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【裁判要旨】因公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋的，应由市、县级人民政府作出房屋征收决定。征收决定的作出应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。 江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏03行初14号 原告沈某某等人。 被告徐州市鼓楼区人民政府。 原告沈某某等人诉被告徐州市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）房屋征收决定一案，本院立案受理后，依法组成合议庭，在法定期限内向被告送达了起诉状副本等相关诉讼文书，于2018年8月2日进行了证据交换，于2018年12月5日对本案进行了公开开庭审理，本案现已审理终结。 2017年8月21日，鼓楼区政府作出徐鼓政征字【2017】7号房屋征收决定（以下简称7号《房屋征收决定》），内容为：根据《徐州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《徐州市土地利用总体规划（2006-2020年）》、《徐州市城乡总体规划（2007-2020年）》以及《徐州市鼓楼区2016年度国民经济和社会发展年度计划》的要求，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）的规定，徐州市鼓楼区人民政府决定对东沈场村旧城区改造项目地块范围内的房屋实施征收，有关部门依法收回国有土地使用权。徐州市鼓楼区住房和建设局负责组织实施东沈场村旧城区改造项目房屋征收与补偿工作。 原告沈某某等人不服上述征收决定，向本院起诉称：原告的房屋处于7号《房屋征收决定》范围内，但不属于棚户区。7号《房屋征收决定》违反法定程序，未履行公示、听证等法定程序，侵害了原告的合法权益。请求人民法院：1、撤销7号《房屋征收决定》；2、诉讼费用由被告负担。 原告沈某某等人向本院提交的证据有：证据1、原告的身份证件，原告赵某另提供了其与案外人张某民（征收编号1-79）的结婚登记证；证据2、鼓楼区政府作出征收决定前的调查统计表。上述证据证明，原告与征收决定存在利害关系，具备原告主体资格。需要说明的是，赵某与张某民是夫妻关系，以赵某名义起诉。证据3、从国土资源部网站下载的徐州市人民政府2017年8月9日公布的关于东沈场旧城改造项目征地补偿安置方案的公告—徐征地通【2017】20号，证明只征收东沈场村集体建设土地139.35亩，其他土地未经征收。被告提交的徐州市国土资源局的《复函》中明确474.6亩符合土地利用总体规划，该说法错误。另外，该征地审批的征收土地范围图与徐州市规划局的附图、社会稳定风险评估报告书中第十九页的征收范围红线图不一致，且面积、形状不相同。证据4、徐州市鼓楼区发展改革与经济局于2018年2月28日作出的政府信息公开告知书，证明东沈场村旧城区改造并无相应的立项手续。 被告鼓楼区政府辩称：鼓楼区政府严格遵循《征补条例》等相关法律法规，作出7号《房屋征收决定》，征收行为合法。具体分述如下： 一、征收决定符合公共利益的需要，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划以及国民经济和社会发展年度计划。征收项目所占用的土地已由徐州市人民政府于2017年1月20日作出了徐政通（2017）2号征收土地方案公告，土地性质以转变为国有。鼓楼区政府在土地性质确定为国有土地后作出7号《房屋征收决定》，符合《征补条例》第一条的规定。《征补条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。第五项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。