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2021-10-11 08:13:46 来源: 西一安鲜 10月8日，《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》（下文简称《纲要》）正式出炉。此次规划范围包含黄河干支流流经的青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东9省区，涵盖国土面积达130万平方公里，涉及沿河人口近2亿人。 对于长期关注我国南北城市发展的朋友来说，相信这份《纲要》不会感到陌生。早在2019年，发改委发言人在例行记者会上就谈及正组织有关方面抓紧开展黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要编制工作； 2020年8月，《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》正式进入审议阶段； 2020年下半年，包括西安、郑州、济南等沿黄主要城市分别召开关于《纲要》的贯彻落实会议。 在部分媒体看来，此份《纲要》更为偏重生态保护且针对性推动沿黄特大城市瘦身健体，防止城市无序扩张，可实际上此《纲要》发展目标非常清晰和明确就是生态保护和高质量发展并行。
其中生态保护目标为构建黄河流域的“一带五区多点”空间布局，涉及青藏高原、黄土高原、北方防沙带、黄河口海岸带等主要骨架，以及三江源、秦岭、祁连山、六盘山、若尔盖等水源重点区，同时兼顾区域内其他水土保护区和重点河湖水保护区。 而高质量发展的目标为构建“一轴两区五极”的发展格局，涉及新亚欧大陆桥国际大通道上的新型城市群，以及黄淮海平原、汾渭平原、河套平原的粮食和能源区，同时发展山东半岛城市群、中原城市群、关中平原城市群、黄河“几”字弯都市圈和兰西城市群，以先进制造业为主导，以创新为主要动能，培育经济增长极，打造开放通道枢纽，带动全流域高质量发展。
《纲要》中从加快战略性新兴产业、加快新型基础设施建设、构建综合交通网络、跨区域大通道建设等多个方面提出具体要求，沿黄流域的多个重点城市被频繁点名。根据笔者统计，其中西安被点名11次，郑州被点名8次，济南被点名4次，虽然济南被点名的次数少于西安和郑州，但这几次点名均十分关键。 那么此次《纲要》批复是否有助于济南建设国家中心城市的规划目标呢？ 济南的“国中”梦随着各省市七普人口数据先后公布，西安（城区人口928万人）、济南（588万人）和郑州（534万人）均顺利晋升特大城市之列；2020年底西安与济南GDP也顺利突破万亿；再随着此次《纲要》的发布，似乎济南与西安、郑州这三座北方省会城市无论在经济、人口还是政策导向方面均旗鼓相当、不分伯仲。然而重点且时刻关注济南发展的朋友很清楚，济南与郑州、西安之间还相差一个“建设国家中心城市”的定位与批复。 根据住建部率先提出的国家中心城市定义来看，国家中心城市是我国城镇体系的最高层级，其不啻是全国各大区域中心城市，且在区域内的金融、文化、交通、教育、医疗、外贸、对外交往等方面具备中心性和国际性。 正是基于其最高层级的定位和全方面的条件因素，因此截止到2021年我国被住建部和发改委认定的国家中心城市仅有五个，即北京、上海、广州、天津和重庆（详见2005年发布的《全国城镇体系规划（2006-2020年）》）。而当下被广大媒体称为的另外四座（成都、武汉、郑州和西安）国家中心城市，实际上是根据2016年4月-2018年2月，发改委先后发布批复的《成渝城市群发展规划》、《促进中部地区崛起“十三五”规划》和《关中城市群发展规划》内容中的“以国家中心城市为目标定位”以及“支持建设国家中心城市”的发展目标与方向。因此这四座城市还不是真正意义上的国家中心城市，只是在建设国家中心城市以及迈向国家中心城市过程中得到国家层面认可和支持最靠前的四座城市。
但即使是这一国家层面规划性、建设性的支持与认可，也成为了全国诸多城市争夺的目标。自2008年以来至今，先后有包括沈阳、济南、南京、青岛、杭州、厦门、南昌、乌鲁木齐在内的多个城市公开表示争创国中，其中南京、杭州、宁波、济南、合肥和沈阳6座城市建设国家中心城市已被写入了上述6市所在省的“十四五”规划。 济南是最早一批争创“国中”的城市，从不被重视、不被看好到呼声渐高以及被写入山东省“十四五”规划，摆在济南面前的不仅仅是其他区域的潜在竞争对手，还有横在眼前省内的兄弟城市——青岛，济南争创“国中”的道路真像是“升级闯关”异常艰难。 济南有多“难”众所周知，成都、武汉、郑州和西安获批建设国中的背后是成渝城市群、长江中游城市群、中原城市群和关中平原城市群四个城市群升格为国家级城市群，同时更是四川省及省辖15地市、湖北省湖南省及省辖31地市、河南省山西省及省辖30地市、陕西省山西省甘肃省及省辖11地市多省市统一规划部署并大力支持下促成的结果。 然而摆在济南面前的不仅是需要一个国家级城市群的批复，同时还要面对的是同省青岛市对于国中的争夺。我们不妨来回顾下济南争创国家中心城市的艰难之路。 2020年1月5日上午，济南市罕见同时发布《济南建设国家中心城市指标体系》和《济南建设国家中心城市三年行动计划（2020-2022年）》。彼时，一天之内连发两份建设国家中心城市的重要文件，在全国城市中唯有济南。 按照成都、武汉、郑州和西安四座城市获批建设国中的步骤，大致是由城市提出目标后经所在省份给予支持上报国家，最终批复升级国家级城市群规划中提及重点城市支持建设国家中心城市，然而济南提出规划在山东省这一层面就遇到了同城竞争。
