行政强制法研究二：催告是行政机关申请法院强制执行的必经程序吗？

案例：当事人不服行政机关的行政处罚决定，提起诉讼，法院判决驳回了当事人的诉讼请求。判决生效后，行政机关向法院申请强制执行，法院要求行政机关先履行催告程序。行政机关认为本案经过法院审判后，不属于非诉执行（当事人不复议也不诉讼的），不适用行政强制法，应适用行政诉讼法关于诉讼执行的规定，而行政诉讼法没有规定催告前置，法院亦找不出催告前置的明确依据，陷入僵局。

在行政法领域，法律明确规定了两种强制执行：一是行政强制法规定了非诉执行，二是行政诉讼法规定了诉讼执行，先看一下二者的主要区别：

1.申请的主体不同。非诉执行只能由行政机关申请。诉讼执行的申请主体可以是作为被告的行政机关，也可以是作为原告的行政相对人、利害关系人以及第三人。

2.申请执行的期限不同。行政强制法第53条规定非诉执行的期限为3个月，从当事人的起诉期限届满起算。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第153条规定诉讼执行的申请期限为2年，申请执行的期限从法律文书规定的履行期间最后一日起计算;法律文书规定分期履行的，从规定的每次履行期间的最后一日起计算;法律文书中没有规定履行期限的，从该法律文书送达当事人之日起计算。

3.执行的标的和内容不同。非诉执行的标的和内容是生效行政决定，如本案中的行政处罚决定书。诉讼执行的标的和内容是生效的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政调解书。这才是二者的本质区别，简单说，非诉执行是行政执行（有强制执行权的行政机关可以自己执行），诉讼执行是司法执行。

那么我们来看一下，本案执行的标的和内容是什么？法院判决驳回诉讼请求的，其判决本身并无可执行的内容，行政机关申请法院强制执行，实质上仍然是请求执行行政处罚决定书所确定的义务，因此本案不属于诉讼执行。

同时，非诉执行仅指当事人不复议也不起诉的，所以本案也不属于非诉执行。

可见，在诉讼执行和非诉执行之间存在中间地带和法律空白，既包括本案中的判决驳回诉讼请求，还包括裁定驳回起诉以及不予立案等情形。

那么，本案就无解了吗？既然本案实质上执行的标的和内容是行政行为，那就应该参照非诉执行的程序进行。有人会问，依据何在？

最高人民法院行政审判庭编著的《行政诉讼法司法解释理解与适用》第715页中说：“对于大多数行政机关胜诉的案件（如判决驳回原告诉讼请求），判决主文本身在司法执行领域是没有可执行内容的，但判决理由所肯定的合法的行政决定常常包含需执行内容，也即在行政执行领域，具有确定力、羁束力和执行力的生效行政行为所加诸于公民、法人或其他组织应当承担的法定义务，有时需要强制执行。这些义务经过法院审理后被认可，也即需要申请法院强制执行的标的和内容是被法院认可的行政行为，而非法院生效裁判本身。因此，需要架构的程序应类似于行政非诉程序，而非司法执行程序”，第723页中说：“如果公民、法人或其他组织拒不履行，行政机关可依据行政诉讼法第九十五条的规定依法强制执行，也可以由行政机关或第三人明确被执行人的义务后，向一审法院申请强制执行（类似于非诉执行程序）”，第734页中说：“对于法院作出驳回诉讼请求判决后，行政机关或第三人就生效行政决定申请法院强制执行的，其内容实质上仍是请求执行行政行为所确定的义务，可以比照行政非诉程序”。

有人可能会说了，上述释义只是说“类似于”或“比照”非诉执行程序，并不能表明申请强制执行前必须要催告。说的有道理，但是没有深刻理解催告程序的目的、价值和意义。

催告的目的是督促当事人自觉履行，非诉执行也好，诉讼执行也好，都是备用手段、威慑武器，有效实行行政管理的最佳途径，是当事人自觉自愿而非强迫服从，这也是行政强制法“强制与教育相结合”原则的内在要求。如果当事人不能自觉遵守，甚至抵触和反对，即使能够凭借国家强制力强迫当事人服从，也会增加许多成本，特别会加大当事人与行政机关、司法机关的纠纷，甚至引发、激化社会矛盾。所以，强制执行虽然是行政管理的一种必要手段，也应该给当事人提供积极配合与主动履行的机会和空间。

而且，即使是不需要催告前置的诉讼执行，和行政机关已经催告了的非诉执行，法院在启动强制手段前仍然要给与当事人自动履行的机会。《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》规定：“22．人民法院应当在收到申请执行书或者移交执行书后十日内发出执行通知。执行通知中除应责令被执行人履行法律文书确定的义务外，还应通知其承担民事诉讼法第二百五十三条规定的迟延履行利息或者迟延履行金。24．被执行人未按执行通知书履行生效法律文书确定的义务的，应当及时采取执行措施。”

综上，法院驳回诉讼请求、驳回起诉、不予立案后，行政机关申请法院强制执行应比照非诉执行程序，履行催告前置。

一家之言，仅供参考。