 
陈友华，哲学博士，南京大学社会学院教授、博士生导师； 邵文君，南京大学社会学院博士研究生。 摘 要 改革开放以来，我国在实现经济快速增长的同时，历经了城市化的高速发展。产业结构升级和劳动人口城市聚集推动城市不断扩张，城郊农村被以产业园区、新城市组团等各种形式逐步纳入到城市的管辖区域之内。而“土地财政”等政府经营城市的政策推动了“国家主导式城市化”，大量村庄被“撤村并居”，实行就地城市化，农民回迁上楼；此外，城市中心保留着大量单位制时期遗留下来的老旧小区，而房地产市场的价格杠杆导致不同社会阶层在居住空间上出现明显的分化，社会分层和空间分化交织、杂糅，基层社会管理情境复杂，分类治理的需求凸显。一方面，城市空间结构和管理需求转型推动基层社会治理体系的持续改革与形塑，为适应基层社会结构变迁，社区管理也随之转型为社区治理。在这一宏观背景之下，社区不仅是基层社会的自治组织，也是承载政府和国家意志的他治组织。另一方面，随着现代观念的多元发展，民众在社会生活、政治诉求上日益多元化，治理规模扩张加剧了组织的复杂性，治理面临的挑战急剧上升，社区治理主体多元化、资源分化。因此，在不同类型的社区之中，社区的权力结构也存在分殊，是进行社区治理现代化的重要视角。 基于此，本研究主要聚焦于如何开展社区的分类治理与分权治理，并试图以笔者在N市多个不同类型的社区开展的访谈、调研数据为研究资料，在梳理分类与分权治理实践的理论背景与现实境况的基础之上，尝试提出在分化和变迁的时代背景下重构社区治理的新范式。 一 分类与分权的理论背景：社区治理的变迁与分化 （一）总体性的社区变迁 城市基层社会处于国家行政权力的末梢，是基层自治的起点。1949年以后，以“基层社会”指代居委会社区，其含义不仅在于明确“社会基层”何在，重点在于把社区归于基层政权的管辖之下。在社区变革的70多年间，城市社区治理模式和机制几经转变。首先，在计划经济时期，居委会作为居民的“家长”发挥着最基层的行政组织职能。1980年，在体制改革之后，全国人大常委会重新颁布了《城市街道办事处组织条例》《治安保卫委员会暂行条例》《人民调解委员会暂行组织条例》，全国各地恢复设立了街道办事处和居民委员会，实行党政分开、政社分开，政府职能发生转变。总体而言，计划经济时期的城市基层社会以单位为主、街道为辅的基本管理模式，逐步转向了以街居为主、单位为辅的城市基层治理格局。1987年初，民政部首次明确提出“社区服务”的概念，改变了以单位为主的公共服务供给体系，逐步走向“社会资源配置的社区化”。 伴随着社会分化和人口流动，日趋凸显的社会矛盾倒逼社区管理体制改革。在这一大背景下，2009年，《民政部关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》首次明确了“社区是社会的基本单元，社会管理的重心在社区”的体制地位。随着基层管理体制改革的进一步深化，党的十八大提出“在城乡社区治理中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式”，标志着基层社会领域实现了从基层管理到基层治理的新飞跃。2019年10月，党的十九届四中全会提出：“加快推进市域社会治理现代化。推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务。”社区作为社会治理的基本单元、国家治理的神经末梢，是国家治理与居民需求传递的桥梁，是链接不同行为主体的重要载体，同时也是国家推动治理体系和治理能力现代化的重要场域。 总体而言，社会治理政策变迁的逻辑并非一种政策话语嬗变为节点的断裂，而是保持着变化之中的连续性。