2020年1月18日上午，山东省第十三届人代会三次会议上，山东省提出打造具有全球影响力的山东半岛城市群，支持济南、青岛建设国家中心城市。按照其他四座城市由省份上报城市群规划，后由发改委批复城市群规划并支持建设国家中心城市的节奏来看，到这一步山东省提出山东半岛城市群及支持济南、青岛建设国家中城市的节奏完全符合，且申请时间也完全合理。 2020年2月19日，山东省再度发文“支持济南、青岛建设国家中心城市”。争创国家中心城市之决心与支持力度，在国内一时无二。 然而有一点作为旁观者的大众看得更为清晰，此前获批建设国中的四座城市，其批复的城市群规划至少涵盖两个省份以上的多个地市在内，且这四座城市在该城市群中具有经济、人口、教育、医疗、交通等绝对核心竞争力和带动力，且延伸辐射至西南、长江中游、中原地区和西北地区。因此也有较多网友大胆预判，我国下一个国家中心城市必定在东北地区，甚至直接点名下一个国家中心城市就是——沈阳。
然而山东半岛城市群规划的辐射面和带动力相对上述四个城市群无论是在城市量级还是所在区域影响力方面均有差距，且一个城市群内打造两座国家中心城市也不现实，因此山东半岛城市群规划自提出以来至今未获国家支持批复。 2021年山东省十四五规划提出“支持济南打造“大强美富通”现代化国际大都市，加快建设国家中心城市”，青岛转头打造全球海洋城市，自此济南才终获山东省全力支持其争创国家中心城市。 然而济南距离国家中心城市还差一个国家级规划，济南把目光聚焦在了黄河。 济南能否弯道超车2020年的6月济南市很忙！7日-9日，济南分别赴郑州与西安学习考察。此行的主要目的是为了推进黄河流域生态保护和学习高质量发展方面的经验和做法，细节方面从营商环境、城市管理、招商引资等方面进行了深入交流和洽谈对接，并分别与郑州和西安签署了协同实施黄河流域生态保护和高质量发展战略合作协议。 彼时的全国范围内，有多达8个城市公开将建设国家中心城市为发展目标，且身后有所在省份的背书与强力支持。济南在黄河流域高质量发展战略编制之时主动走出去的背后在谋划一盘大棋。
济南能否获批建设国家中心城市？笔者不清楚，但在全国公开争夺国家中心城市的诸多城市中，笔者认为济南最为积极和努力。 2019-2021年这两年多时间来，济南市提升了省内经济首位度，合并了地级市（莱芜市），GDP跨入万亿俱乐部，城区人口突破500万晋升特大城市，紧抓黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略的契机，没有机会创造机会迎难而上，这样的进取心值得被肯定。果然，肯定在2021年终于来到。 10月8日，《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》正式出炉。在高质量发展目标打造“五极”格局中，山东半岛城市群的位置放在了中原城市群和关中平原城市群两个国家级城市群之前；在构建形成“一字型”黄河流域现代化交通网络上，建设东西向大通道的起点设在了济南；在加快新兴产业和先进制造业发展中，单独支持济南建设新旧动能转换起步区。 阅读过此次《纲要》的朋友都应该理解，《纲要》主要内容分为两部分，一部分是黄河流域生态保护，另一部分黄河流域高质量发展，两者均重要。济南在《纲要》中被提及的次数少于西安与郑州，主要原因在于生态保护方面西安与郑州被多次提及，而在高质量发展方面济南在各个主要章节均有提及。
随着《纲要》的正式发布，规划期内济南如顺利完成落实黄河流域格局规划、打造黄河流域大通道交通起点、建成新旧动能转换区，那么该《纲要》对于济南在与其他城市争创国家中心城市的过程中可谓是最大利好。 写在最后，国家中心城市是我国城镇化体系中的最高层级，且应当具备城市所辐射区域内金融、文化、交通、教育、医疗、外贸、对外交往等方面的中心性和国际性。因此国家中心城市的批复和设立也极为严格和谨慎，同样基于此全国争夺“国中”的城市才会如此踊跃。但根据笔者过去三年对于公开争夺“国中”的多个城市在经济、人口、态度、主动性等多方面的观察来看，济南无疑是其中最为努力且不断取得佳绩的城市，这份奋勉之力值得被肯定和被看见。 |
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