我国新型研发机构治理态势、存在问题及政策建议

小飞侠cawdbof0 2023-02-14 发布于北京

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来源：今日科苑

作者：李廉水、王宇、周坤、谭玲

摘要：近年来，我国新型研发机构发展迅猛，正发展成为国家战略科技力量的重要组成部分。本研究面向新型研发机构发展及治理问题，梳理国际国内新型研发机构治理态势，并通过问卷调研以及有关文献调研，剖析了国内新型研发机构发展现状及存在问题，在此基础上提出明确新型研发机构地位、强化新型研发机构建设中的央地协同力度、注重简政放权等几个方面的战略建议。

进入21世纪以来，全球科技创新进入空前密集活跃的时期，新一轮科技革命和产业变革正在重构全球创新版图、重塑全球经济结构。全球面临着人工智能、量子信息、5G/6G、大数据、物联网、区块链、新材料、清洁能源以及生物技术等引领的第四次工业革命。世界主要发达国家纷纷加强布局，以抢占发展先机。党的十九届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出：“强化国家战略科技力量，打好关键核心技术攻坚战，提高创新链整体效能。”从我国第一家新型研发机构深圳清华大学研究院诞生至今，新型研发机构大量涌现，其中不乏一批高质量的新型研发机构，如深圳清华大学研究院、中国科学院深圳先进技术研究院、江苏省产业技术研究院、武汉光电工业技术研究院、广东华南新药创制中心等，产出了一批高质量的技术成果。部分技术成果实现产业化并有力地的支撑了产业发展，新型研发机构正逐渐成长为国家战略科技力量的重要组成部分。

总的来看，我国新型研发机构取得了一定的成效，但仍然面临着许多障碍、问题及重大约束。在这些问题中，治理问题是核心问题之一，需要认真研究并提出有效的解决方案。为此，本文基于调研数据，系统梳理我国新型研发机构治理态势、深入剖析新型研发机构存在问题，并给出对应对策建议。

01 新型研发机构“四不像”的治理结构

新型研发机构这一概念起源于中国，是“中国化”提法，学术界至今尚未达成共识。学界大体上都将新型研发机构界定为一种将基础研究、技术开发及企业孵化贯通起来，并通过商业化方式运作的新型机构。

我国最早的新型研发机构是深圳清华大学研究院，它成立于1996年，由深圳市政府和清华大学联合主办，由于这类机构属于新生事物，学术界以“工业技术研究院”“产业技术研究院”或“新型研发机构”等几种不同的说法对此类机构进行称呼。直到2012年时任科技部部长万钢在全国人民代表大会和中国人民政治协商会上提出“新型研发机构正在崛起”的观点，随后官方及学术界普遍采用“新型研发机构”的说法。

2019年国家科技部发布的《关于促进新型研发机构发展的指导意见》（国科发政〔2019〕313号）对新型研发机构进行了如下定义：新型研发机构是聚焦科技创新需求，主要从事科学研究、技术创新和研发服务，投资主体多元化、管理制度现代化、运行机制市场化、用人机制灵活的独立法人机构，可依法注册为科技类民办非企业单位（社会服务机构）、事业单位和企业。

新型研发机构的“新”主要体现在“四不像”的治理结构。如深圳清华大学研究院，拥有既是大学的机构又不像大学机构的文化氛围；既是科研机构又不同于传统的科研院所的研发内容；既是企业又不同于一般企业的创新追求；既是事业单位又不像事业单位的运行机制。在这“四不像”的治理结构下，清华大学深圳研究院形成了研发平台、人才培养、科技金融、投资孵化、创新基地、海外合作六大功能板块，把科技经济“两张皮”贴在创新创业企业的载体上。