自20世纪50年代实施街居制以来，历史上政府与民间这两类组织在“基层”长期并行的格局趋向瓦解，使之归并在国家主导基层组织的权力条线中。社区治理作为社会治理的末梢，自始至终都以自上而下的行政力量为驱动力，国家力量一直在场。 （二）社会变迁与社区分化 第七次全国人口普查公报显示，2020年我国城市化水平已经达到63.89%。在快速城市化的时代背景下，在住房市场化改革、房地产行业快速发展、居民收入差距逐渐拉大的进程中，后单位制时代的城市社区呈现出居住空间阶层化的特征。即从早期计划经济时期以平均主义为特征的职住合一的单位住房制转向市场经济体制下商品化住房，城市空间结构分化，成为社会分化在物理空间上的外在表现形式。总体而言，在国家权力体系与市场资本体系的双重影响下，城市空间呈现出社区空间结构与社区社会关系凝聚的结构差异，与此同时，空间属性与社会属性的结合也形成了不同类型的社区及其治理机制的差异。 就社区分类而言，吴缚龙最早将中国的城市社区分为传统式街坊社区、单一式单位社区、混合式综合社区和演替式边缘社区四种类型。进入21世纪，伴随着快速的城市化进程中的城市社区的发展与分化，研究者提出新型物业管理型社区和“自生”社区或移民社区，并根据地理区位将城市社区划分为旧城社区、单位社区、城中村和城乡接合部边缘社区四类。而后，城市空间与结构趋向稳定，在社会治理不断被强调的背景之下，有学者根据社会空间特征将社区划分为均质型社区、异质型社区、并制型社区与转制型社区。在社区类型划分的演替之中，能够发现单位制的影响不断减弱，市场化和人口流动正在不断地形塑着城市空间和社区的类别与治理逻辑。 进一步而言，随着商品房成为主流、政府部门的体制分割、技术治理的精细化、城市的阶层分化与人口流动，社区空间的异质化、私有化和碎片化增加了城市基层治理的难度。城市社区在变迁之中不仅呈现出一种空间层面的分化，更重要的是关系与互动层面的分化。一方面是不同类型的社区在居民参与社区治理与互动形态的差异，另一方面是社区治理之中的多元主体之间的关系和权力结构的分化。因此，本研究将进一步从分类与分权的视角观察和阐释社区治理之中的现实挑战。
二 分类与分权的现实背景：社区治理的深层挑战 （一）社区治理的复杂化与冗余 社区治理内容与任务的不断扩张催生了社区权力与资源的有限性与社区治理的责任与事项的无限性之间的张力。在调研中发现，社区的管理队伍包含了社工（兼职网格员）、物业公司、业委会（或者是管委会）、社会组织、楼栋长、居民代表、志愿者、小区党支部以及政府入驻社区的城管、环保、公安等组织与个人。社区治理的类目、条件、角色在精细化治理进程中不断复杂化。 现在社区的事情越来越多，政府每个部门在社区都有对应的事务，都有考核评分，QQ回复晚了，都要扣分。但社工要忙于社区的各种事情，可能一件事情都要协调一上午，哪有时间去随时回复啊。——Q区Y社区书记 与此同时，为了对繁杂、多条线的社区治理进行有效管理，政府开发了各种类型的APP和信息管理系统，要求社区收集、整理、上报信息。但是，各部门自成体系，权力与资源差异显著，缺少信息互通，政府信息整合不足，社区工作人员上报了大量重复的，甚至是相互冲突的信息。 政府花了很多钱，每个部门都去建立自己的平台，信访、卫健、独生子女、二孩政策核查等都需要填报信息，而且各个平台的信息并不联网，社区工作人员也是疲于应付。——Q区Y社区书记 根据社区人员统计，N市社区网格员的巡查清单多达15类84项，2020年，市级治理平台向网格员推送各类基础数据信息927万条，网格员采集基础信息44.7万条、核实130万条，反馈部门数据3899万条，收集问题事项88.8万条。