第六项规定，法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。鼓楼区政府在作出征收决定之前，依据《征补条例》第九条的规定，分别向徐州市国土资源局、徐州市规划局、徐州市发展和改革委员会发函，上述市政府职能部门分别发来复函，明确了“东沈场村旧城区改造项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划及国民经济和社会发展年度计划。综合上述事实和法律依据，本次征收的目的符合《征补条例》的相关规定，符合公共利益的需要，也符合各项规划要求，于法有据。 二、征收决定严格按程序进行并分步骤进行了公告。鼓楼区政府对于东沈场村旧城区改造项目严格按照《征补条例》第十二条第一款之规定，在作出房屋征收决定前，进行了社会稳定风险评估工作；项目征收补偿款已拨付至征收专储账户统一监管；征收决定作出前，进行了房屋调查并对结果进行公告；征收决定作出后，在涉案项目各主要路口进行张贴，履行了公告义务；征收实施单位开展征收工作的宣传和政策解释，该项工作贯穿征收的全过程，不存在征收决定未及时公告的问题；同时还将候选估价机构名单及选择方式、期限等内容进行了公告，依法现场抽签选定估价机构并经公证，完成了《征补条例》规定的必经程序。各项程序步骤均同步进行公告张贴。 三、评估程序合法有效，评估结果客观公正，征补方案合理，完全照顾到被征收人的利益诉求，其权益能够得到保障。另外，补偿标准合理，产权调换地点位于征收项目的就近地段。并且，涉案项目设计322户，征收完成率已达80%以上，较高的签约率说明征补方案符合绝大多数被征收人的利益诉求。 综上，鼓楼区政府作出的7号《房屋征收决定》合法，原告的诉求不能成立，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。 被告鼓楼区政府在法定举证期限内向本院提交的证据有：第一组证据：1、徐州市发展和改革委员会于2015年5月7日作出的《关于东沈场村旧城区（棚户区）改造项目符合市国民经济和社会发展规划的复函》；2、徐州市国土资源局于2015年4月2日作出的《关于<关于东沈场村旧城区（棚户区）改造项目是否符合市土地利用总体规划的函>的复函》；3、徐州市规划局于2015年3月5日作出的《关于东沈场村旧城区（棚户区）改造项目是否符合市城乡规划和专项规划的函的复函》。证据1-3证明被诉具体行政行为依照《征补条例》第九条第一款之规定，履行了立项、土地、规划的法定报批程序，符合市国民经济和社会发展规划、市土地利用总体规划、市城乡规划和专项规划的要求。 第二组证据：证据4、鼓楼区政府2013年8月25日发布的房屋征收调查公告及张贴照片；证据5、鼓楼区政府2013年10月8日对调查结果公示及公示照片、徐州市鼓楼区住房和建设局2017年8月22日对最终调查结果公示及公示照片；证据6、鼓楼区政府2017年2月16日向公安机关等送达的冻结通知5份；证据7、鼓楼区政府2017年2月20日公告征收补偿方案及张贴照片（第一次）；证据8、鼓楼区政府2017年6月23日公告征收补偿方案（第二次）、徐州市鼓楼区住房和建设局2017年6月23日作出的征求意见情况说明及张贴照片；证据9、涉案征收决定、公告、补偿方案及张贴照片；第二组证据证明，鼓楼区政府按照《征补条例》规定的程序征收，被诉征收决定内容、程序合法，各项步骤均履行了公告义务。 第三组证据：证据10、徐州市鼓楼区住房和建设局2017年7月7日作出的要求被征收人协商选定评估机构的公告及张贴照片；证据11、徐州市鼓楼区住房和建设局2017年7月13日作出的组织抽签选取评估机构的公告及抽签现场照片；证据12、徐州市鼓楼区住房和建设局2017年7月18日作出的随机选定评估机构的选定公告及张贴照片；证据13、江苏省徐州市鼓楼公证处2017年7月17日作出的公证书；证据14、评估公司于2017年8月23日作出的东沈场村旧城区改造项目初步评估结果及张贴照片；第三组证据证明，评估机构的选定程序合法，评估结果客观公正。 