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建设工程内部承包合同是指施工企业作为发包方与其内部的生产职能部门、分支机构、职工个人之间为就后者负责工程项目实施及承担工程项目盈亏责任，所达成的双方权利义务的约定。在建设工程领域，内部承包形式十分常见，实践中因订立、履行建设工程内部承包合同产生纠纷亦越来越常见。笔者近期代理的多起建设工程施工合同纠纷案件均涉及内部承包，对于该类纠纷程序选择有了深刻的认识和理解：对程序作出准确认定有利于当事人合理选择诉讼请求，可以间接改变诉讼的走向，甚至对于案件的胜败产生直接的影响。希望对你有所帮助。建设工程内部承包合同存在多种情形，不同情形将影响不同法律关系的认定。《民法典》调整的是平等民事主体之间的关系，而施工企业与其内部职能部门、分支机构以及职工个人之间在企业内部事务承包中能否形成平等主体是有争议的。由于民事诉讼是合同纠纷产生时大部分当事人的第一选择，但如果该纠纷不属于法院的受理范围，则法院将不予立案受理或者立案受理后裁定驳回起诉，选择民事诉讼将耗费大量时间和精力却未能解决实质问题。 - 2 - 法律依据 由于目前建筑市场受多部法律调整规范，不同的法律关系适用不同的法律和司法解释，办案法官对法律的适用存在不同理解与认识。从已经失效的劳动部有关复函中可得知，劳动部认可了企业内部承包合同中包含有劳动合同的成分，劳动争议仲裁委员会在处理劳动争议时有权对非劳动权利义务事项作出确认。但就该问题法律上至今没有明确予以规定。
正因为法律对此没有明确规定，各地法院在是否受理建设工程内部承包合同纠纷问题上出现法律盲区，没有统一的尺度。经检索，司法实践中主要有以下两种裁判思路：1. 建设工程内部承包合同双方是以平等主体的身份按约定享受权利、承担义务，因履行内部承包合同发生的纠纷，属于民事诉讼的受案范围。【案例一】最高人民法院（2015）民提字第182号最高院裁判观点：二审裁定关于姚国际对雅克拉工程不享有民事权益的认定缺乏事实依据，一审判决认定案件基本事实不清。本院裁定撤销新疆维吾尔自治区高级人民法院（2014）新民一终字第30号民事裁定和乌鲁木齐铁路运输中级法院（2013）乌中民初字第9号民事判决；本案发回乌鲁木齐铁路运输中级法院重审。随后新疆维吾尔自治区高级人民法院在（2017）新民终223号民事裁定书中认为：在姚国际在本案中主张权利所依据的《承包合同》明确约定，金轮公司将其承包的哈密国投罗钾铁路专用线工程交由姚国际承包施工；合同承包价以金轮公司与发包人签订的工程承包合同的最终工程决算为准；姚国际向金轮公司交纳工程总价10%的管理费，其余归姚国际所有；姚国际在承包期内享有独立自主的经营权、资金支配权。虽然姚国际在与金轮公司订立上述合同时，是金轮公司的技术人员。但从双方合同内容看，并非对员工劳动管理的约定，而是关于在工程建设活动中双方当事人之间权利义务以及风险利益分担，故双方在此合同层面上属于平等的民事法律关系。在涉案合同的具体履行过程中，姚国际虽然使用了金轮公司的技术人员、管理人员以及财务部门，但仅凭此尚不能否定姚国际施工的独立性。因此一审法院据此认定双方当事人签订的涉案合同是企业内部之间管理与被管理的关系，缺乏依据。上诉人姚国际主张双方之间系平等民事主体关系，本案属于民事诉讼受案范围的理由成立，本院依法予以支持。【案例二】江苏省高级人民法院（2017）苏民终1749号
