗支充总理及国务大臣实非立宪政体所宜有”，并说：

“近年以来，宗支选膺各部尚书，为从前所未有，不免动臣民之疑虑，生天下之浮议，不日贵族社会，则日假托立宪”，“请明谕天下，示大公无我之心”。

其次是地方利益集团。

地方督抚在19世纪50年代以后扩张权力的过程中，有了自己控制的军队和财政体系。到20世纪初，他们动辄以联奏或联电的形式向中央提出要求，影响中央决策。

这说明地方督抚已经初步形成为一种集团力量来向中央抗争。在当时的情况下，由于革命运动的发展，国内形势不稳，这一方面成为督抚要求保留既有权力的理由，另一方面也成为清廷在相当程度上不得不依靠督抚的客观现实。

正是在这种局面下，清廷不得不在一定程度上迁就地方既得利益，保留督抚的实际权力。

这一时期中央与地方关系调整成效不大的另一原因，在于清政府自身的失误。

能否有效制止既得利益的阻挠，在于统治者的策略，然而最主要的仍在体制改革自身。

预备立宪虽然是从中央官制改革开始的，但这一改革在相当一段时间内还仅是行政机构的调整，并没有真正触动皇权。

这样，清政府实际是在原有体制的框架内来调整中央与地方关系的。在这个框架内，皇帝和军机是决策中枢，皇帝拥有最高权力；而地方督抚拥有一省之军、政、财权，他们可以以奏折形式直接向皇帝报告，影响中央决策。

在这种局面下，清廷无法借助新的立宪机构或力重来制约中央或地方的既得利益集团，只能在各方既得利益的左右下调整中央与地方关系，从面使调整不仅难以取得真正的效果，而且进一步扩大了中央与地方的矛盾。

（正文完）