司法实践中，人民法院对行政优益权行为如何审查？

在行政协议的订立过程中，作为一方当事人的行政机关具有双重身份，其既是签订协议的当事人，又是协议的管理人，享有一定特权，有权对协议的履行进行指导和监督。概言之，行政机关处于主动和优势地位，存在权利滥用之可能性；如若一味强调行政机关享有行政优益权，则可能造成行政机关随意变更和解除行政协议，使行政协议的合同属性受到较大影响。因此，人民法院在审查过程中，应当行政机关行使行政优益权的行为严格进行合法性审查，对于行政机关合法变更或者解除行政协议的行为给予保障，对于行政机关违法变更或者解除行政协议的行为予以惩戒。本文从裁判规则、观点和法律规定等方面梳理相关知识点，供读者参阅。

法信 · 裁判规则

1.行政机关依据行政优益权单方变更、解除行政协议，行政相对人请求继续履行的，人民法院应对行政协议的合法性及变更、解除协议行为的合法性进行审查——冯某某诉甲县政府继续履行拆迁补偿安置协议案

【案例要旨】行政协议订立后，在履行过程中出现严重损害国家利益、社会公共利益情形的，行政机关可以依据行政优益权，单方变更、解除行政协议。行政相对人请求继续履行行政协议的，人民法院应当对行政协议的合法性及变更、解除行政协议行为的合法性进行审查，依法作出裁判。

来源：最高人民法院第四巡回法庭疑难案件裁判要点与观点

2.人民法院经审理认为行政机关行使行政优益权符合法律规定和协议约定，符合公共利益的需要，可以驳回原告诉讼请求——何某某诉贵州省铜仁市碧江区人民政府房屋征收补偿协议案

【案例要旨】行政主体因行使行政优益权，单方变更或者解除行政协议，行政相对人不服提起诉讼的，人民法院在审查过程中应当审查这种单方变更和解除权的行使是否具备以下条件：第一，确属公共利益的需要；第二，必须是出于情势变更等非协议双方原因而导致的情形；第三，没有其他手段可以代替；第四，要对行政相对方给予补偿。人民法院经过审理，如果认为行政机关行使行政优益权符合法律规定和协议约定，符合公共利益的需要，可以适用驳回原告诉讼请求的判决方式。如果合法行使行政优益权的行为对行政相对人的权益造成损害的，应当判令行政主体承担相应的补偿责任。

案号：（2017）最高法行申4592号

审理法院：最高人民法院

来源：最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用

3.人民法院应对行政机关订立、履行、变更、解除行政协议行为进行合法性审查，相对人认为行政机关未依法或按约定履行行政协议的，法院可对行政机关是否具有相应义务或者履行相应义务进行审查——任某某诉黑龙江省齐齐哈尔市铁锋区人民政府房屋安置补偿协议案

【案例要旨】人民法院审理行政协议案件，应当对行政机关订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。相对人认为行政机关未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对行政机关是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。

案号：（2020）最高法行申2796号

审理法院：最高人民法院

来源：中国裁判文书网  发布日期：2021-02-07

法信 ·司法观点

1.人民法院对于行政机关行使行政优益权的审查

行政机关作为行政协议的一方当事人，出于维护国家利益和社会公共利益的需要，其在行政协议订立和履行过程中享有行政优益权。因此，《行政协议司法解释》的制定，一方面要体现司法机关对有关法律法规中规定的行政机关享有的单方变更或解除合同的权力予以肯定和保障的态度；另一方面，也应该强调，非因行政相对人的原因，行政机关行使行政优益权造成行政相对人权益损害的，行政机关应当承担补偿或者赔偿的责任。在行政协议的订立过程中，如果一味强调行政机关享有行政优益权，行政相对人和其他社会公众会有一种恐惧，认为本就处于强势地位的行政机关将可以随意地变更和解除行政协议，由此，行政协议具有的合同性特征将会大受影响。

订立行政协议的行政相对人不服行政机关行使行政优益权的行为提起行政诉讼的，人民法院在审查过程中，应当严格进行合法性审查，对于行政机关合法地变更或者解除行政协议的行为给予保障，对于行政机关违法地变更或者解除行政协议的行为予以惩戒。在《行政协议司法解释》排除了行政机关就行政协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的权利前提下，我们应当对行政机关在行政行为过程中享有行政优益权进行肯定和保障，但是如果保障过多，则会损害行政相对人在行政协议中的权益，从而违背行政协议合同性的基本原则。行政协议有其特殊性，行政主体应该享有行政优益权，但行政优益权的实施必须符合法律法规的规定。

注：上文观点所称“《行政协议司法解释》”为“《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》”

