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内容提要：我国的村级集体经济组织是过去“人民公社”体制中的“生产大队”的继承者，属于地区性合作经济组织[1]。经过三十年的改革开放，我国农村经济中的所有制结构发生了巨大变化，私营经济、个体经济和集体所有制下的农户家庭承包经营以及农民专业合作经济发展迅速，在农村经济中所占的比重越来越大，而村级集体经济的发展却步履艰难，在农村经济的比重也日趋渐微。与此相应，各级政府和学界的关注重点也是各类“新经济”的发展，而对村级集体经济缺乏足够的重视，甚至对村级集体经济的发展状况缺乏基本了解。本报告利用2006年第二次农业普查的数据，对浙江省村级集体经济的发展状况作一分析，在此基础上对村级集体经济的出路进行初步探讨。 关键词：村级集体经济 现状 出路 一、浙江省村级集体经济的发展现状（一）浙江省村级集体经济组织的分布特征根据农业普查的统计口径，2006年，浙江省共有33,388个村级集体经济组织。与这些村级集体经济组织相对应的行政组织包括村委会、居委会和具有村级行政管理职能的农场，其中村委会32979个，占98.78%；居委会338个，占1.01%；农场71个，占0.21%。户籍人口34,777,786人，平均每村1,042人。 在全省11个地级市中，各市的村级集体经济组织数量差异很大，最多的温州市达5422个，最少的舟山市只有433个，前者为后者的12.5倍。具体分布结构如表1所示。 表1 浙江省各地级市的村级集体经济组织数
图1 浙江省村级集体经济组织的地理分布 （二）浙江省村级集体经济组织的财务状况
图2 浙江省村均集体收入及债权债务状况 普查资料表明：第一，村级集体经济组织的资产积累不多。2006年末，平均每村拥有的集体资产为306.46万元，人均集体资产仅为2,938元。第二，村级集体经济组织的收入水平比较低。2006年村均集体收入仅为39.12万元，人均只有375元；而当年浙江省农村居民人均纯收入为7,335元，人均集体收入只及农村居民人均纯收入的5.4%。第三，村级集体经济组织收不抵支的情况比较严重。2006年末，平均每村集体负债82.93万元，而集体债权只有56.88万元，负债金额为债权金额的1.46倍。第四，村级集体经济组织的资产负债率比较高。2006年末，村集体负债额占村集体资产的比重为27.06%，从数字上看资产负债率不高，但考虑到村集体资产中有相当大的部分属于非经营性资产，因此资产负债率仍然偏高。 （三）浙江省村级集体经济收入水平的分布结构由于各种原因，全省村级集体经济的发展水平差距悬殊。按2006年的村集体收入分组，不同收入水平的村数和人口数及其所占的比重如表2。 表2 浙江省村级集体经济收入水平的分布结构
从上表数据可以看出，全省村级集体经济的发展状况很不乐观。表现在：第一，相当一部分村的集体收入水平很低。无收入的“空壳村”占到了16.61%，年收入不到3万元的村超过了三分之一，5万元以下的村占到了46.26%，10万元以下的村占到了56.65%。而据普查数据，2006年平均每村仅村委会办公经费支出就达6.30万元。这说明，全省有近一半的村集体收入还不够村委会办公经费开支，根本没有财力开展社区公共设施建设和提供公共服务[4]。第二，村级集体经济之间的收入水平差距巨大。最高收入组的84个村，2006年村均集体收入高达3245.81万元，但这样的高收入村在全省3万多个村级集体经济组织中只是凤毛麟角；2006年集体收入在500万元以上的村不到全省村级集体经济组织总数的1.5%。 （四）浙江省村级集体经济资产负债的分布结构村级集体经济的收入状况在资产存量、债权债务等方面也得到了反映。2006年末，全省各收入水平组的村级集体资产、债权、负债情况见表3。 表3 浙江省村集体的资产负债情况及其分布结构
从上表的数据可以看出：第一，村级集体资产与村级集体收入成正比。集体收入水平低的村集体资产也少，集体收入水平高的村集体资产也多。与收入差距相对应，最高收入组的村，平均每村的集体资产达到了6243.83万元，而最低收入组的村，平均每村的集体资产仅为29.05万元，前者为后者的215倍。第二，集体资产、集体债权、集体负债三者呈同方向变化。集体资产少的村，它们的债权和负债也少；集体资产多的村，它们的债权和负债也多。第三，绝大部分村集体经济组织处于负债运营状态。除村集体收入水平最高的84个村外，其余所有村的负债均大于债权，表明村级集体经济组织负债运营的情况非常普遍。 二、浙江省村级集体经济发展状况的比较为说明不同类型的村级集体经济发展状况，本部分从行政区域、经济发展水平、地理特征、经济区位、民族差异、村干部文化水平等维度对全省村级集体经济的收入水平进行横向比较。 （一）不同行政区域的村级集体经济收入水平