围绕新型研发机构的治理问题，学术界进行了广泛的研究与探讨。当前我国的新型研发机构按法人类型可分为事业单位类、企业类、民非类三种类型。其中，企业类的新型研发机构实行董事会领导下的总经理负责制的治理结构，此类新型研发机构不存在过多的治理问题。对于事业单位类或民非类的新型研发机构，普遍实行理事会领导下的院长（所长）负责制的管理体制，实现“投管分离”，并以企业化方式运作。理事会一般由政府、高校、科研机构或企业等建设出资方共同组成，负责决策及监督。院长负责执行，对内负责新型研发机构的科研业务和日常管理，对外行使法人权利。这种去行政化的管理体制比较灵活，能够让科研人员有更多的发挥空间，进而保证了新型研发机构源源不断的创新灵感。新型研发机构的组织管理架构一般采用“三会一院长”模式，即由理事会、执行委员会、专家咨询委员会及院长组成，下设若干管理部门和创新平台。

关于新型研发机构的管理模式，一般有扁平式同级管理和金字塔式逐层管理两种：

扁平式同级管理模式按功能分为同级的几个部门，各部门按各自功能划分管理各部门内部事务，在功能上互补，相互联系。

金字塔式逐层管理模式由最高决策部门做出决策，逐层执行，要求上下级分明确。综合来看，新型研发机构的治理模式是对传统研究机构治理模式的突破式创新，其最主要的特点就是去行政化。通过实行理事会领导下的院长（主任）负责制等现代院所管理体制，实现“投管分离”，进而提升整体运营效率。

02 新型研发机构的产学研用合作创新的治理机制

2.1 国际新型研发组织治理态势：政府作用强化

从不同时期主要发达国家新型研发组织的发展轨迹来看，其整体历程可归集为三个阶段：发展初期（20世纪80年代之前）、发展中期（20世纪80年代末—20世纪末）和发展近期（21世纪以来）。

发展初期：非营利性学术团体逐渐兴起

主要发达国家以产学研用相结合等方式对科技发展进行新的探索，萌生了一批具有代表性的新型研发组织。其中，最具代表性的新型研发组织包括1911年成立并于1948年更名的马普学会以及1949年成立的弗朗霍夫应用研究促进协会：

马普学会是德国重要的非营利性学术团体，主要的资金来源为德国联邦政府及各州政府，双方各出资一半。

弗朗霍夫应用研究促进协会是民办、公助的非营利科研机构，主要面向产业界提供技术和产品开发服务，是全世界最先进的应用研究机构之一。

这两个非营利学术机构目前仍然是世界范围内颇为典型的非营利性科研机构，其组织模式和运作机制能够为我国深化科技体制改革以及新型研发机构建设提供较好借鉴。

发展中期：政府指导的综合性研究占据主导地位

新型研发组织在推动区域科技成果转化与产业化方面发挥的作用在主要发达国家初步显现。因此，各国政府持续投入稳定的资金支持机构发展，提高机构造血能力。在这一阶段，政府往往直接资助新型研发组织的建立，集中科研机构、非营利组织和产业界的资源，引导新型研发组织聚焦有利于提高国家综合竞争实力的关键领域。因此，政府主导的综合性研究所在这一阶段的新型研发组织发展中占据指导地位。如20世纪60~70年代，日本成立若干“工矿业技术研究组合”，1976年日本通产省组织了日立、三菱机电、日本电气、富士通、东芝等五大公司与日本工业技术研究院电子综合研究所和计算机综合研究所合作成立“超大规模集成电路技术研究组合（VLSI）”，迅速提升了日本企业在半导体领域的竞争能力，带动了日本半导体产业的迅速崛起。“VLSI”中由通产省资助的经费就高达291亿日元，约占总经费的40%。

20世纪80年代，美国为应对日本半导体产业的激烈竞争，美国政府引导AT＆T、Intel、IBM、NCR、DEC等11家公司组成新型研发组织“半导体制造技术研究联合体（SEMATECH）”，整合各企业的资金和设备资源，分担研究开发中的技术及财务风险，以研发半导体材料、制造设备以及将它们集成到半导体制造系统中去。SEMATECH成功运行数年后，美国重新夺回了全球半导体市场的垄断地位，重振了美国半导体产业。