在这一背景下，一方面，社区治理事项和工作的繁杂程度无以复加，精细化治理的要求较高；另一方面，由于社区的能力和资源不足，社区治理的精细化演变成社区治理的形式和类目复杂化、实践的表浅化和选择性应付，特别是在基础性管理体系尚未成型的村改居小区，精细化往往只能是一种形式化。 （二）社区治理的碎片化与高成本 当前，在单位制部分解体、住房商品化、土地城市化等机制的交织作用下，城市社区在空间和权力结构方面呈现碎片化状态。在社区治理之中，特别是在社会资源较为丰富的商品房小区，存在着作为绩效共同体的多元主体和多层级合作的场景，政府部门的体制分割以及多元主体之间存在对治理政绩的争夺，治理主体之间的摩擦、互动、博弈与抗争，及其技术治理的精致化共同导致公共空间和公共服务的碎片化。 与此同时，网格化逐渐成为社区治理的主要管理体制。N市的网格化体系在保持原有街区管理体制的基础上，按照每300户配置一名网格员的标准将社区划分为若干个单元网格。从市级层面来看，2020年，N市网格总数为12401个，专职网格员11821名，疫情期间共有兼职网格员20810名，建立网格党支部6228个、网格党小组10697个。而社区一般配备7—15个网格员，年薪7万—10万元，配备专职网格员每年的综合成本大概需要150万—200万元，因此，在访谈中，老旧社区和村改居社区由于资源不足，一般由社工担任兼职网格员，并且将社工的配比提高到600∶1甚至700∶1。 在网格化治理话语不断被强调、网格化不断被视为实现治理创新的重要路径的语境中，基层政府与居委会人浮于事，消耗大量资源，而政府效率并未提高。而社区为了践行“稳定压倒一切”的治理逻辑，持续投入大量维稳管控成本，社会治理正在演变为治理社会与党治社区，造成治理成本上升、治理效能下降，公共服务资源被持续挤压和侵占。 目前全区各个社区均划分了网格，大部分社区在街道的指导下建立了“党建＋”网格化治理体系，但具体工作方案有待进一步细化。其实对我们而言，就是工作比以前更多了、更杂了。——Q区L社区社工 （三）共同体的困境 伴随着“社会”的出现，人们越来越相互依赖，越来越需要公共生活，但与之共生的社会分工与流动则导致公共生活、人与人之间的联结越来越困难。这一悖论在社区治理之中表现为社区认同和社区参与严重不足，社区被简化为一个地域概念，社区建设以政府自上而下运动式治理为主，社区居民归属感不强、参与率低，以个体参与为主，参与主体之间缺乏有效沟通，从而难以达成共识与合作，社区建设多演变成政府的“独角戏”，“共同体困境”无处不在。 具体而言，在现代化进程中，一方面，社会变迁之下的社会空间与生活方式的持续变化，人们对土地的依赖已然不复存在，社区传统“共同体”的存在基础已经瓦解，随着劳动分工和专业化发展，人们的价值观和利益也趋向分化和个体化。另一方面，“职住分离”的现代城市空间格局与“996”的工作模式共同造成了社区生活中部分人的“消失”，城市居民及其活动时空分散化。居民之间不同的地域与文化背景，导致其在社区中的必要性与自发性活动无法汇聚成更稳固、更有意义的社会性活动，从而在客观上制约了居民的社区交往，社区精神逐渐失去了赖以生存的土壤，老旧小区与村改居小区中的流动人口占比高进一步恶化了社区互动与参与的社区生态。 总体而言，不同类型的社区面临的社区治理困境有同质性，也有不同社区的个体化差异，如人员的配备和需求的满足渠道等。因此，基于社区不断变迁和分化，社区治理内部多元主体的权力关系和互动模式的动态性，以及多元主体目前所面临的治理挑战，本文将进一步阐述如何在分类与分权的视野之下，重新整合社区治理之中的多元空间和主体。