图3 浙江省各地区的村集体收入水平 从村均集体收入看，全省村级集体经济的发展水平大体上可以分为三个梯队。第一梯队包括宁波、嘉兴、绍兴和杭州，2006年这四个市的村均集体收入分别为85.64万元、77.13万元、61.57万元和50.08万元；第二梯队包括湖州、舟山、台州、温州和金华，2006年这五个市的村均集体收入分别为47.69万元、43.74万元、35.93万元、32.28万元和27.11万元；第三梯队包括丽水和衢州，2006年这两个市的村均集体收入分别为8.85万元和7.70万元。 从人均集体收入看，属于第一梯队的是宁波、绍兴、杭州，2006年这三个市的人均集体收入分别为590.46元、536.44元和482.33元；属于第二梯队的是台州、金华、嘉兴、舟山、温州和湖州，2006年这六个市的人均集体收入分别为381.31元、368.47元、300.82元、289.12元、285.49元和279.56元；第三梯队包括丽水和衢州，2006年这两个市的人均集体收入分别为148.34元和98.78元。 普查数据还显示，人均集体收入水平与村均集体收入水平的排名总体上基本一致，但并不完全相同。嘉兴市的村均集体收入排名全省第2，但人均集体收入却位居第6；而金华市的村均集体收入排名第9，但人均集体收入却位居第5。其原因在于各地村级集体经济组织的人口规模不一。嘉兴市村集体的人口规模较大，村均集体收入排名靠前，但人均集体收入排名靠后；相反，金华市村集体的人口规模较小，村均集体收入排名靠后，但人均集体收入排名靠前。 （二）不同经济发展水平地区的村级集体经济收入水平浙江省是我国沿海发达地区之一，但省内各地区的经济发展水平也有很大差异。即使在同一个地级市的范围内，各县区的经济发展水平也相差很大。如以人均GDP作为衡量经济发展水平的标志，2006年人均GDP最高的杭州市区已达66476元，而最低的文成县只有6320元，前者为后者的10.5倍。县域经济是村级集体经济发展的外部环境，县域经济的发展状况直接影响村级集体经济的发展水平。表4是根据2006年人均GDP分组的各县(区)的村级集体经济收入水平。 表4 浙江省不同经济发展水平地区的村集体收入水平
上表的数据表明，总体上看，经济发达的县(市)，村级集体经济的发展情况也比较好，特别是人均集体收入与当地的人均GDP水平的排序完全一致。村均集体收入的排序只有一个例外，即村均集体收入最高的是人均GDP 4-5万元的县（区）。其原因可能有二：一是这个组中的村集体人口规模较大，这可以从人均集体收入的排列顺序中得到印证。二是人均GDP最高的两个组是杭州、宁波、温州三市的市区和绍兴县，这两个组的人均GDP水平高是因为城市经济的比重大，所以从总体上计算的人均GDP水平高，但其农村的经济发展水平可能不及余姚、慈溪、平湖、海盐等县(市)。 （三）不同地理区位的村级集体经济收入水平
图4 浙江省不同地理区位的村集体收入水平 （四）不同经济区位的村级集体经济收入水平村级集体经济组织虽然位于农村，但随着城市化的推进，村级集体经济组织所处的经济区位发生了变化。一部分村级集体经济组织位于镇区、城乡结合部甚至城市中心区，这部分村的经济发展条件明显优于大多数普通农区的村。 根据经济区位的不同，村级集体经济组织可分为城镇村和乡村村两大类型。其中：城镇村又可分为城区村和镇区村，城区村可进一步划分为主城区村（城中村）和城乡结合区村；镇区村可进一步划分为镇中心区村、镇乡结合区村和特殊区域村(如工矿区、开发区等)。而乡村村可分为乡中心区村和村庄两种类型。如图5所示。 不同经济区位的村集体收入水平相差悬殊。2006年，浙江省不同经济区位的村均集体收入水平如图6所示，人均集体收入水平如7所示。
图5 村级集体的经济区位类型
图7 浙江省人均村级集体经济收入水平 从图示可以看出：第一，不同经济区位的村集体收入水平差距很大。从村均集体收入水平看，位于特殊区域的村高达1,110.24万元，而位于乡中心区的村集体收入仅为21.99万元，前者为后者的50.49倍；从人均村集体收入水平看，位于特殊区域的村高达5984元，而乡中心区村仅为192元，前者为后者的31.17倍。与全省平均水平比，位于特殊区域的村均集体收入和人均集体收入分别是全省平均水平的28.38倍和15.95倍；而位于乡中心区的村分别只及全省平均水平的56.21%和51.2%。第二，村集体收入水平与周边地区的城市化程度呈正比。