行政诉讼中，为从源头上纠正违法和不当的行政行为，法院有权对地方人民政府及其部门制定的规范性文件进行附带审查。若经过审查，该规范性文件相关内容违反上位法规定的，不得作为被诉行政行为合法的依据。 案例：丹阳市珥陵镇鸿润超市诉丹阳市市场监督管理局不予变更经营范围登记案，（2015）丹行初字第00052号，《最高人民法院公报》2018年第6期 案件基本情况：原告∶丹阳市珥陵镇鸿润超市。 被告∶丹阳市市场监督管理局。 2015年2月，原告向被告提交个体工商户变更登记申请书，申请增加蔬菜零售经营范围，并提供了相关材料。被告向原告出具了个体工商户变更登记受理通知书，对原告的申请材料进行审查，并赴现场调查核实，认定原告经营场所距丹阳市珥陵农贸市场不足200米，不符合丹阳市人民政府丹政办发（2012）29号《关于转发市商务局<丹阳市菜市场建设规范>的通知》（以下简称29号文件）中“菜市场周边200米范围内不得设置与菜市场经营类同的农副产品经销网点”的规定，遂于2015年2月16日作出了个体工商户登记驳回通知书，决定对原告的变更申请不予登记。 原告请求判令：撤销被告对原告作出的个体工商户登记驳回通知书；被告对原告经营范围中增加蔬菜零售项目的申请进行变更登记。 裁决结果：丹阳市法院一审判决∶一、撤销被告作出的个体工商户登记驳回通知书；二、被告对原告的申请重新作出登记。 一、法院在行政诉讼中的附带审查权 1.附带审查的对象 《行政诉讼法》第53条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”。 规范性文件是指：除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。 也就是说，法院可以审查的规范性文件要将党、人大、军事机关制定的文件排除掉。此外，可以进入审查的行政机关文件也有级别限制，走了立法程序，如国务院制定的行政法规、部委制定的规章和地方政府制定的规章，都不属于可以审查的规范性文件。 本案中的29号文件不属于《立法法》规定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章和地方政府规章，属于法院可附带审查的范围。 2.法院有权进行合法性审查 《行政诉讼法》第64条规定，“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议”。根据该规定，人民法院在行政诉讼中，有权就规范性文件是否合法进行审查，从而决定是否将该规范性行为作为认定行政行为合法的依据。本案中法院对29号文件的审查即为合法性审查。 二、人民法院审查规范性文件应以上位法为前提 本案法院审理行政案件时，应当根据《行政诉讼法》第63条第1款、第3款规定，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。另外，根据《行政诉讼法司法解释》第148条规定，人民法院对规范性文件进行一并审查时，若遇到规范性文件与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的，可以认定为《行政诉讼法》第64条规定的“规范性文件不合法”。 本案中，29号文件规定禁止在菜市场周边200米范围内设置农副产品经销网点，该内容与商务部《标准化菜市场设置与管理规范》第3款“以菜市场外墙为界，直线距离1公里以内，无有毒有害等污染源，无生产或贮存易燃、易爆、有毒等危险品的场所”的规定不一致，同时还违反了《个体工商户条例》第4条国家对个体工商户实行市场平等准入、公平待遇的原则。《个体工商户条例》属于行政法规，行政法规的效力高于地方人民政府的规范性文件。也是基于此，法院认为丹阳市人民政府29号文件不合法，不作为认定行政行为合法的依据，因此判决被告重新作出登记。 |
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