三 分类与分权：社区治理的多元空间与主体整合 （一）分类治理视角下的多元空间整合 城市社区治理，是城市空间与治理体系的结合。在中国的城市化进程之中，一方面，从单位制形塑的整体性空间向现代多重性空间转向，导致了社区空间结构和权力结构的碎片化；另一方面，城市空间从均质单一到异质多元的转变，实质上是使用空间资源和分配收益的过程。总体而言，城市化与现代化发展程度上的差异使得社区在不同的地域范围内呈现不同的形态。 基于此，笔者选取“居住小区”作为社区治理的基本单位。在一个行政社区中，可能涵盖商品房小区、拆迁安置小区、老旧小区、村改居小区等不同类型的社区，居民的社会阶层、社会角色、生活方式与旨趣大相径庭。而以居住小区作为社区自治的基本单位，居民的社会阶层、社会角色、利益诉求、兴趣爱好等的契合度更高，关系建构和维系的可能性更大。因此，本文将小区居民和区域的城市化和现代化水平作为治理模式的划分标准，这一划分方式不仅可以涵盖小区的社会空间特质，还可以关照到小区居民的社会属性和生活方式。基于这一划分标准，本文选取了商品房小区、老旧小区、村改居小区开展进一步阐述。需要注意的是，本文认为上述三类小区分别处于城市化与现代化水平的由高到低的位置。 1.商品房小区 20世纪90年代中期以来，随着我国住房分配制度的变革，中国城市社会经历了一场从单位分房向自购商品房转变的居住革命，并由此开启了世界历史上规模最大、速度最快的住房私有化进程。在这一进程中，商品房社区大量涌现，快速重塑了城市建筑的分布和类型，深刻地影响了城市的空间结构。 换言之，商品房小区作为城市化与现代化的产物，个人通过市场购买住房组成具有高流动性、高陌生化的社会。与此同时，在小区内部的空间结构设计上，追求人与人之间的互动和交往的最小化，高端小区在空间和管理层面更强调隐私和产权，如一梯一户的设计可以避免住户与邻居的直接接触，对于住户隐私的保护，本质上是资本和市场逻辑在空间中的一种呈现。 在社区治理之中，居委会、业委会和物业公司通常被视为治理的“三驾马车”。而商品房社区的住户通常具有较好的经济基础，住户之间可以通过以物业为主的市场力量提供各类服务，降低了住户进行协商的时间成本，其遵循的是市场逻辑之下的服务购买模式。居委会所负责的工作大多是基层政府下沉的行政性事务，如社会救助、社会福利、社区环境与社区安全等，更多是作为基础性服务的供给者，相较而言，住户与居委会之间的互动频率较低。在面对社区内的公共性事务，如近年来频发的商品房质量、社区物业管理混乱等议题时，由于高额的房产投资和利益关联，小区业委会一般会通过召开业主大会和推举精英的方式，与开发商、物业公司等进行谈判和协商。 比较好的小区，居民收入都比较高，与社区的联系少。除了通知核酸检测之类的事情，居民可能会跟我们联系，社区居民的其他需求都市场化了。——Q区C社区书记 在现代社会，伴随着住房阶层的兴起，有的商品房小区中，希望通过社会互动和交往、让渡一定的私人空间从而建立起具有一定传统意涵的邻里关系。实则这是一种不必要也不可能实现的虚妄，城市居民的生活有清晰的群己边界，城市社会的发展就是不断走向高隐私和个体化，更加依赖稳定的信任和规范。与此同时，在城市生活压力下，居住在商品房社区的工薪阶层缺乏开展各类社区互动的资源。因此，在商品房小区的邻里关系建构上，现代网络技术为“虚拟社区”的形成提供了基础，即以共同的旨趣、共同的利益、共同的价值观与生活方式为纽带，建构一种“轻熟”的邻里关系。 2.老旧小区 据以往研究的共识，当前语境下的“老旧小区”泛指兴建于20世纪80—90年代的城市生活区，主要是在市场化改革之前由政府、单位出资建设的职工社区，是社会转型阶段的产物。与新型商品房小区不同，老旧小区在产权结构、居民构成以及制度架构上都有别于其他社区类型。随着城市化进程的加快，小区内的房屋产权置换率上升，小区内收入较高者迁出，中低收入家庭和流动人口成为主要的迁入群体。