从村均集体收入水平看，2006年，城区村为170.72万元，镇区村为67.02万元，乡村村为22.66万元，三者的收入比为1：0.39：0.13；从人均集体收入水平看，城区村为1,259元，镇区村为473元，乡村村为238元，三者的收入比为1：0.38：0.19。第三，乡中心区的村集体收入水平比普通村低。从村均集体收入水平看，乡中心区村为21.99万元，而普通村为22.67万元，前者为后者的97%；从人均村集体收入水平看，乡中心区村为191元，而普通村为239元，前者为后者的79.9%。这种现象与经济学的逻辑相悖，其原因可能是乡中心区村可以出租的土地等资源性资产较少，同时其特殊的经济区位更适合农户个体经济的发展，而普通村庄拥有较多的土地等资源性资产，因而可以取得资源发包收入。 （五）不同民族地区的村级集体经济收入水平浙江省属少数民族散杂居省份，少数民族人口总量不多。世居浙江的少数民族有畲族、回族和满族等，其他少数民族大多是新中国成立后特别是改革开放以来因工作或婚嫁等原因而落户浙江的。浙江省少数民族以畲族人口为多数，农村人口为主体，具有大分散和小聚居相结合的特点。2006年，全省有一个少数民族自治县——景宁畲族自治县，18个畲族乡（镇），少数民族聚居村432个。 以民族来比较，汉族村的村级集体经济发展情况远好于少数民族村。2006年，汉族村的村均集体收入和人均集体收入分别是39.54万元和378元，少数民族村的村均集体收入和人均集体收入分别为6.76万元和105元，前者分别是后者的5.85倍和3.58倍，如图9所示。
图9 浙江省不同民族的村集体收入水平 （六）不同村干部文化水平的村级集体经济收入水平
图10 浙江省不同村支书文化水平的村集体收入水平 从图10可以看出，无论是村均集体收入水平，还是人均集体收入水平，都与村党支部书记的文化水平呈正同方向变化。村支书文化水平越高，集体收入水平就越高。从村均集体收入水平看，未上学、小学、初中、高中、大专及以上五种文化水平的村支书，其所在村的集体收入依次为13.59万元、17.78万元、27.25万元、38.05万元、89.96万元；从人均集体收入水平看，未上学、小学、初中、高中、大专及以上五种文化水平的村支书，其所在村的集体收入依次为197.70元、235.01元、289.28元、341.98元、650.27元。 三、浙江省村级集体经济发展的影响因素影响村级集体经济发展的因素是多方面的。前文对不同类型的村级集体收入水平的比较已在一定程度上说明了影响村级集体经济发展的因素。这里，我们根据农业普查中的分类标志对影响村级集体经济发展的主要因素进行交互分析，以进一步说明这些因素与村级集体经济发展的关系。 （一）经济发展水平与地理区位的交互分析区域经济发展水平和地理区位是影响村级集体经济发展的重要因素。以当地人均GDP水平和地理区位同时作为分类标志进行交互分析，以村集体收入作为衡量村级集体经济发展的指标，可以进一步看出它们对村级集体经济发展的影响。具体如表5所示。 表5 按经济发展水平与地理区位分组的村集体收入水平 (单位：万元/村)
表5的数据表明：第一，当村级集体经济组织所处的当地经济发展水平一定时，村集体的收入水平基本上与地理区位的优劣成正比。除人均GDP水平1万元以下的组外，其余各组别中的村均集体收入水平的排列次序都为平原村、丘陵村、山区村。这说明地理环境是村级集体经济发展的一个实质性制约因素。至于人均DGP水平1万元以下的组，其村均集体收入平原村低于丘陵村和山区村，可能是因为这个组中的村多为丘陵村和山区村（实际上，这个组中的平原村只有文成县的5个村和泰顺县的1个村），这些“平原村”也许并不是真正意义上的平原村。当然，这个现象也说明了地理区位只是影响村级经济发展的重要因素，但并不是唯一因素。 第二，当村级集体经济组织所处的地理区位一定时，村集体的收入水平同当地的经济发展水平基本成正相关。除了人均GDP超过5万元的两个组别外，其他组别的村集体收入水平与当地的人均GDP成正比。至于上述两个组的例外，主要是因为这两个组的村集体经济组织位于杭州、宁波、温州和绍兴的市区，按全市城乡统一计算的人均GDP水平“平均化”了城乡经济发展水平的差别。换句话说，如果把这四个市区中的人均GDP按城市和农村分别计算，那么其农村的经济发展水平并没有比其它高收入水平地区高。当然，这个现象也说明了区域经济发展水平只是影响村级经济发展的重要因素，而不是唯一因素。 （二）地理区位与经济区位的交互分析经济区位是影响村级集体经济发展水平的重要因素。以经济区位和地理区位同时作为分类标志进行交互分析，以村集体收入作为衡量村级集体经济发展的指标，可以进一步看出它们对村级集体经济发展的影响。由于统计数据的限制，现有数据未能涵盖全部类型的经济区位。考虑到大多数村集体位于农村地区，一般而言乡政府所在地的经济区位较为优越，因此以村庄是否为乡政府居地来区别村集体经济组织的经济区位。如表6所示，地理区位和经济区位的不同，村均集体收入水平也不同。 表6 按地理区位与经济区位分组的村集体收入水平 (单位:万元/村)
