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关智慧 在北京的东城区西城区还有大量由政府委托的单位（最基层是房管所）管理的直管公房，由北京的市民承租，房管所和承租人签订一份政府统一制定的《北京市公有住宅租赁合同》。承租人对直管公房享有终身居住使用的权利，在征收、腾退的时候，承租人获得的补偿和私房产权人获得的补偿差不多。因为利益巨大，所以在原承租人去世后，在确定由谁继续承租环节，往往发生不可调和的矛盾，房管所处理起来也十分棘手。 其实，就直管公房承租人更名的规则而言，是很清楚的。问题在于，房管所好像缺乏决断的勇气，申请人明明是唯一符合承租公房的人，房管所还是不敢直接作出更名的决定，而更乐意找个理由，拒绝更名，让老百姓到法院去起诉，把矛盾引到法院去。而一说打官司，而且是起诉区政府，一般人心里都会犯怵，犹豫起来。 事实上，因申请承租直管公房被拒绝而起诉区政府的案件，法院判决区政府败诉的案件并不少。下表是我搜集的最近5年北京市铁路运输中级人民法院（北京市第四中级人民法院）判决（东城、西城）区人民政府败诉的32个案例，可供参考。 （2016）京04行初2805号 （2017）京04行初354号 （2017）京04行初377号 （2017）京04行初731号 （2017）京04行初776号 （2017）京04行初358号 （2017）京04行初714号 （2017）京04行初896号 （2017）京04行初1123号 （2017）京04行初925号 （2017）京04行初1058号 （2017）京04行初1515号 （2018）京04行初18号 （2018）京04行初563号 （2018）京04行初626号 （2018）京04行初880号 （2017）京04行初1254号 （2018）京04行初813号 （2018）京04行初922号 （2018）京04行初1508号 （2019）京04行初380号 （2019）京04行初394号 （2019）京04行初501号 （2019）京04行初977号 （2019）京04行初1031号 （2019）京04行初742号 （2019）京04行初1093号 （2019）京04行初1378号 （2019）京04行初1568号 （2019）京04行初1191号 （2020）京04行初270号 （2020）京04行初311号 这当然不是全部，因为还有很多判决没有上网。 据披露，2021年全国法院公开行政裁判文书量较2020年下降79.6%，比最高年份2019年减少81.7%。虽然不是全部，但我相信这32个案例在一定程度上可以反映房管所在拒绝为市民办理直管公房承租人更名时可能存在的问题，或者说套路，或者说市民在申请直管公房承租人更名时可能遇到的刁难。 1. 房管所不做认真调查核实，导致需要征求意见的其他家庭成员的范围任意扩大，后又以其他家庭成员不同意为由拒绝变更承租人的申请。 这是房管所拒绝更名的首选套路。在上述32个案例中， 有20个是这种情况，分别为案例2、3、4、6、7、9、10、11、13、14、15、17、18、20、22、25、26、28、30、31，比例高达62.5%。房管所这种做法当然是错误的。以案例3为例，法院在判决理由部分说明了判决区政府败诉的理由：本案中，原告刘强向被告提交了将案涉公房变更到其本人名下的书面申请，申请中注明了原承租人张某子女的基本情况，并提供了本人的户籍、居住情况等相关材料，被告对其他家庭成员的范围、其他家庭成员是否在案涉公房内长期居住进而是否属于需要征求意见的家庭成员，被告在作出被诉答复程序中均未一并予以查清。故被诉答复仅以原告提供的材料中没有其他家庭成员的书面意见而不予办理更名手续的理由不能成立，属于认定事实不清，主要证据不足，本院依法应予纠正。 2.对申请人是否符合承租直观公房的条件，不做认真调查核实，武断拒绝变更承租人的申请。 在上述32个案例中， 有5个是这种情况，分别为案例5、8、19、23、24。这种情况往往是房管所没法以其他家庭成员不同意为由拒绝更名（例如不同意更名的其他家庭成员户籍不在要更名的直管公房中，但是闹得又比较厉害），但是又不敢或不情愿为申请人办理更名手续，于是马马虎虎找个理由拒绝办理更名。而对于申请人提供的相关的证据材料或线索，不履行认真全面调查核实的职责，人民法院当然要判决区政府败诉。例如案例5那同生与北京市东城区人民政府一审行政案，判决指出，本案中,交道口分中心在《答复》中拒绝变更承租人的理由有两个，……第二个理由是原告提供的居委会证明不能证明其与原承租人共同居住两年以上。原告在申请变更时还向交道口分中心提供了冯桂芹等三人的证人证言，能够初步证实原告符合与原承租人共同居住两年的条件，与本案具有密切的关联性。