在管理形态上，老旧小区一方面保存着许多单位制时代的管理和人际互动模式，另一方面受住户的治理观念和经济能力的限制，老旧小区物业管理常常处于缺位或者政府兜底的状态。因此，伴随着人口流动和大量的房屋置换，老旧小区卷入现代化的水平与其所属的空间不匹配，在空间阶层之中，拥有中等的现代化和城市化水平。 政府兜底物业做得太好，社区居民觉得交了五毛钱物业费，还没有社区兜底搞得好。居民心里很排斥，甚至有的党员也没有交物业费。——Q区L社区社工B 小区物业缴费比例也不是很高，大概60%多，物业也是勉强支撑，提供一些简单的服务。——Q区L社区书记 在社区参与方面，老旧社区流动人口较多，对社区公共事务的关心程度和参与水平整体较低，社区参与态度消极，社区活动参与者以老年人、老住户为主。老旧小区面临着整体性的社会资源匮乏和邻里互动困境。笔者在L社区调研时发现，老旧小区改造存在房屋陈旧、外墙开裂、屋面渗漏、路面破损、停车难、车辆占用消防通道、消防设施缺失、部分单元门破损、绿化损坏严重及小区垃圾箱、信报箱等配套设施损坏等问题，但由于人际互动和组织资源的匮乏，小区改造遭遇了诸多阻碍。近两三年来，随着文明城市创建周期不断拉长，检查频率不断提高，不仅检查的类目多达36项，而且要求社区就各个检查小组的整改意见进行以周为单位的反馈，导致老旧小区的环境整治和消防等挑战较为突出。 总体而言，针对留存了部分传统社区社会交往特征的老旧小区，第一，可以引入与小区的经济水平匹配，管理和服务水平较好的物业服务；第二，通过老住户和老党员的社区影响力，开展更频繁、价值留存度更高的人格化交往，营造以频繁的人际互动为基础的特殊信任和道德义务空间，发挥老旧小区的历史优势；第三，在一定的范畴之内，由社区和街道提供基本服务，建构以人情和关系为基础的地方性互动网络。 3.村改居小区 在城镇化进程中，城中村、城郊村往往被城市管理者纳入到社区管辖范围中，但还保留着传统乡村社会的形式与内容，包括村庄管理体制、村庄集体经济以及村庄福利分配等，村改居小区的城市化和现代化水平较低。 具体而言，乡土中国的传统社会自组织能力随着村治官僚化、城镇化和社会流动走向松散与衰落，在弱化集体抗争能力的同时也削弱了基层社会自组织自我解决问题的能力，各种社会矛盾冲突不得不直接向国家及其代理机构寻求答案。因此，村改居小区对政府与社会的依赖性较强，社会福利成为连接社区民众与政府和社区的重要纽带。另外，虽然居民在户籍身份和居住环境上发生了转变，但生活方式并未彻底转变。在社区的治理方式和技术上，仍然沿用乡村的治理模式，带有强烈的非正式运作色彩，即运用更多的关系、人情和面子与社区居民进行沟通与互动。因此，非正式的邻里互动是村改居社区资本的重要来源，邻里之间在日常生活中琐碎的、连续的、频繁的、非正式的互动是邻里之间建立密切联系的基石，通过日常生活互动，人与人之间从单一的关系逐步建立起重叠、多元的关系，形成邻里互惠的关系，塑造社区的情感氛围与社区归属感。 践行分类治理理念的价值基石在于重塑对城市化和现代化的想象。在中国社会，城市化不等于现代化，老旧小区和村改居小区在行政区划层面纳入城市之后，并不代表着它们能够在转瞬之间完成向城市化的生活方式和现代化的管理体系的转变，城市区划的变动与真实环境之间的不变之间存在着深刻的矛盾。我国的城市规划从一开始就贯穿了国家的空间治理逻辑，无论是旧城改造还是新城扩张，在空间叙事的国家视角与地方视角之间，国家的空间逻辑始终居于主导地位。换言之，中国社会的城市化水平是一项政治指标，而非经济发展、产业转型、自由迁徙之下社会自然发展的结果。当城市人口数量与城市化水平成为一个政治指标，需要重新思考西方语境之下的城市化与工业化、现代化之间的强关联在中国社会是否适用。