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特征一：东部地区常住人口占比不断提高，人口保持净流入，中部人口流出总量持续扩大，西部出现人口回流现象，东北地区从人口净流入转为净流出。 我国东部地区的承载的人口比重不断提高，2020年东部地区常住人口比重达到40.06%，比2000年提高了4.53个百分点。中部和东北地区的常住人口比重持续下降，而西部地区在七普期间出现了小幅提高。 从区域间城镇人口的比重来看，伴随着城市化的快速发展，中西部地区城镇人口占全国城镇人口的比重在持续提高，东部地区则呈现先增后降的趋势，东北地区在持续下降。 从各区域吸纳外来人口（注解2）的比重来看，外来人口向东部地区过度集聚的现象得到缓解，中西部地区外来人口比重出现上升，区域间发展出现均衡发展态势。 表1 各区域人口比重表 单位：% 七普期间，东部地区常住人口增加了5754.37万人，其中户籍人口增加4152.64万人，外来人口增加1601.73万人。中部地区人口外出总量持续增加，七普期间人口外出总量增加1290.16万人。西部地区人口呈现回流状态，外出人口总量减少330.55万人。东北地区在七普期间从人口净流入地区转变为人口净流出地区，而且户籍人口开始出现减少。 表2 分区域各类人口变动情况表 单位：万人 2020年东部地区城市化率达到70.72%，在四大区域处于最高水平，分别比中西部和东北地区高11.48、13.59和3.08个百分点。东部地区城市化相比2010年提高了11.03个百分点，城市化增速比六普期间下降了3.06个百分点。西部地区提高了15.84个百分点，中部地区提高了15.46个百分点，东北地区的城市化提高了10.15个百分点。 区域间城市化差距在缩小，区域间城市化发展的最大差距从2010年的18.4个百分点缩小到13.59个百分点。
西部地区城市化发展水平最低，农民进城动力最为强劲，而东北地区由于常住人口总量减少了1070万人，对东北地区城市化水平提升贡献6.64个百分点，已经占城市化水平提升的65.41%，成为城市化提升的主要因素。而对中部地区来说，虽然在六普和七普期间人口流出的规模在持续扩大，但是本地农民进城对城市化水平提升起到了关键作用，对城市化的贡献分别为12.26和13.44个百分点，能够占到城市化水平提升的85%以上。 总体看，虽然都是人口净流出地区，但是中西部地区和东北地区城市化发展存在着根本性差异。东北地区虽然城市化水平出现提升，但是城镇人口总量却在减少，严格来说这是一种“假性城市化增长”。 表3 各区域城市化增量的分解 单位：个百分点 特征三：流动人口规模不断扩大，各区域吸纳外来人口总量都在扩大，但是东部地区吸纳外来人口比重出现下降，中西部地区吸纳外来人口比重都有提高，区域间均衡发展趋势开始呈现。 随着经济社会发展，人口流动趋势不断增强，人口流向也成为分析区域和城市经济发展的重要影响因素。根据流动人口情况，可以将城市分为人口净流入和净流出两种情况，当常住人口大于户籍人口时则为净流入，常住人口小于户籍人口时则为净流出。 我国外出人口规模持续扩大。近20年来，我国人口流动趋势不断加强，按照县（区）为单位计算的流动人口总量从2000年的5496.53万人，增加到2020年的17653.01万人，增长了2.21倍。各区域吸纳的外来人口总量都呈增长态势，特别是中部地区的外来人口增长最为迅速，2020年中部地区外来人口占全国比重达13.61%，比2000年提高了5.14个百分点。 区域间走向均衡发展趋势开始呈现。2010年东部地区吸纳了全国70.8%的外出人口，到2020年下降为62.71%，较2000年也下降了4.93个百分点。2020年西部地区吸纳外来人口占比达18.76%，比2010年提高了4.2个百分点，外来人口总量和占比已高于中部地区。东北地区吸纳外来人口总量并不大，占全国外出人口总量的比重也出现下降，从2000年的5.8%下降到2020年的4.92%。 