裁判观点：本院认为，一、依据2003年、2004年两份承包合同书及大辰建设公司2007年6月27日董事会决议的约定，可以认定薛伯全与大辰建设公司存在平等主体之间的承包合同关系。理由是：1.尽管案涉2003年、2004年承包合同书中抬头部分载明承包人为珠海项目部或南通分公司，但承包合同书尾部未加盖承包人分公司或项目部印章，而由薛伯全个人签字。2003年承包合同书“承包人责任和义务”明确约定：承包人承担项目部在生产经营活动中所发生的全部债权债务，负责收取项目部所拖欠的工程款等。2004年承包合同书第四条约定：承包人负责履行前款义务；第六条约定：承包人的责任义务见《项目负责制与承包经营管理实施办法》第二十七条，该条第7项、第8项中明确承包人负责承担分公司在生产经营活动中所发生的全部债权债务及负责收取分公司或项目承包期间所拖欠的工程款等。……但薛伯全作为大辰建设公司当时的董事在该董事会决议上签字，且薛伯全从未要求确认该董事会决议无效或撤销该董事会决议，该董事会决议对其具有约束力。故可以认定2003年、2004年两份承包合同书实际为薛伯全与大辰建设公司之间的承包合同。2.尽管2003年、2004年承包合同书约定了考核、分配等内容，但同时约定了发包人大辰建设公司与实际承包人薛伯全之间就承包事项各自应承担的权利和义务及相应的违约责任，相互之间的承包关系属于平等主体之间的民事法律关系。薛伯全关于双方之间系不平等主体间违法借用资质关系和内部承包关系，不属于人民法院民事案件受案范围的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采信。【案例三】山东省高级人民法院（2015）鲁商终字第479号裁判观点：本院认为：企业内部承包是企业转换经营机制的一种较普遍的经营方式。企业内部承包合同纠纷是否属于人民法院受理民事诉讼的范围，决定于企业内部承包合同是否属于民事合同。从红阳公司与乔宝业、潘宇波、李涛、许杰签订的《经营目标、利润、风险责任考核合同》及《内部项目责任承包合同》约定的内容分析，乔宝业、潘宇波、李涛、许杰作为承包人在签订合同时有完全的自主选择权，在履行合同过程中独立于企业的领导管理，其遵循的只是合同的约定，在承包经营事项方面有权不接受红阳公司超越合同约定而强加的义务；乔宝业、潘宇波、李涛、许杰在具体的承包经营过程中，享有完全的自主经营权，包括经营决策、人事安排、资金管理使用等方面的自主权，承包经营的盈亏与红阳公司无关，风险由承包人自负，红阳公司只享有权利，如利润分成等。显然，在上述合同中，承包人的独立性超越了隶属性，除了劳动关系这根纽带以外，与企业外部承包没有两样，虽然双方在合同中规定有承包方应接受管理的内容，但合同的主要条款仍体现的是平等主体的民事法律关系，如包工包料、自负盈亏等。自主经营、自负盈亏是承包经营的最显著特征，红阳公司与乔宝业、潘宇波、李涛、许杰签订的合同实际上是企业经营权承包合同，它明显地体现出承包人与企业之间的平等性特征，这种承包关系具有民事法律关系的性质，应属于民事法律的调整范畴。【案例四】山东省青岛市中级人民法院（2022）鲁02民终12881号裁判观点：本院认为，我国民事诉讼法的规定，起诉必须符合以下条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。本案上诉人在原审中依据原告与被告陈正恩就原告总包的高迪数码产业园二期工程14、17、20号楼于2011年1月27日签订的《经济承包合同》；原告与被告就原告总包的青岛科莱特广电科技有限公司综合车间、2号车间工程于2013年12月18日签订的《经济承包合同》主张权利，符合民事法律规定的起诉条件。根据法律规定人民法院应当依法审理本案。故原审裁定驳回原告的起诉不当，应予纠正。2. 