（摘自最高人民法院行政审判庭编著：《行政协议典型案例裁判规则与评析》，人民法院出版社2021年版，第483-484页。）

2.对行政优益权的司法审查需遵循正当程序原则

行政行为的公定力特点决定了单方变更解除行政协议亦应当遵循正当的程序，保护相对人的合法权益，包括：

（1）在订立合同、选择协议相对人时应当采取公开、透明的方式；

（2）在作出单方变更、解除协议的决定时，应当履行事先告知义务，并听取行政相对人的意见，给予行政相对人合理的期间以应对情势变更所带来的不利后果；

（3）在行使行政监督、制裁权时，应当按照相关法律法规及正当程序原则，给予相对人陈述、申辩等充分表达意见的机会，增强行政行为的透明度，制约行政主体滥用行政优益权，保护相对人的合法权益。

（摘自最高人民法院行政审判庭编著：《行政协议典型案例裁判规则与评析》，人民法院出版社2021年版，第377页。）

3.行政协议纠纷案件中人民法院对行政优益权行为的司法审查和判决方式

由于“行政优益权”并非法律的规范用语，因此在本司法解释中表述为“被告作出变更、解除协议的行政行为”。对于该行政行为，人民法院要进行合法性审查。人民法院进行的合法性审查，是针对行政行为是否合法的审查，而非针对原告的诉讼请求所进行的审查。因此，必须符合行政诉讼法第69条的规定，也就是行政机关行使行政优益权的行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序的，人民法院才可以判决驳回原告的诉讼请求。人民法院对行政行为的合法性是依职权审查，不受原告诉讼请求的限制。只有在行政行为符合了合法要件之后，人民法院才可以判决驳回原告的诉讼请求。人民法院不能以原告的诉讼请求不成立为由判决驳回原告的诉讼请求。这是行政协议诉讼和民事合同诉讼一个非常明显的区别，是由行政诉讼的客观诉讼性质所决定的。

根据本条规定，对行政机关作出撤销、变更行政行为的，人民法院应当对行政行为的合法性要件进行逐一审查，不能放弃司法审查职责。之所以强调必须行政行为合法，才能判决驳回原告诉讼请求，是为了防止法院在诉讼（特别是在撤销诉讼）中放弃司法审查职责，不审查行政行为合法性，而专门审查原告的诉讼请求是否成立，从而加剧实践中“法院和被告一起审原告”现象的出现。在撤销诉讼中，基于客观诉讼的定位和要求，法院审查的是行政行为的合法性，而不是原告的诉讼请求。法院要针对行政行为的合法性要件进行逐一审查。为了清晰地表述法院的审查义务，行政诉讼法第69条规定了法院必须在“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确、符合法定程序”都具备的情况下，才能判决驳回原告诉讼请求。这一规定完全适用于行政协议案件中行政机关行使行政优益权的行政行为。

当然，对于行政行为合法性的要件可能并不止该三种情形。根据行政诉讼法第70条的规定，只有证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序、无超越职权、无滥用职权和无明显不当的情况下，才满足行政行为合法的所有条件。

注：上文观点所称“本司法解释”为“《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》”；所称“本条规定”为《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第16条。

（摘自梁凤云著：《行政协议司法解释讲义》，人民法院出版社2020年版，第184-185页。）

4.行政优益权合法行使的审查

对行政优益权的审查应当关注以下方面：第一，行政机关行使行政优益权的权限。即订立合同的机关是否具有法律法规的授权，是否越权。第二，行政机关在行使行政优益权时是否遵循了相关的法律程序。对行政优益权的合理性审查包括对行政优益权行使的必要性（是否应当行使行政优益权）和行政优益权的界限（行政优益权的行使范围和程序）两方面进行审查。

考量标准包括以下几个方面：

（1）如果不行使行政优益权公共利益是否将会遭受重大损失。

（2）行政优益权的行使是否违反了信赖利益保护原则，是否履行了自身的法定职责或承诺、约定。

（3）行使行政优益权是否违背了自由平等原则而将行政协议变为行政命令。

（4）对情势变更的考量。情势变更是否发生于行政协议订立之后，在行政协议订立时双方是否均无法预料，情势变更是否涉及行政协议基础的根本改变，行政协议一方是否可能遭受重大损失。

（5）行政机关是否存在不诚信的现象，是否导致行政协议相对人利益受损或行政协议无法履行或履行困难。

（摘自最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社2020年版，第239页。）

法信 ·法律条文

1.《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）

第六条　【合法性审查原则】人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。

第六十九条　【驳回原告诉讼请求判决】行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

第七十条　【撤销判决和重作判决】行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

（一）主要证据不足的；

（二）适用法律、法规错误的；

（三）违反法定程序的；

（四）超越职权的；

（五）滥用职权的；

（六）明显不当的。

第七十八条　【行政协议履行及补偿判决】被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。

被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。

2.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》

第十一条　人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。

原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。

第十六条　在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。

被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。

被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。

来源：法信