发展近期：产业联盟型创新机构大量出现

进入21世纪以来，全球主要发达国家为寻找新的经济增长点，保持领先的创新优势，涌现出重点实验室、技术转移中心、企业孵化器等一批创新平台，这些新型研发组织能够提升创新效率，已成为科技创新的中坚力量。随着欧美等发达国家纷纷推行“再工业化”战略，作为支撑“再工业化”战略重要动能的新型研发机构承担了集聚创新人才、对接市场需求、加快科技成果转化、提升产学研协同创新效果，进而支撑产业转型升级等多重任务。特别是，在互联网、大数据、人工智能技术日新月异的背景下，美、德、日等发达国家均致力于适应科技革命和产业变革需求，强化政府、高校（科研院所）与企业的协同，努力缩短基础研究、应用研究到商业化的进程，抢占科技和经济制高点，其重要举措之一就是积极推进新型研发机构发展。在这一阶段，随着各独立的研发机构越发成熟，政府聚焦调动多方资源与力量，实现人才、技术资源的集中配置，从而构建协同创新的应用技术转化与产业化网络，产业联盟性创新机构被广泛运用。

2009年开始，美国为推进重振制造业计划，重点举措就是建立45个制造业创新研究所（IMIs），各研究所均是政府主导，大学和企业参与。2010年，时任英国首相卡梅伦宣布英国政府计划在2011—2015年期间投资2亿英镑，建立一批世界级技术创新中心，促进科技成果产业化，加快打造科技与经济紧密结合的技术创新体系。2021年，美国总统科技顾问委员会向美国政府提交了《未来产业研究所：美国科学与技术领导力的新模式》咨询报告，旨在通过未来产业研究所的建设，全面提升科研管理的灵活性，保证美国在未来产业领域的世界领导地位。未来产业研究所的特色在于与产业创新相关的所有公共及私营部门均作为核心合作伙伴参与其中，同时跨越了从基础研究到产品开发及推广的创新全流程。

2.2 国内新型研发机构治理态势：市场引导强化

从产学研合作的研究视角来看，我国新型研发机构的发展历程可归结为一个由点及面、由低到高、由浅到深的渐进发展过程。其整体历程可归集为萌芽孕育期（20世纪50年代—70年代）、转型发展期（20世纪70年代末—20世纪90年代）和快速扩张期（21世纪以来）三个阶段（如图1所示）。

萌芽孕育期：我国的产学研合作基本都是在计划经济体制下以政府主导展开的

在探索实践中，许多地区和学校积极贯彻党的教育工作方针，开展各种形式的勤工俭学，进行半工半读试点，创建校办工厂，建立校内生产劳动基地，实行教学、科研、生产三结合，联系实际搞“真刀真枪”的毕业设计，做出了一定的成绩。

转型发展期：改革开放为我国产学研合作注入了新的内涵

在需求端，更加活跃的市场经济催生出大量企业进而产生了较多的技术需求，在供给端，科技体制改革的深入促使高校和科研院所面向市场，有偿提供技术转让和技术服务，从而产生了活跃的技术需求和供给市场，伴随着经济体制和科技体制改革的不断深入，产学研合作模式更加丰富、合作力度不断加强。1996年深圳清华大学研究院的成立，标志着我国产学研联合发展迈上了新高度。面对此类新生事物，学术界以“工业技术研究院”“产业技术研究院”和“新型研发机构”等几种不同的说法称呼。

快速扩张期：政府在产学研合作的政策和资金上加大了保障力度

产学研的合作形式更加多样化，联合技术攻关、共建工程中心、产学研战略联盟、新型研发机构等产学研合作形式竞相出现。新型研发机构的出现，实现了产学研合作由短期化、松散化、单项化向长期化、系统化、实体化转变，提升了整体创新效能和水平。