建设工程内部承包是企业实行内部劳动管理、考核的一种方式，并非平等民事主体之间的承包关系，应当由公司或上级主管部门协调处理，或按劳动争议处理，不属于民事诉讼的受案范围。【案例一】最高人民法院（2013）民申字第1038号裁判观点：根据合同的约定，项目部在管理上并不享有完全的自主权。如项目部对施工队伍和其他工作人员的选用应当与公司共同协商；项目部解聘工作人员应当与公司沟通；项目部组织工程材料和需租用机械设备的采购、租用招标、合同签订都应当按照公司的规定进行；项目部与劳务队伍签订的劳务合同，按公司统一文本执行，人、财、机费用标准按公司规定执行。项目部在经济上依附于公司。如施工所需要的款项、工作人员工资等均由公司拨付；用款1万元以上需要公司经理签字等。项目部的收益不是承包利益而是效益奖金。上述事实表明，本案的承包合同属于企业为落实责任制、提高效率、理顺管理，而指定单位内部某机构负责某项工作并给予一定物质奖励的行为。合同主体之间不是平等的民事法律关系，而是监督与被监督、管理与被管理的关系。因此，当事人双方就履行承包合同产生的争议并不属于民法调整的范围，不论是项目部还是周宝军作为原告提起民事诉讼均不属于人民法院民事案件受理的范围。【案例二】山西省高级人民法院（2021）晋民申588号裁判观点：本院经审查认为，按照双方签订的内部指标承包协议书的标题和内容来看，双方均明确知晓承包协议为内部承包。承包经营的方式为指标完成后从企业获取的利润中提成，而非上交承包费用后获取经营所得利润，从权利义务所指向的客体均表明双方权利义务并不对等。承包方的义务包括尊重、服从发包方的领导，为发包方的检查、监督、审计提供必要的条件和诚实的配合，发包方以平遥乡镇企业局正式文件任命申请人为供销公司经理，以上内容足以表明双方存在隶属关系，双方并非平等的民事主体。原审法院以双方签订的内部承包协议系企业内部责任制的范畴，系单位内部管理的一种形式等为由驳回其起诉并无不当。【案例三】 安徽省淮北市中级人民法院（2021）皖06民终544号裁判观点：人民法院受理的民事诉讼案件主要是指平等主体之间发生的以民事权利义务或民事责任为内容的法律纠纷。本案中，根据查明的事实，淮海公司虽然在2006年至2008年期间与钱忠民签订5份工程项目内部承包合同，但在履行上述工程项目内部承包合同期间，双方一直存在劳动关系，淮海公司向钱忠民发放工资，且工程项目内部承包均约定“淮矿建安处有权撤销钱忠民的项目经理职务，按内部待岗处理。”等内容，据此，淮矿建安处与钱忠民签订承包合同应当认定为用人单位与劳动者签订的以隶属关系和管理关系为主的内部承包合同，是企业经营过程中内部管理的一种方式，不属平等主体之间签订的民事合同，一审认定双方纠纷不属于人民法院受理民事诉讼的范围正确，应当予以维持。【案例四】山东省烟台市中级人民法院（2021）鲁06民终8166号裁判观点：本院认为，建业公司承包施工案涉万历大厦D区的土建、安装工程后，建业公司又与其公司职工、项目经理宋修福签订合同，将其承包的工程一部分交由宋修福施工，双方在合同中约定了相关权利与义务，内容主要是明确双方的责、权、利关系，同时合同约定宋修福必须严格服从建业公司的管理，遵守建业公司的所有规章制度，该合同性质应属于内部承包合同，其所反映出的并非平等主体之间的合同关系。徐翠花以宋修福法定继承人身份提起本案诉讼，不符合人民法院民事案件的受理范围，故一审法院驳回徐翠花的起诉正确。对于题设问题下程序的选择应立足于建设工程内部承包合同的实质内容。实践中建设工程内部承包合同可分为两种情形：第一，名为内部承包，实为挂靠、转包或违法分包关系；第二，真实的内部承包合同关系。