第四组证据：证据15、徐州中矿社会稳定风险评估研究中心2017年7月作出的东沈场村旧城区改造项目社会稳定风险评估报告；证据16、徐州市定销商品房建设管理协调小组办公室2018年1月盖章确认的徐州市市区定销商品房供应意见书；证据17、中国农业银行盖章确认的补偿安置资金专存通知单（复印件）；第四组证据证明，征收项目经过风险评估，补偿方案合理，补偿资金充足到位。 在证据交换过程中，鼓楼区政府提交了江苏省人民政府于2017年1月12日作出的苏政地【2017】19号-江苏省人民政府关于徐州市市2016年度第2批次城市建设用地的批复，说明涉案土地于2017年1月12日被征收为国有。 在开庭审理过程中，鼓楼区政府提交了如下证据：证据1、关于鼓楼区2015年国民经济和社会发展计划执行情况和2016年国民经济和社会发展计划（草案）的报告；证明东沈场村旧城区改造项目已经列入国民经济和社会发展计划。证据2、鼓楼区政府2018年12月5日作出的情况说明，证明涉案项目涉及的征收居民户数是338户，征收总户数未超过500户，无需进行政府常务会议讨论。目前的项目签约294户，涉案的专储资金2亿元。目前，货币化补偿支出1170.11万元，剩余的专储资金充足。项目分三批次调拨了安置房865套，目前剩余143套。无论是资金还是安置房均充足到位。另外，鼓楼区政府提交了涉案项目的风险评估报告原件。 对于原告提交的证据，鼓楼区政府对真实性无异议，并称原告均处于征收范围内。对于原告沈某某等人提交的证据3-征地补偿安置方案公告，真实性无异议。该公告是针对东沈场村村民集体建设用地和房屋用地的补偿方案，公告涉及集体建设用地139.35亩，因77.89亩房地合补，剩余集体建设用地61.46亩给予补偿，该笔资金已经补偿到位。对于原告提交的证据2信息公开答复书，真实性没有异议，但答复书明确指出，本案旧城区改造不需办理立项手续，故该证据与本案审理的行政争议无关。 对于被告鼓楼区政府在法定举证期限内提交的证据，原告张斌等十五人质证认为：对第一组证据关联性、合法性不认可。按照被告所述，涉案土地是在2017年1月12日被征为国有土地，但被告提供的规划、立项都是在2015年。被告及相关单位在征地批复作出前就作出了相关复函，不具备合法性，相关单位无权对集体土地上项目直接进行专项规划和立项、审批，复函与本案无关。在相关文件内都提到“具的范围见附件图”，被告提交的证据3中的规划附图与本次庭前提交的不一致，对其真实性、关联性不认可。测绘图没有制作单位确认，没有测绘人员签字盖章，也没有看到相关测绘单位及从业人员的资质，对附图的三性不认可。对证据2，其中符合规划的是474.6亩，还有12亩不符合规划。这12亩是否包含原告的房屋，被告没有提供相应证据。 对于第二组证据，证据4公告及张贴公示照片的真实性、合法性不认可。8月份不可能穿羽绒服贴公告。证据4中记载，列入了2013年的征收计划，发改委的复函中记载该项目符合2015年的城中村改造计划。2013年时，涉案土地属于集体土地，房屋征收部门无权实施征收，应由国土部门依法审批实施。对证据4的证明目的也不予认可。对证据5的真实性不认可。第一次公告中，被告提交的复印件表格就13页，而照片中显示的是2页，不具备真实性。对2017年8月22日的第二份公告，照片中显示的最终调查登记表是11页，被告作为证据提交的最终调查登记表复印件是12页。另外，涉案征收决定是2017年8月21日作出，而被告于22日才完成最终调查，程序违法。对于证据6冻结通知，和被诉行政行为之间没有关联性，客观真实性、合法性也不具备。冻结通知是2017年2月16日作出的，征收范围是以征收决定确认的范围为准，而征收决定是当年8月21日作出，冻结通知在征收决定作出之前，说明程序违法。根据规定，冻结通知应由征收部门作出，不是鼓楼区政府，作出主体不合法。对证据7的合法性不认可。按照《征补条例》第十一条第二款的规定及被告陈述，征收决定涉及300户的应组织听证会，但本案未组织听证会。对于证据8，真实性、合法性不认可。公告称“是根据公众意见修改后的补偿方案”，但情况说明中记载未征集到被征收人要求修改征收补偿方案的意见，互相矛盾。公告要求2017年7月3日前到琵琶街道提出意见，6月23日又说没有收到任何意见，在这之前被告就已经把工作结束了，合法性不具备。