实际上，萌芽孕育期以及转型发展期即90年代以前并非我国新型研发机构发展的真实阶段，这一时期主要表现为产学研合作的循序演进，而我国新型研发机构真正的发展阶段其实是在90年代以后。

总的来说，我国新型研发机构的发展历程是渐进式的。尽管新中国成立以来，国内自主科技水平较为薄弱，但历经70多年的曲折发展，我国新型研发机构早已从当初半工半读式的“大学工厂”蜕变为如今的新型研发组织联盟。

03 我国新型研发机构的治理现状

3.1 数据来源及方法

本文使用的数据源自中国科学学与科技政策研究会（全国性一级学会）于2021年9月开展的相关调查。本次调查共发出调查问卷353份，回收303份（填答者中非新型研发机构人员居多，原因是学会会员中任职于非新型研发机构的人员占比多于新型研发机构，由于中国科学学与科技政策研究会会员具有区域性、专业性的特点，我们认为学会中非新型研发机构人员对新型研发机构的认识同样具备参考价值），回收率为85.84%。其中，新型研发机构人员填答47份，非新型研发机构人员填答256份。通过调研，本文获得了具有区域性、专业性学者关于新型研发机构认知、运行和态势等多方面的有益信息。本文在研究过程中通过调研数据与收集整理相关文献相结合的方法，对相关数据进行了统计与分类。

3.2 样本分布

从新型研发机构的单位属性来看（图2），20家为事业单位（42.55%），13家为企业（27.66%），11家为高校/科研院所的分支机构（23.40%）、2家为民办非企业单位（4.26%）。

从新型研发机构的管理体制来看（图3），21家实行董事会领导下的院长负责制（44.68%）、13家实行理事会领导下的院长负责制（27.66%），6家实行政府行政管理机构（办公室）管理（12.77%）。

从新型研发机构的主导主体来看（图4），16家由高等院校主导（34.04%），12家由企业主导（25.53%），8家由政府主导（17.02%），5家由科研院所主导（10.64%），1家由民办非企业主导（2.13%）。

需要指出的是，本次调查问卷的研究对象为分布在全国的产学研各界的研究会理事会成员和部分活跃会员，面向企业型新型研发机构的调研数量较少，因此相关结论具有一定的样本偏好性。

3.3 新型研发机构治理的现状分析

结合问卷数据及文献调研，我国新型研发机构发展具有如下特点：

（1）全国新型研发机构呈现快速增长的趋势

依据2020年4月科技部的调查统计，全国新型研发机构数量已突破2000家，广东、江苏、浙江、重庆、福建是发展较为快速的几个省份，江苏和广东两省认定的新型研发机构分别达到了438家和297家。这些先发地区的新型研发机构发展较快，依据地方产业进行布局，与重点产业密切契合。

（2）空间分布呈现不均衡态势

从全国层面来看，我国新型研发机构分布极不均衡，大多集中分布在东南沿海地区，如广东、江苏、浙江，内陆地区分布较少。在省域层面，分布也不均衡，江苏省的新型研发机构较多集中在经济和产业比较发达的苏南地区，广东省主要集中在广州、深圳等核心城市，而陕西省则集中在省会西安。

（3）全国范围内企业类新型研发机构数量占比最高

从调查数据来看，事业单位属性的研发机构占比最多。当然，这一研究结论具有样本偏好性。根据新型研发机构有关课题调研结果，全国新型研发机构中企业类占比最高，为57.9%，事业单位类占比次之，为27.3%，民办非企业类占比最低，为14.7%。并且东部地区、中部地区、西部地区、东北地区各分区域也都是企业类数量最多。

（4）主导主体多样化

我国新型研发机构建设主体日趋多元，除政府、高校、大院大所外，越来越多的龙头企业、科研骨干等开始深入参与到新型研发机构的建设中。我国新型研发机构按主导主体来划分，大致可分为政府主导型、高校或科研院所主导型、企业主导型、社会组织主导型。