表4 各区域吸纳外来人口总量和占比情况表 特征四：人口呈现向高等级城市集中趋势，省会城市常住人口增速最快，县域常住人口总量加速下降，但县域仍然承载超过一半的常住人口。 2000年以来，我国直辖市、省会城市（含计划单列市，下同）和地级市吸纳常住人口的总量和比重都有提高。其中，省会城市吸纳人口总量和占全国人口比重增长最快，总量增长近1亿人占比也从9.78%提高到15.49%，提高了近6个百分点。县域（含县级市、旗和自治旗，下同）吸纳的常住人口规模和占比都在下降，从2000年的7.81亿减少到2020年的7.45亿人，占全国人口比重从63.17%下降到52.93%，下降了10.24个百分点。虽然人口规模和占比下降，但是县域常住人口占比仍然超过一半，还是承载人口的主要载体。 表5各层级城镇吸纳常住人口总量和占比情况表 比较六普、七普期间各级城市吸纳常住人口变动可见，省会城市吸纳人口增速最快，一直保持在30%以上的增长速度，并且七普期间增速相比六普期间又提高了5.25个百分点。地级城市的常住人口增长相对稳定，两次增速仅相差0.17个百分点，保持在14个百分点多一点。而直辖市吸纳人口的增速在下降，已经从六普的24.67%，下降为12.08%，增速下降了一半。而县域常住人口下降速度在加快，从六普时的-0.14%，扩大到-4.46%。
特征五：直辖市承载城镇人口占全国城镇人口的比重开始下降，省会承载城镇人口比重不断提高，地级市承载城镇人口比重下降态势将迎来转机，县域吸纳城镇人口总量和比重还将继续下降，但在各级城镇中仍然最高。 2000年以来，在快速城市化进程中，我国各级城镇承载的城镇人口都有较大幅度的增加，其中县域城镇人口增量最大，从2000年的1.7亿人增加到2020年的3.63亿人，增加了1.93亿人。另外，地级城市、省会城市和直辖市分别增加了1.18亿、1亿和0.31亿人。从各级城市吸纳城镇人口占全国城镇人口的比重变化来看，地级市比重在持续下降，不过下降幅度逐渐收窄，直辖市和县的比重是先增后减，而省会城市比重则是先减后增。 表6各层级城镇吸纳城镇人口总量和占比情况表 六普和七普期间，我国城镇人口分别增长了2.11亿和2.3亿人，从各级城镇吸纳城镇人口增量来看，省会城市吸纳城镇人口增量的比重有较大提高，七普期间比六普期间提高了9.74个百分点，超过四分之一城镇人口增量是由省会城市承载；地级城市比重在逐步提高，七普期间比六普期间提高了3.09个百分点，接近三成的城镇人口增量是在地级城市实现城镇化；县域吸纳城镇人口增量的比重出现下降，七普期间比六普期间下降了8.54个百分点。虽然比重出现下降，但是县域总量还是最大，增速也仅次于省会城市，还有接近四成的增量城镇人口是在县域实现就近城镇化。
特征六：京沪城镇人口增长已经转为主要由外来人口进入推动阶段，县域是未来城镇人口增长的主要来源。 比较六普和七普期间城镇人口增速可见，直辖市和县域城镇人口增速都从高于全国平均水平下降到低于全国平均水平，但直辖市已远低于全国平均增速，县域与全国平均增速基本相当。省会城市增速出现了较大提升，在七普期间仅省会城市高于全国平均水平；地级城市的城镇人口增长速度在两个阶段基本稳定，但增速慢于全国平均增速。
受人口调控政策影响，直辖市特别是京沪两地的城镇人口总量增速逐渐放缓，未来将趋于稳定的缓慢增长态势，直辖市的变化主要来自于重庆。目前京沪两地的城镇人口增长，已经转为主要由外来人口增加来推动。比如，上海七普期间城镇人口增加165.43万人，其中外来人口增加了128.06万人，占到77.41%。与上海不同，北京人口增长依靠户籍人口的机械迁入。 未来省会城市城镇人口的增长也将主要来自于外来人口增多，地级城市城镇人口还主要依赖于本地人口进城。县域仍然是我国城镇人口增长的主要来源地，全国接近70%的城镇人口增量来自于县域。对于县域的进城农民来说，绝大部分也是进入到本地城镇，大致可以占到进城农民总量的60-70%，另外的30-40%是流向了高层级城镇。 