该方案提供的复印件是7页，但图片显示是6页。公示的范围图与被告所提交的范围图均不一致，无法证明涉案项目具体的征收范围。对于证据9，不能证明合法性。原告现在持有的房产证记载土地性质还是集体土地，且征收决定公告的征收范围图和被告之前提交的又不一致。补偿方案中确定的补偿标准，不符合《征补条例》第十九条的规定，内容不具有合法性。对于照片中显示的内容，由于照片中显示的文字无法辨认，无法和复印件进行比对。作出征收决定后的公告，不能认定被诉行为是否合法的依据。 对于第三组证据，对于证据10，对公告张贴的合法性不认可，形式要件不合法。公告要求协商选定评估机构时间是五个工作日，按照规定公布当日不能计算在内。公告落款时间是7月7日，证据11落款时间是7月13日，中间8、9日是节假日。也就是说，在法定期限没有届满前，未经协商就选出评估机构是错误的。另外，2017年8月21日才作出征收决定，征收决定确定的范围才是征收范围，在评估机构选定时被征收人的范围无法确定。两张抽签照片没有制作单位和个人，无法证明其真实性，也无法证明抽签过程的真实性和合法性，公证书中也没有提到有相关的附件。证据11、12的合法性不认可，原告没有看到该公告，与本案缺乏关联性。证据13的公证书，只能证明抽签事实的存在，无法证明过程合法。对证据14的真实性、合法性不认可。征收决定是2017年8月21日作出，而初评结果是2017年8月23日作出，行政行为作出后形成的材料不能作为认定原行政行为合法有效的依据。且该初评价格确定为4000元/平方米，违反了条例所确定的不低于市场价的要求。另外，报告表中土地用途一栏明确载明为宅基地，该报告却依据《征补条例》和《国有土地上房屋征收评估办法》进行评估，相互矛盾。按照被告陈述，本项目涉及300多户，18日选定评估机构，23日就作出初评结果，五天时间不可能完成，违背了评估办法规定的实地查勘要求。而且，初评结果没有评估人员签字，被告也为提交评估公司评估人员的从业资质。被告提交的初评结果照片与当庭查看的光盘不一致。有四张照片在同一个复印件上的那张，和被告光盘上的公示照片不一样。公章盖章位置不同。 对于第四组证据，证据15风险评估报告，首先，受托人是徐州中矿社会稳定风险评估研究中心，不是条例第十二条所规定的评估机构。评估报告中称涉及367户，而被告之前提供的材料里称涉及344户，即被征收人范围无法确定。对于资金测算不具有客观性，报告列明的面积是141801.90平方米，投资估算4.2亿元。按照初评结果，按每平方米4000元标准应是5.6亿元以上。报告第二十三页倒数第四行记载“该项目投资估算约4.2亿，现尚未足额拨付到位”，这与被告所说补偿资金到位相矛盾。报告第二十七页“（5）土地补偿问题”第三行记载“包含东沈场自然村东侧的村集体土地”，这就和初评登记表、原告所持房产证一致，说明被告把集体土地纳入征收范围，违反条例规定。报告第三十一页倒数第八行称“涉及367户，共发放调查问卷360户”，这和被告所称“征求意见没有回复”相矛盾。对于证据16的真实性不予认可。原告持有的定销商品房供应意见书最后落款时间是2018年1月12日，被告没有提交原件，真实性不予认可。另外，该材料形成于征收决定作出后，不具有合法性。按照表格面积23626.7平方米，均价约5000元每平方米，总价约1.2亿元。对于证据17，被告没有提交原件，真实性不予认可。该资金专存单上只是表明棚户区改造项目，项目地点、拆迁户数、拆迁面积都是空白，不能确定与本案征收项目有关。通知单记载的资金所有权人是“徐州市新盛建设发展投资有限公司”，公司无权实施房屋征收，征收办也无权对公司资金进行监管和使用。资金是否真实存在，是否充足无法认定，被告应当提供该笔资金在银行的流水账单。即便按照被告所讲有2亿元现金，加上上述安置房的价值，与估算的4.2亿资金还有差距，无法说明资金足额到位。 原告沈某某等人除认可上述意见外，另质证认为：证据1不是立项文件，且未说明项目规模，只证明本项目符合2015年危旧房城中村改造计划。棚户区不同于危旧房，危旧房也不等同于城中村改造，三者有区别，但该文件将棚户区危旧房城中村合在一起是违法的。