从表6可以看出：第一，当村级集体经济组织的经济区位一定，村级集体经济的收入水平同其所处的地理区位优劣成正比。在同为乡(镇)政府居地的村集体中，平原村的村均集体收入为120.94万元，丘陵村为64.38万元，山区村仅为15.91万元；而在不是乡(镇)政府居地的一般村集体中，平原村的村均集体收入为73.07万元，丘陵村为30.34万元，山区村为8.85万元。再次说明了地理区位对村级集体的发展有实质性的影响。 第二，当村级集体经济组织的地理区位相同时，村级集体经济的收入水平同其所处的经济区位的优劣成正比。在位于平原地区的村集体中，为乡政府居地的村均集体收入为120.94万元，而一般村的村均集体收入为73.07万元；在位于丘陵地区的村集体中，为乡政府居地的村均集体收入为64.38万元，一般村的村均集体收入为30.34万元；在位于山区的村集体中，为乡政府居地的村均集体收入为15.91万元，一般村的村均集体收入为8.85万元。这说明经济区位对村级集体的发展有实质性的影响。 （三）地理区位与村干部文化水平的交互分析村干部文化水平是影响村级集体经济发展水平的重要因素。以地理区位和村干部文化水平同时作为分类标志进行交互分析，以村集体收入作为衡量村级集体经济发展的指标，可以进一步看出他们对村级集体经济发展的影响。见表7。 表7 按地理区位与村干部文化水平分组的村集体收入水平 (单位:万元/村)
从表7可以看出：第一，当村级集体经济组织所处的地理区位一定，村级集体经济的收入水平与村支书的文化水平成同方向变化。同是位于平原地区的村级集体经济组织，村支书文化水平分别为未上学、小学、初中、高中和大专及以上时，村均集体收入分别为15.94万元、46.05万元、52.11万元、68.26万元和134.43万元；同是位于丘陵地区的村级集体经济组织，相应的村均集体收入分别为31.5万元、16.78万元、28.42万元、33.34万元和45.22万元；同是位于山区的村级集体经济组织，相应的村均集体收入分别为2.3万元、5.37万元、8.08万元、9.91万元和19.86万元。这说明村支书的文化水平对村级集体经济的发展有实质性的影响。 第二，当村支书文化水平相同时，村级集体经济的收入水平与村集体经济组织所处的地理区位密切相关。例如，同为小学文化水平的村支书，平原地区的村均集体收入为46.05万元，丘陵地区的村为16.78万元，山区村为5.37万元；再如，同为大专及以上文化水平的村支书，平原地区的村均集体收入为134.43万元，丘陵地区的村为45.22万元，山区村为19.86万元。其它文化水平的情况也符合同样的趋势。这又一次说明村集体经济组织所处的地理环境对村级集体经济的发展有实质性的影响。 （四）经济区位与村干部文化水平的交互分析以经济区位和村干部文化水平同时作为分类标志，以村集体收入作为衡量村级集体经济发展的指标，可以进一步看出它们对村级集体经济发展的影响。如表8所示。 表8 按经济区位与村干部文化水平分组的村集体收入水平 (单位:万元/村)
从表8可以看出，第一，当村级集体经济组织的经济区位相同时，村集体的收入水平同村干部文化水平成正比。在同为乡政府居地的村中，村支书未上过学的村均集体收入为8.33万元，村支书文化水平为小学、初中、高中和大专及以上的村均集体收入分别为28.63万元、43.71万元、67.59万元和108.99万元；而在非乡政府驻地村中，与村支书五种文化水平相对应的村均集体收入分别为13.72万元、17.28万元、23.61万元、34.85万元和81.02万元。这再次说明村干部文化水平对村级集体的发展有实质性的影响。 第二，当村干部的文化水平相同时，村级集体经济的收入水平同当地经济区位的优劣基本成正比。除了村支书文化水平为未上学的，其余四个文化水平组别中，乡政府居地村和非乡政府驻地村的村均集体收入分别为28.63万元和17.28万元、43.71万元和26.31万元、67.59万元和34.85万元、108.99万元和81.02万元。至于村支书未上过学的村，乡政府所在地村的村均集体收入低于非乡政府驻地村，其原因在于影响村级集体发展的因素还有很多。另外，从全省来看，村支书未上过学的乡政府所在地村也只有3个。因此，从总体上看，不管村支书的文化水平如何，位于乡政府居地的村级集体经济的发展水平都比一般村庄要高，再次说明了经济区位对村级集体的发展有实质性的影响。 （五）浙江省村级集体经济发展的影响因素通过对浙江省不同类型的村级集体经济发展水平的比较以及对主要分类标志的交互分析，我们看到，影响村级集体经济发展的因素主要包括以下几个方面： 第一，村级集体经济组织所在地区的整体经济发展水平 从地市级层面分析分析，2006年杭州、宁波、绍兴、嘉兴的村均集体收入水平位居全省前列；湖州、舟山、台州、温州和金华居中，丽水和衢州奠后。这一排名次序大致上与这些地区的整体经济发展水平相一致。如果考虑到村级集体组织人口规模的影响，从人均集体收入水平看，嘉兴的位次推后、金华的位次提前，但整个排名次序仍大致与所在地区的整体经济发展水平一致。 从县（市）级层面分析，若以各县（市）的人均GDP收入水平分组，可以进一步看出村级集体经济的发展水平与所在地区的经济发展水平密切关系。总体看，人均GDP水平高的县（市），其村均集体收入和人均集体收入也高；人均GDP水平低的县（市），其村均集体收入和人均集体收入也低。以县（市）为单位进行的人均GDP排序与人均村级集体收入的排序完全一致。 另外，经济发展水平与地理区位的交互分析也说明，在村级集体经济组织所处的地理区位相同的情况下，村集体的收入水平与当地经济发展的总体水平也完全一致。 村级集体经济组织所在地区的整体经济发展水平对村级集体经济发展具有重大影响，原因是区域经济的发展状况是村级集体经济发展的重要环境。区域经济发达，为村级集体经济的发展提供了较多的机会，例如，可以使村级集体经济参与到整个区域经济的产业链分工之中，村集体资产可以得到更有效的开发和利用，村集体的货币资金积累也有更多的投资参股机会，等等。 第二，村级集体经济组织所处的地理环境 地理环境直接影响着村级集体经济组织的资源条件、交通条件、信息条件、生产条件以及产业结构等，因而对于村级集体经济的发展具有重要影响。平原地区地势平坦，土地资源丰裕，交通设施较好，有利于与外界进行人流、物流和信息流的沟通，能以较低的经济成本开展经济活动。无论是发展农业生产还是发展非农产业，条件都比丘陵和山区优越。2006年，浙江省平原地区的村均集体收入和人均集体收入远高于丘陵和山区，前者分别是后两者的2.38倍、1.65倍和8.23倍、3.92倍。地理区位与当地经济发展水平、经济区位、村干部文化水平的交互分析也都说明了地理环境对村级集体经济的发展具有显著影响。值得注意的是，浙江省丘陵和山区面积比重较大，位于丘陵地区和山区的村集体经济组织达到了67.63%，这是造成全省村级集体经济发展水平低的重要原因。 第三，村级集体经济组织所处的经济区位 经济区位直接决定了村级集体发展的外部经济环境，特别是对村级集体经济组织发展非农产业具有重要影响。一些位于城乡结合部、开发区、工矿区等特殊区域的村级集体经济组织，能分享城市基础设施、城市产业辐射以及为城市产业提供配套服务的好处，其经济发展条件得天独厚。特别是随着城市化的推进，部分城乡结合部的村集体的土地被征用，既有数额可观的土地征用款用于发展村级集体经济，又因享受了“征地留用”政策[5]而拥有发展村级集体经济的物理空间，有些甚至成了“城中村”，具有一般村级集体经济组织所不具备的优越条件。 调查资料表明，2006年，浙江省城区村的村均集体收入达到了170.72万元，镇区村为67.02万元，乡村村为22.66万元，三者的收入比为1：0.39：0.13。经济区位与地理区位、村干部文化水平的交互分析也进一步说明了经济区位对于村级集体经济发展的显著影响。 第四、村干部的文化水平 村干部特别是村党支部书记(村经济合作社社长)和村委会主任是发展村级集体经济的“领头羊”，他们的素质高低，不仅决定其自身把握市场机遇、开发生产资源、发展集体经济的能力，而且也决定整个村级领导班子的素质。较高的文化水平，通常意味着具有较强的学习能力，更开阔的眼界和思路，更大的市场风险承担能力，从而能找到更多的集体资产保值增值的渠道，使村级集体经济得到更快的发展。前文的分析表明，以村支书为代表，其文化水平与其村级集体收入水平显著相关。2006年，浙江省未上学、小学、初中、高中、大专及以上文化水平的村支部书记所在村的村均集体收入分别为13.59万元、17.78万元、27.25万元、38.05万元、89.96万元。村支书与村集体经济组织的地理区位和经济区位的交互分析也表明村干部对村级集体经济发展密切相关。 第五，村集体经济组织的民族聚集特征 新中国成立以来，政府在民族地区建设方面采取了一系列的倾斜政策，包括对少数民族地区实行优惠的财政政策，加强少数民族地区基础设施建设，支持少数民族接受现代教育，帮助少数民族地区脱贫致富等，但由于少数民族地区多位于山区或者丘陵地带，自然条件差，交通相对不便，经济基础薄弱，人力资源不足，与汉族地区经济发展水平依然存在很大差距。