表7 各层级增量城镇人口来源和占比情况表 特征七：直辖市和省会城市的城市化水平开始趋于稳定，地级市和县还有较大空间。 总体来看，由于各层级城镇发展阶段不同，城市化水平也不相同，城市行政等级越高，城市化率越高。然而从城市化率增长来看，无论横向还是纵向比较来看，随着城市化率的提升，城市化增长速度在下降。横向来看，城市化水平越高城市化的增长速度越低。纵向来看，随着城市化水平的提升，城市化增长速度会出现下降。 纵向对比来看，直辖市和省会城市的城市化率增长速度出现下降，其中直辖市城镇化率增长从5.21个百分点下滑到1.79个百分点；省会城市的增长从8.28个百分点下滑到7.86个百分点；地级市和县的增长能够保持相对稳定状态，其中地级市从9.96个百分点略微下降到9.83个百分点，而县在两个时期的增长分别为13.01和13.88个百分点，还处于加速增长的发展阶段。 可以预期，随着城市化水平的提升，地级市的增速也将继续下降，而县域城市化较高增长速度还可以保持一段时间，县域城市化水平将会进一步提升，并成为带动我国城市化快速发展的主要动力。 表8 各层级城市的城镇化发展情况表 从分区域不同层级城市的城镇化发展水平来看，各区域的省会城市间的城市化水平已经基本均衡，区域间差异较小。地级城市和县之间的还存在着一定的差异，东北地区地级市城市化水平已经达到87%，西部最低还不到70%；县域的城市化水平最高为东部的54.38%，最低是西部的43.9%。 表9 分区域各层级城市的城镇化发展情况表 特征八：外出人口规模不断增大，外出人口向部分城市集聚现象更加显著 2000年以来，我国人口流动规模大幅增加，以县为单位测算的人口净流动规模已经从2000年的5520.05万人扩大到2020年的17653万人，增长了2.2倍，然而人口净流入的城市（县）数量却在减少。2000年我国人口净流入城市（县）有756个，2010年和2020年减少到552个和427个。 直辖市外来人口总量基本保持稳定，增速缓慢或出现负增长，占比逐渐下降。省会城市外来人口总量在快速增多，2020年省会城市人口净流入量分别是2000和2010年的3.49和1.85倍，吸纳外来人口比重达44.25%。2020年地级市吸纳外来人口比重比2000年低2.77个百分点，但比2010年提高了0.56个百分点。虽然人口净流入县的数量在减少，但吸纳外来人口总量在增大，平均每个县外来人口总量从2000年的1.31万人，扩大到2020年的9.55万人。 表10各层级城市外来人口数量和占比情况表 单位：个、万人、% 七普结果显示，全国共有41个城市人口净流入总量超过100万人，约占人口净流入城市总数的10%，这41个城市共吸纳外来人口12279.6万人，占全国外来人口总量的69.56%，解决这些城市外来人口融入问题是我国城市化发展的重点。其中外来人口最多的城市是深圳市，人口净流入总量超过1100万，外来人口总量在七普期间超过上海。上海外来人口总量也超过1000万人，广州在七普期间超过了北京，上升到第三位。外来人口总量最多的地级市是东莞市，处于第四位。 在41个城市中，北京、上海和天津3个直辖市位列其中，还有27个是省会和计划单列市，人口向高行政等级城市流动的趋势明显。另外，还有9个地级城市和2个县级城市。中西部和东北地区共有16个城市，且全部是省会和计划单列市。在11个地级和县级城市中，全部来自于广东、江苏和浙江三个省，也是珠三角和长三角城市群的重要节点城市，其中广东5个、江苏4个和浙江2个。 表11外来人口总量超过100万的城市列表（七普） 单位：万人 一是区域间发展进一步趋于均衡。人口向东部过度集中趋势开始缓解，中西部地区开始出现人口回流现象，区域均衡发展势头已现。可以预见，在人口向经济发达地区流动的惯性下，东部地区的常住人口比重还会上升，中西部地区常住人口比重进一步下降。由于东部地区城市化逐步走向成熟，城市化发展速度已经慢于中西部地区，东部地区所承载的城镇人口比重还将下降，中西部地区所承载城镇人口比重将进一步提高，最终各区域吸纳的常住人口和城镇人口比重之差逐步缩小，区域间发展趋向均衡状态。 