被告2017年8月21日作出征收决定，符合2015年不一定符合2017年，因此，不符合《征补条例》的规定。对于证据2，被告提交的省政府的批复虽然超过举证期限，但从内容来看，被征收土地是由马场社区居委会、琵琶街道办事处琵琶社区居委会所有的五块地组成，东沈场村所有的土地面积未明确。是否符合2017年的土地年度计划，被告未举证。并且，被告提交了一个范围附图，只是图形没有数字，无法计算具体面积。整个范围并不是全部征收，只是征收一部分。在位置、面积不明的情况下，无法征收。与证据3的位置、附图不一致。从社会稳定风险评估报告审核意见的最后一页内容来看，审核时把这个项目当作地铁二号线项目丁万河站来审查。因此，不符合社会公共利益的需要。危旧房必须经过相关部门鉴定，农村也不存在棚户区。对于证据4，征收决定作出前五年即进行调查登记，违反了《征补条例》规定的冻结一年的要求。且鼓楼区政府无权发布，系超越权限。对于证据5，调查结果加盖了鼓楼区政府的公章，属于超越职权。监督电话是建设局和街道办事处的，而建设局和街道办事处是区政府的下属单位，下属单位无法监督上级部门。该调查明细表和以后的几个明细表均记载“最终房屋合法建筑面积以徐州市房管局登记测绘为准”，但直到今天也没有见到徐州市房管局的登记和测绘材料。征收决定作出前要进行违建认定，征收决定作出后，被征收房屋就不存在违法面积的说法，均属合法面积。从登记表内容来看，合法面积是按照宅基地面积乘以1.4倍确定。此种确定方法没有法律明确规定，徐州市人民政府规定的所谓1.4倍是剥夺当事人物权。并且，徐州市人民政府早在2013年就规定，征收集体土地时，能够重新安排宅基地的要安排宅基地，补偿数额要按照市场价格进行。如果不能重新安排宅基地的，应该补偿面积相当的住房。另外，从调查表的第一页可以看出，对老百姓和村委会是两个标准，村委会全都按合法面积计算。对于证据7，安置补偿方案应由征收部门拟定，然后上报作出征收决定的人民政府。但本案的安置补偿方案加盖了鼓楼区政府的公章，即是鼓楼区政府制定的，不符合法律规定，是无效的。征收决定作出前就作出征收补偿方案，没有法律依据。征收范围没有确定，张贴安置补偿方案也同样无效。该方案第二页圈3中最后一条内容错误。被告所谓的征求意见、所谓的论证均是虚假的。对于证据8，补偿方案中并没有引用或沿用徐州市人民政府2017年征收集体土地的规定，故本项目按照宅基地面积的1.4倍确定合法面积没有依据。对于证据9，涉案土地本为集体土地，江苏省人民政府的征地批复没有实施，无行政机关对集体土地进行补偿或作出责令交出土地决定，集体土地没有交付不能自动变为国有土地，涉案征收决定没有依据。收回国有土地使用权应有土地管理部门实施，不能由政府实施。征收决定公告的位置还是霸王山以南，和被告提交的徐州市国土资源局的附图相矛盾，不是同一个地方。对于证据10，没有作出征收决定就开始选择评估机构属于程序严重违法，这与最高人民法院2014年颁布的十大拆迁案例第五个一样，应该予以撤销，或者确认选取评估机构的程序无效。照片当中抽签的人是谁，无法确认。因此，选取评估机构的整个程序都是无效的。关于证据14，只有三个样板房的情况说明，说明评估机构并没有对所有的房屋进行实地勘察，逐个进行评估。另外，对所有的样板房均按照八五成新来计算价格，4000元仅是房屋的价格，未包括所附着的土地和区位。按照江苏省人民政府的规定，补偿时应给予面积相当的房屋。而且，评估机构无权确定房屋是否是违建。对于证据15，在评估报告中，政府没有任何诚意修改意见。无证房屋占到90%以上，因此，不能以任何证件作为认定合法与否的依据。该报告的最后一页，项目通过审批的时候还是以轨道交通丁万河站进行征收的，该项目本身就存在严重的违法性和欺骗性。根据最高人民法院2014年的十大拆迁案例第二个，只要程序严重违法，存在不公平，不论涉及的户数有多少均予以撤销。 除上述意见外，原告另补充质证：对于国土、规划、发改等部门以出具复函的形式证明涉案征收活动符合各项规划的要求，没有法律依据。法无授权即禁止，这些复函没有任何证据效力。证据14的初评结果显示户数是322户，与评估报告显示的367户不一致，不是被告没有提交完整证据就是被告存在程序严重违法，存在多大几十户的漏评。