中国社会所呈现的并非传统与现代之间的瞬间转变，而是传统与现代之间的交织与博弈，在城市治理之中，以一种二分的视角去审视乡村与城市、传统与现代，会忽视中国社会在变迁之中呈现的复杂性和变迁机制。因此，本文认为，唯有以当地居民的生活方式和思维方式作为核心的考量，才能真正理解和阐释民众的所思所想，所需所困。 （二）分权治理视角下的多元主体整合 在现代社会的复杂性治理情境下，分工是一切社会活动提高效率、实现预定目标的基本路径。从社会学视角出发，分工最直接的功能是形成社会团结。与经济分工和社会分工相似，政治分工可以兼顾效率的提升与主体间的联结功能的提高。但与经济分工和社会分工不同的是，政治分工的本质在于权力的分配，权力是履责的工具，权责一致是有效治理的前提。 社区治理牵涉政府、市场与社会三大主体，其中，党组织和街道办作为政府的代表，始终是主导社区建设的社区权力组织。在权力结构方面，随着业委会、物业公司等组织的出现，城市社区权力结构主体的多元化构成了社区治理的复杂社会情境，这也意味着社会治理要有应对和处理复杂性议题的体制机制。然而，无论是社会组织还是街道社区与村镇，都缺乏丰富的治理资源，治理主体虽然能够在协调某个争议事件、解决特定问题上发挥作用，但难以在全局上实现社会治理再转型的新目标。因此，本文提出从分权视角整合社区治理中各主体的权责，并基于调研与笔者的思考，将主要关注社区的基层党组织、居委会、物业公司、社会组织、社区居民在基层社区治理之中的差异化角色和功能履行机制。 1.基层党组织 中国共产党本质上是治理型政党，在国家治理和社会治理中发挥着核心领导作用。基层党组织的渗透性和影响力决定了其在基层社区治理中的优势地位。因此，第一，应当在党建引领下协同多方主体参与社区治理，在社区治理实践中贯彻落实党的路线、方针、政策，整合各方资源，共同搭建社区治理网络体系，强化社区治理力量，提升社区治理质量。第二，避免党的领导的行政化与党建虚化，发挥各主体作用，构建多层次、立体化的社区治理格局，实现党建引领与社区自治相融合，确保社区有序高效运转。具体而言，一方面，可以充分发挥党组织的战斗堡垒作用，在社区治理的多元主体中成立党组织，或者采取社区党组织成员在多元主体中兼任重要职务的方式，实现党组织对多元主体的引领；另一方面，要充分发挥党员干部的先锋模范作用，特别是在党员干部比例较高的老旧小区，发动党员干部踊跃参与社区各项志愿服务活动，让党员干部成为社区建设的骨干，通过其先锋模范作用激发民众参与社区治理的积极性，培育其参与社区治理的意识和能力。 2.居委会 在社区运转和社区治理结构中，居委会虽然名义上是基层群众自治组织，但因承担着大量政府行政事务，并在体制和资源上依赖于国家，事实上成为了国家在社区的代理人。在治理实践中，决策责任、执行责任、监督责任的履行需要配之以决策权力、执行权力、监督权力，保障政治组织及其人员具备履行责任的工具，实现组织的既定目标。而基层政府是最了解民情、体察民意、知晓民需信息的组织，从组织有效治理的逻辑来说，权力、资源和治理能力应放在有效信息的层次上，即加强基层社区的能力建设。 因此，在社区治理中，第一，要明确社区居民自我管理和社区、国家力量介入的范畴，群己界限清晰的治理模式有利于为社区和基层政府减负，培养居民的自我意识。第二，社区应当适当地保留行政性色彩。从中国社区发展实情来看，完全撤销居委会的行政权力和行政职能不现实，居委会作为政府在基层的代表，其自身的政治权力有利于其协调其他社会组织、业委会、市场组织开展社区服务，并维持社区治理的稳定。第三，在社区资源总体性匮乏的背景之下，社区治理应当减少社区浮于表面的无关紧要的繁重负担，实现简政治理与低成本治理，聚焦居民的基本需求，集中精力处理和解决与居民切身利益有关的事项，建立一种长期性、稳定性的社区治理体系。 