第一种情形在司法实践中出现的频率很高，即承包方并非施工企业的在职员工，为了应付工程承包而补签劳动合同但未实际履行，双方签订的《内部承包合同》实际上是由承包方实际投入资金、材料和人力对工程进行实质性管理。例如（2017）最高法民申59号、（2015）民申字第2872号、（2020）鲁民终1010号等案件中均根据双方的举证质证最终认定“以内部承包名义实为转包之实”，则该种情形不在本问题的探讨范围内。第二种情形如果是真实的内部承包合同关系，则是否属于人民法院受理民事诉讼的范围、应选择劳动仲裁还是民事诉讼，主要取决于内部承包合同是否属于民事合同。而认定内部承包是否属于民事合同的标准就是合同主体是否具有平等性，即合同主体是否具有完全独立性和自主选择权、能否独立自主地表达意思、履行合同。因此建设工程内部承包合同是否属于民事受案范围不能一概而论，笔者根据承包方的内部职能部门、分支机构及职工个人独立性的强弱，将建设工程内部承包合同区分为以下两种，并根据其实质性予以初步分析：1. 目标责任制合同 目标责任制合同是指企业为提高效率而与下属职能部门、分支机构或职工个人签订的在约定期限内负责某项工作并给予一定奖励的协议，即名为合同，实为企业内部的管理制度，通常表述为“XX年应完成总产值目标：xxx；奖金提取基数：产值在XXX提取X%…… ”。① 合同没有明确标的，仅涉及企业生产、销售的某些环节；③ 在履行合同过程中，承包方既要遵守合同的约定，还要接受企业的约束；④ 在具体承包经营过程中，承包方不享有经营决策、人事安排、资金管理、工资分配、收益处分等方面的自主权，仅有建议权；⑤ 风险与后果归于企业，承包经营的盈亏与承包人无关，承包人只是按约定获取奖金和其他费用。该类建设工程内部承包合同名为合同，实为企业内部的绩效考核管理制度，承包方并无完全的独立性，更多地体现隶属性。因此，合同主体之间不是平等的民事法律关系，而是监督与被监督、管理与被管理的关系，该类合同不属于平等主体之间的民事合同，不属于民事诉讼的受案范围，应由劳动争议仲裁委员会受理。 2. 自主经营的承包合同 自主经营的承包合同，即承包方自主经营、自负盈亏，通常表述为“独立核算、自负盈亏、自主经营、自主用工”。② 在签订合同时，承包方具有完全的自主选择权，有权选择签订与否及合同权利义务的设定；③ 在履行合同过程中，承包方完全独立于企业的领导管理，有权拒绝企业超越合同约定的其他义务；④ 在具体承包经营过程中，承包方享有完全的自主经营权，包括经营决策、人事安排、资金管理、工资分配、收益处分等方面的自主权；⑤ 风险由承包方自负，承包经营的盈亏也与企业无关，企业只享有固定的利润分成。该类建设工程内部承包合同尽管是以企业和职工的劳动关系为基础，且具有劳动合同的一些属性，但其实质还是企业内部的经济管理合同，承包方具有与企业平等的法律地位，其独立性超越了隶属性，除了劳动关系这根纽带以外，与企业外部承包并无二致。因此，该类合同可适用《民法典》等予以调整，法院不应再以其为非平等主体之间的民事合同为由而拒之门外，而应当予以受理并实质性解决内部承包合同双方之间的纠纷。当然对于合同中涉及劳动争议性质的条款，应适用《劳动法》《劳动合同法》等与劳动法律关系相关的法律法规和司法解释，注意充分保护劳动者权益。 建设工程内部承包合同的实质性内容对程序的选择、对案件审理的重要性不言而喻。鉴于司法实务中会因受理法院的不同而存在一定的随意性与偶然性，律师在诉讼方案中作出准确认定有利于当事人合理选择诉讼请求，从本质上解决纠纷。
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