在风险评估报告书及证据15、16中，在负责人处都有相应的签名、签章，但被告没有提供这些人员的相应身份证明，证据形式不合法。在证据16中提到的安置房源是新彭花园，新彭花园在补偿方案里没有。补偿方案中关于产权调换房屋的内容很空洞，只有一个简单的四至范围，没有确定的数量、建设周期等等，这样的补偿方案无法保证被征收人的合法权益。 对于被告鼓楼区政府在开庭时提交的证据，原告质证认为：1、这些证据材料已超过了法定举证期限，不符合行政诉讼法第三十四条第二款的规定，不具有合法性。2、情况说明是被告单方面陈述，不能作为证据。3、从情况说明的内容看，也不能证明征收决定作出时符合法定要求。社会稳定风险评估报告中测算资金是4亿元，按照建筑面积测算是5.6亿元（14万平方米*4000元），情况说明只涉及两个亿，而且这两亿元还是在新盛公司名下。很显然，资金没有足额到位。另外，分三次拨付的安置房，从被告之前提交的材料看，420套左右都是在征收决定作出后拨付，且被告未提供证据证明有权处分上述房产。4、被告提交的鼓楼区十六届人大五次会议文件涉及的内容和被告提交的证据1不吻合，名称、级别及作出时间也不一致，不能作为认定征收合法的依据。原告认为，被告提交的情况说明中安置房的数量与其举证期限内提交的徐州市市区定销商品房供应意见书中的总量不一致。另外，在本案今天开庭之前，拆迁部门与原告协商时明确告知原告现房已经基本没有了，所以，被告称剩余安置房135套不是事实。 对于被告提交的社会稳定风险评估报告原件，认为，被告提交的风险评估报告原件与被告提交的复印件不一致。第十六页稳评结论部分盖章位置不一致，事项单位意见一栏中，原件的日期是空白的，而复印件中有日期，且签字的笔迹包括印章位置都不一样，真实性不予认可。原告认为，根据被告提供的证据材料，省政府的批文尚未通过就已经启动征收程序，因此，原告认为，在2017年1月之前被告所有的工作均无效。除上述意见外，原告认为，风险评估报告里面有多个地方引用的是徐州市征收集体土地房屋补偿办法，涉案征收决定是依据国务院590号令作出的，而风险评估报告中引用的是集体土地房屋补偿的规定，在同一个征收的程序中出现了两种征收行为，前后矛盾。并且，报告第二十九页最下面记载，项目符合2017年国民经济和社会发展年度计划，但是涉案征收决定明确记载依据的是2016年的国民经济和社会发展年度计划。 本院认为，对于原告提交的证据，被告认可其真实性，本院予以确认，可以证实原告房屋处于征收范围，与被诉行政行为存在利害关系。对于提交的证据3、徐州市人民政府2017年8月9日公布的关于东沈场旧城改造项目征地补偿安置方案的公告—徐征地通【2017】20号，该安置方案是根据被告鼓楼区政府提交的江苏省人民政府苏政地【2017】19号征地批复作出，可以证明涉案土地被征收为国有的事实。对于提交的证据2-徐州市鼓楼区发展改革与经济局于2018年2月28日作出的政府信息公开告知书，该告知书明确记载“因旧城区改造不属于固定资产投资项目，无需办理立项手续”，故该证据与被诉行政行为无关。对于被告提交的证据，第三组证据涉及评估机构选择等程序，与补偿事宜相关，与征收决定是否合法无关；证据4，房屋征收调查公告载明的时间为2013年8月25日，但照片中的人员却身着棉服，明显与公告载明时间的气候不相符，对该照片的真实性不予认可。但结合被告提交的证据5，能够证明房屋征收部门对被征收房屋进行调查登记的事实；对于证据15社会稳定风险评估报告，虽然存在原告质证意见中存在的问题，但其余内容与被告开庭时提交的原件一致，且被告称“该风险评估报告书是风险评估部门提供的，一式三份，复印件可能是从另一份原件中复印的，当庭提供的原件是我们留存的”，该陈述较为合理，能够证明本案项目经过社会稳定评估的事实；证据16形成于征收决定作出后，与本案征收决定无关；证据17资金专存通知单为复印件，未提供原件，且只是记载项目名称为棚户区改造项目，未注明项目地点、拆迁户数，不能确定与本案项目有关；其他证据能够证明被告作出征收决定的事实依据和程序依据，予以采信。 本院经审理查明： 2017年8月21日，鼓楼区政府作出7号《房屋征收决定》。