3.物业公司 在《物业管理条例》框架下，物业公司扮演着社区实质管理者的角色，是社区事务的重要参与者。住房制度改革后的物业管理是一种复合式的政治经济运作，物业公司通过市场引入，与业主构成了市场交换主体的关系。与此同时，商品房小区充足的社会空间为社区社会组织的发育提供了契机。总体而言，居委会、业委会、物业公司与社会组织构成了社区治理的“四驾马车”，社区治理需要利益相关者的共同参与，形成解决公共事务的共识。 物业是真正地扎在社区的，和社区居民的关系非常密切，对社区的环境卫生、安全保障等工作都很重要，所以，社区是很需要物业的。——J区T社区书记 总体而言，以物业公司为代表的市场主体不仅有高效、资本密集、专业化的属性，而且对大众的需求变化更敏感，更有积极性和能力去整合资源，满足居民服务和管理的需求，与社区治理中的诸多痛点和需求呈现互补性。随着近年来房价的飙升，住房成为城市家庭财产的最重要构成部分，业主对房屋财产的使用、管理、维护和保值增值提出了更高要求，围绕住房产权的业主利益观念和维权意识也逐渐提高。在这一背景下，为了完善物业管理和服务的提供，第一，亟须强化对物业公司的运行监督，建立开放竞争的物业管理市场体系，通过竞争提高物业管理的整体水平；第二，政府应加强对物业管理企业的资质管理，完善准入、退出和投诉举报制度，对业主的投诉、举报及时进行查处；第三，建立物业管理行业协会，提高物业行业整体素质，加强物业行业管理的自律机制。在物业管理难度较高的老旧小区与村改居小区，应当在建立物业管理收费制度的基础上，充分挖掘社区公共资源，辅以政府补贴弥补社区物业管理资源不足。通过居民之间的社会互动，提升物业服务的居民满意度，宣传物业工作的重要性和有效性，从而提高物业费用的缴纳率。 4.社会组织 在治理情境之中，一方面，我国社会工作起步较晚，自上而下的学科发展模式导致社会工作教育发展早于社会工作服务，专业知识难以与服务需求开展有效对话，知识和实践之间呈现脱嵌的状态；另一方面，社会组织工作人员的专业素养、知识结构与社会服务内容的多样性、综合性、复杂性之间存在着较大的差距。因此，在社区治理之中，基本的公共产品与公共服务应由政府提供，并通过制度予以保障。社会组织应该提供在政府基础性公共产品和服务范畴之外的产品与服务，而不是与政府的服务供给体系出现重叠，造成公共资源的浪费。同时，需要确保社区公共服务项目的持续性，降低社会组织、居民与社区之间重复博弈的成本，与社区和居民建立长期友好的合作关系，避免掉入“虚假创新”陷阱。 现在公益创投总是在不断地换项目，比如一年期项目，进入了解情况的阶段后，项目差不多就结束了，根本没有做出什么东西。——A社会组织项目主管 在社会组织方面，首先，关注服务项目的收支平衡。通过建立“成本-收益”核算理念，增强市场服务意识，尽可能多地从市场汲取资源，提升社会服务的长期竞争力。其次，在市场化运营理念的基础上，社会组织需要实现“连锁化”转型。基于社会服务需求在空间上的在地性与分散性以及服务传递的人际互动性等特点，打破地域限制，发展社会组织分支机构，实现“连锁化”经营。此外，社会组织面广量大，类型多样，构成复杂，监管困难，实现社会组织的“连锁化”发展，也有利于社会组织标准化服务的开展与管理监督的有效实施。 5.社区居民 在社会快速变迁之中，社区存在的最基本要素——人口——并没有改变，社区仍然是居民的栖息地与避风港，人类的心理需求在本质上也没有变，变动的只是人与人之间的情感交流与互动模式。在城市社区，公共利益是塑造社区精神的重要纽带，业委会作为社区居民的代表，可以将社区居民所面临的共同议题作为契机，倡导社区居民通过参与协商促进彼此了解，建立合作关系，互帮互助，发挥各自优长，共同解决社区问题，改善社区生活质量。 