被告在庭审中对证人证言的真实性无异议，也认可应该核实证言的内容，但是交道口分中心未在作出《答复》之前对相关证据（冯桂芹等三人的证人证言）调查核实，仅依据居委会证明就判定原告不符合法定条件，属于事实不清，主要证据不足，应予撤销。 3.耍赖皮，死缠烂打。 在因变更直管公房承租人引发的行政诉讼中，房管所常常耍赖皮，死缠烂打。什么意思呢？就是在人民法院已经判决区政府（房管所）拒绝变更承租人的行为败诉，责令区政府对原告的申请重新作出处理的情形中，区政府（房管所)再找个其他的无聊的理由，继续拒绝更名申请。申请人二次起诉，法院再次判决区政府败诉。在上述32个案例中，有8个案例存在同一申请人两次甚至三次起诉的情况，分别为案例19、23蒋宗华诉东城区人民政府案、案例17、20刘强诉西城区人民政府案、案例27、32王剑诉西城区人民政府案、案例13、24王木兰诉西城区人民政府案。在这8个案例汇总，房管所死缠烂打的作风体现的淋漓尽致。 最具讽刺意味的是案例20，这是刘强第三次起诉，前两次起诉人民法院都已经判决区政府败诉。第三次判决指出，本案原告刘强于2017年1月24日向公房管理机关提出公房承租人变更申请，直至提起本案诉讼之日已经历时两年时间，在此期间被告公房管理机关两次作出答复，又两次被我院判决撤销。对本案原告刘强提出的公房变更申请，被告及被告所属的公房管理机关更应尽到比一般其他公房承租人变更案件更加审慎的注意义务。本案中，原告及第三人刘润裕分别向什刹海房管所提交了户籍证明、无房证明以及与原承租人共同居住的证明材料，但什刹海房管所对上述材料仅进行了书面审查。在本案第三人刘润裕已经向公房管理机关提出承租人变更申请，且提交了居民委员会开具的《居住证明》和两位证人证言的情况下，公房管理机关并未向第三人刘润裕本人及相关证人进行核实了解，仅依据《居住证明》及书面证人证言直接认定第三人刘润裕在公房内居住的事实，明显证据不足。这是典型的耍赖皮，死缠烂打的战术。 4. 恶意拖延，不作为。 如案例27，（2019）京04行初1093号行政判决指出，本案中，被告于2019年3月13日收到原告的申请，应在两个月内作出答复，其于2019年6月12日作出《答复》，作出的时间已明显超过法定履责期限。现实中，房管所收到市民的更名申请，远超过60日迟迟不答复的情况也很多，这是一种拖延计，也很讨厌。这种情况下，申请人甚至需要先向区人民法院提起一次区政府不作为的行政诉讼，区法院判决区政府限期答复后（根据最高人民法院关于印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》的通知，起诉区政府不作为的行政诉讼一审由基层人民法院受理，不再由中级人民法院受理），房管所才会作出书面的答复。如果答复是拒绝更名，申请人还要继续向北京市铁路运输中级法院重新提起撤销答复的行政诉讼，无端增加诉累，浪费人力物力。 5. 机械执法，不近人情，处理不当。 案例12、21,房管所以申请人与原承租人非同一家庭成员或直系近亲属为由拒绝更名，被法院判决撤销。案例29、 32，房管所以申请人不满足与原承租人共同居住两年为由拒绝更名，被法院判决撤销。这都是房管所机械执法，不近人情的典型。现实生活中，有各种复杂情况，需要根据制度设置的精神和原则灵活处理。直管公房管理制度设置的初衷是为没有住房的市民提供居住保障，因此确定承租人最核心的条件一是本市市民，二是没有其他住房，其他方面的条件例如与原承租人共同居住两年以上，是原承租人的直系近亲属等等，都不应当过于机械，僵化。例如案例21中，案涉公房中只有邵化勇一个人的户籍在，他没有其他住房，政府又不可能把他从居住的公房中撵出去，不让他做承租人让谁做承租人？ 案例32中，因原承租人到医院看病住院的原因，申请人王剑不能严格满足与原承租人共同居住2年以上的条件。这要求不是太苛刻了吗？难道要求申请人与原承租人必须连续两年730天每天都住在一起吗？原承租人生病了不能住院治疗两个月吗，申请人不能到外地出差、出去旅游1个月吗？在这个案例中，房管所不考虑原承租人到医院看病住院的特殊情况，机械以以申请人不能满足与原承租人共同居住2年以上的条件为由拒绝更名真的是很荒唐的。 除了上面总结的5种情况，现实中房管所还有一些拒绝更名的奇葩理由，例如申请人不能提供原租赁合同的原件（原件可能遗失或者被其他有矛盾的家庭成员拿走）、申请人以邮寄方式而不是以现场递交的方式递交申请材料等等，我见过很多。 虽然已经有很多连累到区政府被判决败诉的案例，但是我个人感觉这些年房管员在处理直管公房承租人更名事务方面的法律素养并没有明显的提高。当然这可能不是房管员个人素质的问题，而是直管公房管理机制本身存在需要改进的地方。 |
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