次日，鼓楼区政府将7号《房屋征收决定》公告，该公告载明了征收项目名称、征收范围、征收补偿方案并告知了申请行政复议、行政诉讼等权利事项。原告的房屋均处于征收范围内。 2015年3月5日，徐州市规划局于作出《关于东沈场村旧城区（棚户区）改造项目是否符合市城乡规划和专项规划的函的复函》，确认该项目符合规划要求。2015年4月2日，徐州市国土资源局作出《关于<关于东沈场村旧城区（棚户区）改造项目是否符合市土地利用总体规划的函>的复函》，认为该项目共486.6亩，其中符合土地利用总体规划474.6亩，不符合土地利用总体规划12亩（具体范围见附图）。2015年5月7日，徐州市发展和改革委员会作出《关于东沈场村旧城区（棚户区）改造项目符合市国民经济和社会发展规划的复函》，确认该项目符合国民经济和社会发展计划。另外，本案项目纳入了2016年国民经济和社会发展计划。 2013年8月25日，鼓楼区政府作出《房屋征收调查公告》，由房屋征收部门对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记。2013年10月8日，鼓楼区政府将调查登记结果予以公示。2017年8月22日，徐州市鼓楼区住房和建设局将最终调查登记结果予以公示。 2017年2月16日，鼓楼区政府向市公安局、市国土资源局、市规划局、市场监督管理局、市住房保障和房产管理局发出冻结通知，要求暂停办理新建、改建、扩建房屋等相关手续。暂停期限：2017年2月16日至2018年2月15日。 2017年2月20日，鼓楼区政府发布公告，将经过论证的房屋征收补偿方案对外公布，征求公众意见。公告注明，公布期限为30天。2017年6月23日，鼓楼区政府作出公告，将针对补偿方案公布期间征求意见情况和根据公众意见修改后的补偿方案予以公布（详见附件和东沈场村旧城区改造项目征收补偿方案）。其中，附件为徐州市鼓楼区住房和建设局于2017年6月23日出具的情况说明，记载“征求意见期间未收集到被征收人要求修改征收补偿方案的意见”。 2017年7月，徐州中矿社会稳定风险评估研究中心受徐州市鼓楼区住房和建设局委托，针对本案项目作出《社会稳定风险评估报告书》，评估单位认为该项目整体社会稳定风险等级为“中级风险”。鼓楼区政府盖章“同意”。其中，该报告第24页“（七）预防和化解措施记载”记载“经核实，不符合土地利用总体规划12亩土地是指项目地块北临霸王山靠近山体的12亩林地，项目实施只征收林地内房屋，后期将退林还山，不用于建设”。 另查明：7号《房屋征收决定》涉及的土地原为集体土地，于2017年1月12日经江苏省人民政府批准征收为国有。本案项目共计征收居民住宅338户，至2018年12月5日已经签约294户。 诉讼过程中，鼓楼区政府称“在前期进行风险评估测算时，测算的补偿资金4亿元，提供了货币和房屋产权调换两种补偿方式，房屋价值换算之后与资金之和已经超过了测算的补偿资金的数额。补偿安置方案资金专存通知单2亿元是新盛公司存入到征收专项账户中的，并非新盛公司的自有资金，已经进入专项账户。被告提交的2018年6月26日的定销房意见书载明了已供应的房屋套数是830套，此次供应35套。2018年8月2日下午庭审笔录第八页，被告方陈述对于涉案房屋的定销房意见书供应了三次，其中最后是2018年6月26日又补充供应了35套。2018年1月12日定销房意见书编号是GY-02，在供应意见书中也已经载明已供应套数是628套，此次供应的是247套。” 本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、《征补条例》第十四条的规定，被征收人认为征收决定侵害其合法权益的，有权向人民法院提起行政诉讼。本案中，原告作为涉案项目范围内的被征收人，与7号《房屋征收决定》存在利害关系，具备提起本诉的原告主体资格。被告鼓楼区政府是作出7号《房屋征收决定》的行政主体，是本案适格被告。原告提起本案诉讼未超过六个月的起诉期限，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定。 