政府主导型的新型研发机构的建设主体是政府，拥有较稳定的政府经费供给，旨在服务区域产业技术需求、提高区域经济竞争力。

高校或科研院所主导型的新型研发机构的建设主体是高校或科研院所，由高校（科研院所）与地方园区共建，主要目标是将科技成果转化为现实生产力，兼顾培养产业应用人才。

企业主导型的新型研发机构的建设主体是企业，该类新型研发机构一般具有资金和市场的优势，但基础研究能力薄弱，是高校和科研院所的技术需求方。

社会组织主导型的新型研发机构是由科研团队、企业家或海外归国人才发起或创立，主要目标是为某一产业发展提供研发服务或技术供给。

（5）以理事会/董事会领导下的院（所）长负责制作为主要管理体制

我国新型研发机构普遍采用理事会/董事会领导下的院（所）长负责制。实际上，由于管理体制的灵活性，理事会/董事会领导下的院（所）长负责制已成为新型研发机构的核心优势之一。

理事会领导下的院所长负责制是新型研发机构去行政化的主要表现形式，理事会由政府部门、企业、高校和科研院所等各方面人员组成。理事会是决策机构，在决策层面实现了产学研的结合，既能实现政府引导、即政府通过理事会将决策意图和资源导入到机构发展中去，避免了直接干预，也兼顾了其他组织成员的利益。

董事会领导下的院（所）长负责制是指新型研发机构由股东选举董事成立董事会，由董事会进行决策和领导，并聘请院长负责执行董事会的决议，同时设立监事会来监督新型研发机构运行。

（6）“三会一院长”治理架构是主要的治理模式

新型研发机构一般采取决策与执行分离的组织管理模式，实行“三会一院长”治理架构，即由理事会、执行委员会、专家咨询委员会及院长组成，下设若干管理部门和创新平台。

理事会负责制定修改章程、审定发展规划及年度工作计划、审定经费预决算、聘任院长、分配薪酬等重大事项。

机构法人代表一般由院长担任，院长全面负责机构的科研业务和日常管理运行，执行理事会决议。

专家咨询委员会就机构发展战略、技术方向、成果评价等开展咨询。

（7）市场化运行导向和企业化经营管理

一方面，新型研发机构注重科研与产业的结合，市场对技术研发方向、资源配置具有导向作用。

另一方面，国内新型研发机构多采用企业化管理方式运作，以实现用人、用钱的灵活和决策的高效。如深圳清华大学研究院和中科院深圳先进院两家事业单位属性的新型研发机构，虽然是事业单位，有一定的“事业编制”，但其“事业编制”并不对应到具体某个人，而是统筹使用，对科研人员采取聘用制，拥有较大的灵活性和自主性。这也称作事业单位企业化管理。

04 我国新型研发机构治理面临的主要问题

首先通过调研问卷研究了影响新型研发机构发展的主要因素、新型研发机构“四不像”的主要原因、新型研发机构的治理重点，而后提出新型研发机构在治理层面面临的主要问题。

关于影响新型研发机构发展的主要因素（多选题，最多可选4项），调查数据显示（图5），专业研发人员难招难留、科技创新成果转化较难、缺乏政策规范与支持被认为是制约新型研发机构发展的主要因素。

新型研发机构的特征，以及发展尚处在快速成长期的特点，一定程度上导致了新型研发机构仍然面临诸多的治理问题。关于新型研发机构“四不像”的主要原因（多选题，最多可选3项），调查数据显示（图6），主要是由于事业单位企业化运行、法律地位不清晰以及投资主体多元化导致，当然这也可能是研发机构改革的必然现象。

关于新型研发机构治理应该关注哪些重点（多选题，最多可选3项），调查数据显示（图7），新型研发机构的治理重点在于选择合理的组织结构，其次是需要考虑多元化的投资主体、运行机制、法律地位、产学研合作。

