农村集体经济组织成员资格的认定一直都是征地补偿款发放、宅基地和承包地分配等事项上的疑难杂症，有资格就什么都有，没资格就什么都没有，尤其在涉及“外嫁女”等女性村民时，认定中的纠纷往往会更多。那么，若村委会明确依据其所制定的“村规民约”否认外嫁女子女的成员资格，当事人又该找谁主张自己的成员资格权益呢？乡镇政府或者街道办事处是否有权直接对成员资格的有无作出认定呢？广东省高级人民法院在2020年的一则裁判中对这一问题给出了答案。 【基本案情：外嫁女子女的成员资格被否定，街道办管不管确认？】黄女士是广东省阳江市某村村民、经济合作社成员，在村内拥有承包的耕地。后其嫁给某国家公务员并进城居住生活，但户籍一直留在该村。 黄女士在城市生活期间育有一子一女，二子女的户籍仍落入该村，但根据某村村委会的调查二人并不在村内居住生活。 因该村征地且有补偿款分配，村委会调查后决定对黄女士本人给予分配，但其子女均无权分配。黄女士对此不服，以二子女代理人的身份指导其通过快递方式寄送申请书及材料给当地街道办，请求确认其具有xx村委会xx村集体经济组织成员资格，并决定xx经济合作社支付其子女2015年度征地补偿款32000元。 不过街道办却认为自己根本不具备“确认集体经济组织成员资格有无”的职权，“确认”只能由村委会经由村民会议等“村民自治”程序进行。 于是，涉案街道办事处先是以“行政处理决定”1、2号答复称这事儿不归街道办管，后又因区政府两次责令其对此重新作出处理决定而作出3号“行政处理决定”，仍坚持街道办没有确认农村集体经济组织成员资格的法定职权，责令由涉案村经济合作社和村委会共同对黄女士二子女的诉求给予确认。 一通申请和行政复议，拿到3份街道办的行政处理决定和3份区政府的行政复议决定，事情又回到了村委会确认这一“原点”，村委会要是给确认资格我还提什么申请呢？黄女士显然无法接受这样的权利救济结果。 黄女士只得作为代理人以二子女为原告向广东省阳江市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销街道办作出的“3号行政处理决定”和区政府作出的“3号行政复议决定（决定维持街道办的3号行政处理决定，同样认为街道办并无确认成员资格的法定职责）”，并责令街道办针对其确认集体经济组织成员资格的申请重新作出行政处理决定。 【省高院裁判：确认集体经济组织成员资格有无属于街道办的法定职责】那么，乡镇政府、街道办事处究竟是否有权作出成员资格有无的确认呢？还是只能像本案中街道办的做法那样，责令村委会、村经济合作社自己去开会确认呢？这一问题在实践中显然是存在巨大争议的。
也就是说，“理事会审查和成员大会表决”是确定户口迁入者是否具有本集体经济组织成员资格的主要程序。本案中黄女士的一对子女即是这样，那么村集体当然有权就其是否具有成员资格乃至于是否有权分得征地补偿款作出确认。 已完成公开征求意见的《农村集体经济组织法（草案）》中也规定，农村集体经济组织成员大会行使确认农村集体经济组织成员，决定土地补偿费等的使用、分配办法等职权。 对确认农村集体经济组织成员身份有异议的……可以申请仲裁，或者请求乡级政府（街道办事处）或县级政府农业农村主管部门调解解决，不愿仲裁、调解或者不服仲裁裁决、调解决定的，当事人可以向法院起诉。 但同时，农村集体经济组织章程或者农村集体经济组织成员（代表）大会所做的决议、决定违反法律法规的，由乡级政府（街道办事处）或者县级政府农业农村主管部门责令改正。 据此，乡镇街道似乎仅有“责令村集体改正”违法决议、决定的职权，是否能自行确认成员资格的有无仍未完全说清。 不过，广东省高级人民法院就本案作出（2020）粤行终516号《行政判决书》，给出了如下明确的裁判理由： 1.根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条：“乡、民族乡、镇的政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利； （六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利； 2.《村民委员会组织法》第二十七条第二、三款和第三十六条第一、二款规定了乡镇政府对村民自治决议、决定和村规民约等“责令改正”的职权。 据此，省高院认为涉案街道办事处作为xx区政府的派出机关，在xx区政府的领导下负责街道管辖区内的行政管理工作，应当依法行使保护公民合法权益的职权，对辖区内的村委会和经济合作社具有监督和纠正其错误自治行为的法定职责。 涉案街道办以其没有认定农村集体经济组织成员资格的职责为由作出的3号行政处理决定违反法律规定，区政府作出的“3号行政复议决定”维持了错误的行政处理决定，同样应予撤销。 2020年9月，广东省高级人民法院作出本案终审判决，驳回了原审被告街道办事处的上诉，维持广东省阳江市中级人民法院作出的一审判决，即撤销涉案3号行政处理决定和3号行政复议决定，限被告街道办事处在法定期限内重新作出行政处理决定。 对这一案例，在明律师要提示广大被征地农民以下两点： 1.《农村集体经济组织法（草案）》第12条拟规定，因集体经济组织成员结婚、生育、扶养收养和政策性移民而增加的人员，一般应当确认为集体经济组织成员。 本案实体层面的争议焦点在于黄女士的子女自出生时起并未在本村实际居住生活，村委会正是以此为由不予确认其本集体经济组织成员资格。但从“草案”中的上述规定来看，作为集体经济组织成员的黄女士所生育的子女，一般应当确认为集体经济组织成员。 不过需要指出的是，本案省高院的裁判并未解决黄女士子女就征地补偿款分配等提出的实体层面的诉求，而仅是认定街道办负有作出处理决定的义务。若黄女士子女对街道办重新作出的处理决定不服，仍可向法院起诉。 2.本案虽极尽波折，但最终两审法院的裁判都确认乡镇政府或者街道办事处依法负有对村集体错误自治行为的监督、纠正职责，并且这种监督、纠正绝不是仅停留在程序性地“责令改正”层面上，而是要在实体上作出处理决定，督促其切实予以改正。 由此看来，本案中黄女士向街道办书面申请处理的权利救济举措是正确、有效的，这是广大被征地农民最应该通过本案掌握的东西。 |
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