关于7号《房屋征收决定》的合法性问题。1、从鼓楼区政府提交的征地批复及原告等人提交的征地补偿安置方案公告可以看出，涉案土地原为集体土地，后被依法征收为国有。依据《征补条例》第四条、第八条的规定，鼓楼区政府具有作出征收决定的法定职权。2、《征补条例》第八条第（五）规定，因政府依照城乡规划法法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要等公共利益，市、县级人民政府可以作出征收决定。本案项目为旧城区（棚户区）改造项目，本项目的实施能提升城市形象、改善该区域居民生产生活环境，本案征收决定符合公共利益的需要。鼓楼区政府在作出征收决定前，就该项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划向发改、国土、规划等相关职能部门发函，上述部门均回复予以认可。但本案项目为旧城区改造，依照《征补条例》第九条的规定，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，但鼓楼区政府在开庭审理时才提交相关证据，已经超过了法定期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，应视为行政行为作出时没有该证据。3、鼓楼区政府将征收补偿方案对外公布，征求意见，期限为30天。征求意见期满后，再次进行公示。但是，鼓楼区政府未提交证据证明其组织有关部门对征收补偿方案进行了论证，不符合《征补条例》第十条第二款的规定。《征补条例》第十一条第二款规定，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案为旧城区改造项目，原告未提供证据证明多数被征收人认为征收补偿方案不符合规定，且绝大多数人实际上已经签约，故鼓楼区政府未组织召开听证会不违反该条规定。4、7号《房屋征收决定》作出前，征收部门委托第三方对本案所涉征收项目开展社会稳定风险评估，鼓楼区政府“同意”评估结果，该程序符合《征补条例》第十二条第一款的规定。因被征收户未超过500户，征收决定未经政府常务会议讨论决定不违反《征补条例》第十二条第一款的规定。《征补条例》第十二条第二款规定，征收决定作出前，补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。鼓楼区政府提交的证据16、17，不能证明征收补偿费用在征收决定作出之前已经足额到位，不符合该条规定。5、房屋征收部门对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等进行了调查登记，并将调查结果进行公示。征收范围确定后，鼓楼区政府通知相关部门暂停办理相关事项。上述程序均符合《征补条例》第十五条、第十六条之规定。另外，7号《房屋征收决定》作出后，鼓楼区政府于次日即予以公告，公告载明了征收补偿方案及行政复议、行政诉讼等权利事项，符合《征补条例》第十三条第一款的规定。 综上，鼓楼区政府未在法定期限内提交本项目符合国民经济和社会发展年度计划的证据，也未提交对征收补偿方案进行论证的证据，且提交的证据不能证明征收补偿费用在征收决定作出前已足额到位、专户存储、专款专用。因此，7号《房屋征收决定》不符合《征补条例》第九条第一款、第十条第二款、第十二条第二款的规定，应当予以撤销。但鉴于该项目涉及公共利益，且绝大多数被征收人已经签约，如果撤销会对国家利益、社会公共利益造成重大损害。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告徐州市鼓楼区人民政府于2017年8月21日作出的徐鼓政征字【2017】7号房屋征收决定违法。 案件受理费50元，由被告徐州市鼓楼区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 祁贵明 审判员 黄传宝 审判员 陈玉浩 二〇一九年三月二十六日 书记员 王竞晗 |
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