结合以上，本文认为当前我国新型研发机构在治理层面主要面临如下问题：

4.1 缺少法律保障

近年来在中央及地方政府的大力支持和引导下，新型研发机构在我国大量诞生，部分典型新型研发机构取得了不错的成绩，但相关上位法律规范并未出台，已然制约了新型研发机构的长远健康发展。

一方面，我国新型研发机构的法人属性较多，有事业单位、企业、民非三种法人属性，一些新型研发机构还集多重属性于一身，在已有的管理框架下无对应的法定机构分类。国家层面缺少统一认定标准，地方层面认定标准又参差不齐，造成政府资源导入、优惠政策支持和运行监管等方面的困难。

另一方面，国家层面还没有形成支持新型研发机构的普惠性政策扶持体系，地方政府虽会小试牛刀，却也不敢冒进突破，一旦突破，所要承担的责任和压力倍增。

4.2 顶层设计不够

目前国家层面关于新型研发机构的政策还处在探索阶段，政策的广度和深度还不够，尚未形成系统性的共性的政策体系。各省市参与建设新型研发机构的主管单位和标准认定部门身份多样，没有一个统一的归口管理部门，容易引发多头管理问题，或者造成“都管，或者都不管”的问题，不利于新型研发机构的可持续发展。此外，一些日常管理与已有管理体制存在一定冲突。若没有顶层政策的指导，地方政策要想突破存在很大的困难。

4.3 人才引留较难

创新的竞争说到底是人才的竞争，而人才的竞争又取决于环境的竞争。一二线城市由于房价、户籍等诸多因素限制，难以吸引到足够的高层次人才。与此同时，新型研发机构是新生事物，社会认知度低，缺乏对应的政策覆盖，比如数量上占主体的企业类新型研发机构，相比传统研发机构，在人才安置、职称评审、子女入学等方面劣势明显，不利于其引进高层次人才。而大多数事业单位类或国有独资企业类新型研发机构，在成果转化分成、股权激励等方面还存在体制机制障碍，无法激励到个人，造成人员创新创业积极性严重受阻，制约了机构发展。

4.4 发展能力不足

目前在各省备案登记的新型研发机构总体规模小、投入低，综合能力不强，自我造血能力不强，对产业的支撑作用还不明显。以南京市为例，南京市从2017年底开始至今已建设了400多家新型研发机构，除头部几个大体量新型研发机构发展尚可外，大部分中小体量的新型研发机构短期内都还不具备自我造血的能力，地方政府亦不可能持久支持，或者一些新型研发机构迫于生存压力退化成孵化器或者纯粹的企业，未能实现新型研发机构引领支撑产业发展的功能。新型研发机构在迅猛发展后如何“活下去、活得好”，亟需国家和地方政府层面的战略引导。

05 我国新型研发机构健康发展的政策建议

纵观全球，新型研发机构已经成为国家战略科技力量的重要组成部分，新型研发机构在高水平科技自立自强进程中担负着生力军作用。为了更好地促进我国新型研发机构治理创新和高质量发展，必须面向国家战略需求，在宏观上通过政府部门采取积极举措予以促进，在微观上激发新型研发机构发展内在动力。

第一，要明确新型研发机构的地位

宏观层面上

中央政府需要尽快制定高位阶、高普适性的法律法案，明确新型研发机构的性质、权利义务关系，赋予新型研发机构合理的法律地位和功能定位。

中观层面上

地方政府要对新型研发机构进行分类施策，因地制宜制定相关扶持政策，明确不同类别、不同领域新型研发机构的核心使命和主要任务，实行差异化管理考核。

微观层面上

各参与新型研发机构建设的主体（企业、高校、科研机构等）要在组织设置、人员激励、对外合作等方面积极探索，提升机构发展水平。

同时，要及时梳理总结适应新需求、有代表性的新型研发机构创新发展新模式，为新型研发机构改革提供更多可复制可借鉴的经验做法。

第二，要强化新型研发机构建设中的央地协同力度

宏观层面上