2006年，浙江省432个少数民族聚居村的村均、人均全年村集体收入均远远低于汉族聚居村，前者分别只有后者的17.09%和27.93%。 四、浙江省村级集体经济在新农村建设中的作用社会主义新农村建设是我国实现全面建设小康社会目标的重大战略举措。建设社会主义新农村需要打破城乡分隔的二元经济社会管理体制，统筹城乡发展，建立公共财政体系。但在现阶段，由于统筹城乡发展的公共财政体系尚未完全建立，集体经济在保障农村基层组织正常运转、提供农村基础设施和公共服务等方面仍然起着十分重要的作用。 （一）村级集体经济的投资水平分析按照农业普查方案的“指标解释”，村集体固定资产投资指村集体用于购置生产性固定资产、更新改造、房地产开发等的投资完成额，不包括国家在本村投入的大型基础设施建设的投资；村集体固定资产投资包括但不限于公益事业投资、基础设施投资；公益事业投资指村集体固定资产投资中用于本村公益设施的投资，公益设施主要包括兴办学校、医院、文化、体育等设施；基础设施投资指村集体固定资产投资中用于本村基础设施建设的投资，基础设施指道路、桥梁、电线电缆、地下管道等设施。按照这一“操作定义”，农田水利建设似乎不属于基础设施。另外，普查中对农田水利建设的统计指标是“全年由村组织的农田水利建设投资完成额”，其投资来源包括国家、集体和其他三个方面。因此，这里我们把固定资产投资分为公益事业投资、基础设施投资、其它固定资产投资三个类别。 村集体的经济发展水平高低决定了村集体的投资能力。图11反映了全省不同村集体收入水平下的村级集体经济组织的投资情况。 图11a反映的是各个收入组别中村均全年集体固定资产投资完成额。图中可见，投资额最少的无收入组平均每村仅为7.16万元，最多的500-1000万元组平均每村高达447.67万元。 图11b反映的是各个收入组别中村均公益事业投资完成额。投资额最少的无收入组平均每村仅为1.89万元，最多的1000万元以上组平均每村达到133.05万元。 图11c反映的是各个收入组别中村均基础设施投资完成额。投资额最少的无收入组平均每村仅为4.42万元，最多的500-1000万元组平均每村高达129.19万元。 图11d反映的是各个收入组别中由村组织的农田水利建设投资额。投资额最少的还是无收入组，平均每村仅为1.18万元；最多的仍为500-1000万元组别，平均每村高达11.08万元。
a 村均集体固定资产投资完成额 b 村均公益事业投资完成额
c 村均基础设施投资完成额 d村组织的农田水利建设投资额 图11 浙江省村级集体的投资状况 从图示可以看出，浙江省村级集体经济组织的投资情况呈现以下特点： 第一，除全年村集体收入在1000万以上的组外，随着村集体收入的增加，村集体的各项固定资产投资额也增加，说明村集体的投资水平与村集体的经济实力有着强烈的正相关。 第二，村集体经济组织之间的投资水平差距巨大。在固定资产投资方面，在12个收入水平组别中，村均投资水平最高者是最低者的62.51倍；在公益事业投资和基础设施投资方面，最高者分别是最低者的70.38倍和35.5倍；在由村组织的农田水利建设投资方面，最高者也达到最低者投资额的9.36倍。 第三，村集体收入1000万以上组虽然各项投资水平远高于大多数的组别，但是除公益事业投资外，固定资产投资、基础设施投资和农田水利建设投资均低于村集体收入500-1000万元组。 第四，大多数组别的村均固定资产投资额均大于村均全年集体收入。除100-500万元、500 -1000万元和1000万以上三个收入组别外，其余9个收入组别的村均固定资产投资额均大于村均全年集体收入。说明这些村集体的种类投资是通过历史积累、外来投资甚至对外举债进行的。 呈现上述特点的原因主要是：首先，固定资产投资需要有经济实力为后盾。村集体的经济实力越强，就越有能力进行固定资产投资。由于村级集体经济发展水平差异悬殊，因此，不同村级集体经济组织的固定资产投资水平也差距悬殊。其次，经济实力特别强的村通常会有较多的财力花费在固定资产投资上面，但随着基础设施的逐步完善，固定资产投资增长速度将会放缓，而有关社会保障和村民福利等方面的投资将会增加，1000万元以上收入组的村集体在公益事业方面的投资仍高居榜首就说明了这种投资结构的变化趋势。另外，最高收入组的固定资产投资、基础设施投资、农田水利设施投资均低于次高收入组，其原因是这部分村集体经济组织基本上是“城中村”或位于城乡结合部，基础设施比较完善，同时也没有太多农田水利设施建设的需求。 （二）村级集体经济的投资结构分析村级集体经济组织的投资结构反映了村民的投资需求。特别是在村集体可用资金有限的情况下，投资结构更能反映出村民的投资需求偏好顺序。 2006年，浙江省各收入组别的村均集体固定资产投资结构如表9所示。 表9 浙江省村级集体经济的固定资产投资结构（%）