二是直辖市吸纳人口将转为低速增长，比重将会下降。按照当前中央有关精神，北京和上海开始进入到减量发展阶段，七普期间已经呈现出减量发展的趋势。而且京沪两地城市居住生活成本对人口进入的阻力不断增加，未来除重庆主城区还有一定人口增长空间外，京津沪对人口吸纳不可能出现过去的高速增长状况，但是由于直辖市在经济发展和公共服务中处于领先位置，对人口的吸引力长期存在，保持人口增长的动力仍然存在，人口增长将从高速向低速转变，并将趋于稳定的低速增长状态。 三是省会都市圈可重点关注，未来还有较大发展空间。对于省会城市发展判断需要考虑以下因素：一是政策因素，2022年中央明确要求严格控制省会新设市辖区，省会中心城区扩张开始受限，由此省会都市圈内县域将会获得更多发展机会，与省会中心城市形成网络化城市空间格局。二是城市化水平，目前省会城市城区的城市化水平已经超过86%，高于2010年直辖市的水平，还略低于2020年直辖市的水平，本地农民转移进城已基本完成，未来城市化提升将进入主要依靠外来人口推动阶段。综合来看，省会城市人口还处于较快增长阶段，但是增速会逐渐下滑，省会都市圈是未来需要重点关注的区域。 四是地级城市总体上表现为对外来人口吸引力不强的状态。虽然地级市中有东莞、佛山、苏州这类吸纳外来人口总量较多、经济发展水平较高的城市，但是绝大多数的地级城市在城镇格局中表现为能够留住本地人，但对外来人口吸引力不强。地级市城区可以依靠自身行政地位，吸引部分周边县域人口到此集中，使得常住人口总量和比重保持增长状态。但是在经济发展和公共服务水平方面比不上省会城市，在居住成本方面又高于县城，难以很好承担就近城镇化载体职能，基本处于“不上不上”的状态。由于对外来人口的吸引力不强，城镇人口增速要慢于全国平均水平，甚至慢于县域。 五是县域人口流出规模还将继续扩大。县域人口仍将是未来我国城镇化人口的主要来源地，并且基于县域城镇化水平较低的基本现状，县域就近城镇化发展还会持续推进。总体上，县域人口流出规模将继续扩大，这并非县域陷落的表现，也不能说明县域是在衰落中，而是符合经济发展规律的现实表现，而是社会发展进步的表现。因为县域是农业和工业生产的主要载体，经济发展规律表明，随着经济发展水平的提升，一产二产占国民经济的比重在不断下降，因此作为一产二产生产的主要载体，县域吸纳人口的比重也会持续下降，这是经济规律使然，这不影响县域在城镇体系中的定位和作用。 六是城市行政层级是影响人口空间布局最重要因素。我国城市有行政等级，不同层级具有不同的行政资源配置能力，一些优质公共服务资源向高层级城市集中。因此人口向高层级城市集聚，也是对美好生活向往的表现，不宜过度干预。行政资源集聚也会带来市场资源进入，对高层级城市需要更好发挥市场配置资源的决定性作用，要更强调效率。而在政策上应该对一些人口流出城镇给予必要的支持，特别是承担着一产和二产生产功能的县域，在体现以人为本的公共服务供给方面，要承担更多责任，以体现区域发展的公平性，达到效率与公平的统一。 注解1：本文在分析设区2000年我国共有787个市辖区，到2020年市辖区总量已经达到973个，为了统一口径对在2000-2020期间撤县（市）设区的区，统一将设区前的数据纳入设区市的市辖区进行分析。比如，2013年南京市高淳县撤县设区，那么2000年五普和2010年六普时高淳县的数据纳入南京市市辖区范围进行分析。 注解2：对外来人口我们以县为单位进行统计，统计区域内人口净流入或者流出量，对设区市以所有市辖区为单位进行计算，测算设区市的市区总体流动状况。 作者信息： 范 毅，财经城市研究院院长、研究员 张新民，国家发改委城市和小城镇改革发展中心战略部副主任、副研究员 王笳旭，中国电子技术标准化研究院博士 徐凯恒，中国城市建设研究院规划师
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