社区中存在的很多问题都需要社区居民来发现。比如社区内发生煤气爆炸事件，率先发现的也是居民，很多和居民利益有关的，还是需要居民的协助和参与的。——Q区L社区书记 进一步而言，对于多数商品房小区而言，业委会是商品房社区的核心权利主体。业主的权利意识逐渐觉醒与不断增强，在业主维权和自治过程中出现了一批积极分子，他们积累了丰富的物业管理和社区治理的经验，并成为民间社区治理专家。然而，在业主共同行动情境中，“搭便车”的现象普遍存在，集体行动只能依赖小部分自愿承担组织成本的积极行动者。与此同时，基层政府出于管理和稳定的需要，将其归因于业主参与意愿低和少数业委会成员的一己私利，并出台了一系列加强业委会监管的政策，强化了街道和居委会对业委会的管束。 诚然，中国社会的居民自治空间有限，在业委会换届、社区集体活动、各类维权活动中，政府一直保持着“参与”和“在场”。政府的参与方式有直接的和间接的，以文字、话语和象征形式为主，既有制度的刚性规定，也有主体间的直接博弈，以及利用私人关系的柔性沟通。但政府的参与应当建立业主与居委会之间的协商和对话机制，维护居民通过居委会、业委会等制度化渠道表达自身诉求和维护自身权益，避免激进的民意表达。 在这一背景之下，社区治理并不是要重回单位制，共同体的重建也不是对于乌托邦的再规划和幻想。虽然不能用线性的发展思维来看待社会发展，但毋庸置疑的是，良好的社会治理状态需要成熟、独立、具有反思性的个体参与，需要更为松散的社会管理机制，更多的自由和话语空间。与此同时，一方面，由于社会流动和空间布局与城市规划的差异，对于共同体的需求、建构路径、成本、可能性都是不尽相同的，难以在以流动人口为主的现代城市建立以物理空间为约束的共同体；另一方面，在社会压力不断增大的社会中，以青年人为主的流动人口常常无暇顾及婚姻与家庭，更何谈建立以社区作为基地的共同体。因此，重新思考中国社会中个体流动与居住的图景，显得尤为必要。
四 结语与讨论 总体而言，社区治理需要明确两个理论前提：第一，在社区治理中，欲求以单一的模式去构想复杂、差异化程度极高的基层社会治理，以经验的简单复制来实现社区治理的成功，是一种过于线性和单一的思维模式。其抽离的不仅仅是社区之间城市化和现代化水平的差异，还抽离了社区之间真实的人与人之间的互动的复杂性和治理场域之中参与主体的关系的多元性。第二，在社区治理之中，不仅需要关注多元主体之间的互动，还要对中国与西方国家截然不同的治理权力分配机制有高度的敏感性，对社区治理之中以党政为主的国家力量“始终在场”有高度的觉知力和认知水平。 本文提出以分类与分权的视角来审视社区治理，本质上是为了强调基层社区是一个处于中国式的空间与权力关系之中的复数而不是单数。首先，城市空间在城市化和现代化水平上的差异，与居住在具体空间之中个体的生活水平和风格之间具有高度的契合性，因此，需要在老旧小区、商品房小区和村改居小区之中构筑差异化的治理模式。其次，在差异化的治理模式之中，需要以更为多元和贴合中国社会变迁逻辑的视角来审视社区治理的多元主体，并对于不同主体的治理角色和作用机制进行界定，进而推动基层社会治理水平的提升，最后服务于社会治理乃至国家治理现代化的时代目标。最后，囿于篇幅和研究议题的差异，社区治理之中还有很多有价值的经验和现象尚未纳入讨论范畴。如在社区治理之中的创新与治理重心的偏移、疫情之下的紧急治理机制与常态化治理机制之间的关系和转化、分类与分权在多元社区治理实践之中的交织与互动等，亟需研究者在后续的研究之中进一步展开，以实现对社区治理形态与经验的全景化阐释。 〔责任编辑：马 丹〕 |
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