从上表数据可以看出，浙江省村级集体经济的投资结构有以下几个特点：第一，基础设施投资比重比较大，公益事业投资比重小。在所有村集体收入组别中，基础设施的投资比重均比公益事业的投资大。第二，除了两个收入水平最高的组，公益事业的投资比重比较一致，大多数组别公益事业投资比重维持在30%左右。第三，随着村级集体经济收入水平的提高，基础设施投资的比重有降低的趋势，而其它固定资产投资的比重有上升趋势。特别是收入水平次高的两个组，其它固定资产投资的比重达到了40%以上。 村级集体固定投资结构的上述特点主要是由以下几个方面原因造成的：首先，长期以来农村各项基础设施薄弱，因此不论是集体经济发达的村还是不发达的村，均将生产性的基础设施建设作为固定资产投资的重点。其次，村级集体经济实力较强的村有足够的财力在满足公益事业和基础设施投资的同时去进行其他领域的投资，如房地产开发等，因此其它固定资产投资的比重随着村集体经济实力的增强而大幅度提高。 （三）村组织农田水利建设资金来源结构分析水利是农业的命脉。农田水利设施是农业生产是最重要的基础设施之一，对于保证农业生产的稳产高产具有重要意义。长期以来，无论是村级集体经济组织还是各级政府都把农业田水利设施建设作为农村最重要的基础设施进行建设，即使在政府财力有限的情况下，政府也相对重视农田水利设施的建设。 由于农田水利设施是典型的公共产品，其受益范围广，因此，农田水利设施往往由村集体统一组织建设，但农田水利建设的资金来源一般有政府、集体、企业或个人三个渠道。 2006年，在进行过农田水利设施建设的12,046个村中，他们的建设资金的主要来源不同。具体如图12所示。 从图12可以看出：第一，总体看，随着村集体收入水平的提高，农田水利建设资金主要来自国家的村的比重下降，而来自村集体的村的比重上升。越是收入水平低的村，水利建设资金主要依靠政府的村数越多；越是高收入的村，水利建设资金主要依靠村集体的村数越多。这说明，集体经济发达的村有相对雄厚的经济实力，从而有更多的村依靠自己的力量进行农田水利建设。第二，村集体收入水平越低组，水利建设资金主要依靠农民的村数也越多。这说明，这些村在没有得到财政支持而村集体又没有经济实力进行水利建设时，只能依靠农民集资进行必要的水利设施建设，从而农民集资成为水利设施建设资金的主要来源。
图12 浙江省村集体农田水利建设资金主要来源示意图 （四）村级集体经济发展水平与基础设施和公共服务设施的关系分析农村基础设施和公共服务设施是各项投资的物质体现，对于改善农民的生产和生活条件具有重要意义，有助于促进农村经济和社会的全面发展，也是新农村建设的重要内容。分析村级集体经济的发展水平与农村基础设施和公共服务设施之间的关系，可以更进一步了解村级集体经济在新农村建设中的重要作用。 根据普查的统计口径，农村基础设施主要包括进村主要道路路面状况、村内主要道路路面状况、村内主要道路路灯安装状况、饮用水集中净化处理状况、垃圾集中处理状况以及畜禽集中养殖状况；公共服务设施主要包括50平米以上综合商店或超市、幼儿园、健身场所、图书室、农民业余文化组织、卫生室等。2006年，不同集体收入水平村的基础设施和公共服务设施状况如图13和图14所示。
图13 浙江省各收入组别的村基础设施状况
图14 浙江省各收入组别的村公共服务设施状况 从图13可以看出，浙江省的农村基础设施有如下特点：第一，各种基础设施的完善程度与村集体的收入水平成同方向变化。特别是村内道路的硬化比例、村内主要道路路灯安装比例、饮用水净化比例和垃圾集中处理比例都随村级集体收入水平的提高而提高，但最高收入组比次高收入组要低。第二，进村道路的硬化比例在各个收入组别中都达到了较高的水平。这主要归功于政府实施的“乡村康庄工程”。2003年以来，浙江省实施乡村康庄工程，至2007底，全省等级公路通村率和硬化率分别从2002年底的57%和48%提高到了96.17%和94.39%。第三，畜禽集中养殖区这个指标普遍较低，即使在高收入水平的组中，这个指标也不高。其原因与农民的生产和生活习惯有关，也与现阶段农民大幅度减少了家庭家畜饲养的情况有关。 从图14可以看出，浙江省的农村公共服务设施有如下特点：首先，公共服务设施的建设水平总体上比较低。无论是低收入水平组还是高收入水平组，调查的基础设施大部分未实现村均一个的标准。其次，在各类公共服务设施中，幼儿园、健身场所、卫生室的建设情况比图书室、业余文化组织要好一些。再次，不同收入组别的公共服务设施状况差距显著。总体看，随着村集体年收入的增加，公共服务设施的数量增多，但同样最高收入组的比例比次高收入组的比例要低。 上述情况说明：第一，相对于农村公共服务，农村基础设施的完善情况要更好些。原因是基础设施属于农民生产和生活的“基本需求”，而公共服务设施属于农民的“发展需求”。由于大多数村集体自身经济实力有限，通常会优先考虑基础设施建设，而在力所能及的条件下进行公共服务设施建设。同时，少数经济实力较强的村集体能在公共服务设施方面进行更多的建设。第二，农村基础设施和公共服务设施基本上与村级集体经济实力呈正相关，但收入水平最高组的基础设施和公共服务设施都低于收入水平次高的组，其原因可能是这84个村大部分是“城中村”，基础设施和公共服务设施已经实现了“城乡一体化”，因而不需要进行所谓的农村基础设施和农村公共服务设施建设。 五、浙江省村级集体经济发展的问题与出路（一）浙江省村级集体经济发展中的问题前面的分析说明，浙江省村级集体经济为维护农村家庭经营体制、改善农民生产和生活条件、推进社会主义新农村建设起到了重要作用。但是，由于体制和其它各种客观原因，村级集体经济自身也面临着发展水平不高、发展不平衡等问题。 第一，村级集体经济的整体发展水平不高。首先，村级集体经济的收入水平比较低。2006年村均集体收入仅为39.12万元，人均集体收入只有375元。其次，村级集体经济的资产积累不多。2006年末，村均集体资产只有306.46万元，人均集体资产仅为2,938元。再次，村级集体经济负债情况比较严重。2006年末，村均负债82.93万元，而债权只有56.88万元，负债为债权的1.46倍。最后，村集体的资产负债率比较高，在相当部分集体资产属于非经营性资产的情况下，2006年村级集体经济的资产负债率仍达到了27.06%。总之，浙江省村级集体经济的收支及债权债务状况不容乐观，村级集体经济的整体发展水平不高。 第二，村级集体经济的发展水平极不平衡。2006年，全省无集体收入的“空壳村”占到了16.61%，集体收入不到3万元的村超过了三分之一，5万元以下的村占到了46.26%，10万元以下的村占到了56.65%。而与此同时，集体收入在500万元以上的村不到1.5%。造成这种状况的原因是多方面的，既有地理区位、经济区位、当地经济发展水平等客观环境方面的差异，也有村集体组织内部的管理制度和干部素质方面的差异。但总体上看，造成村级集体经济发展水平巨大差距的主要原因是地理区位、经济区位等“外部”因素。这些外部因素不是村集体经济组织可以通过自己的努力而改变的。因此，村级集体经济发展不平衡的状况将长期存在，而且会由于“马太效应”而愈拉愈大。 （二）村级集体经济发展的困境虽然少数村级集体经济组织由于享受到城市化带来的经济区位优势而得到了较好的发展，但对于大多数没有享受到城市化利益的普通村级集体经济组织来说，他们的发展面临着许多的困难 第一，村级集体经济组织固有的制度缺陷。“人民公社”体制瓦解后，作为“生产大队”的合法继承者，虽然在农业生产上实行了“统分结合”的双层经营体制，在“家庭经营”这一层次上由于做到了产权明晰而得到了健康而稳定的发展，但在“统一经营”这一层次上并没有解决集体经济产权不清的制度缺陷。虽然法律规定村级集体资产的所有权属于村集体，但集体资产的经营所得与集体组织成员之间的利益关系并不直接。同时，集体经济组织的成员还是不确定的。由于婚嫁、人口自然增减以及人口流动等原因，村民与村集体经济组织成员不断分离。因此，集体经济组织与其成员之间的权益关系非常模糊。产权不清是村级集体经济得不到发展的根本原因，是改革开放初期对农村经济体制进行改革的根本动因。从这个意义上说，村级集体经济由于其固有的制度缺陷，没有发展的内在动力。 第二，村级集体经济组织的没有法人资格。我国的村级集体经济组织是通过中央文件的形式确立的。一九八四年中央“一号文件”指出：“为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织。这种组织，可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称；可以以村（大队或联队）为范围设置，也可以以生产队为单位设置；可以同村民委员会分立，也可以一套班子两块牌子。”以后，我国的《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《土地承包法》和《农业法》等法律都对“农村集体经济组织”作出了相关规定，并赋予了相应的职责，但农村集体经济组织的性质仍不明确，也没有法人资格。虽然2007年通过的《浙江省村经济合作社组织条例》明确规定了“村经济合作社可以向工商行政管理部门申请登记注册，取得法人营业执照。”但这只是个地方性法规，在国家层面上村级集体经济组织还没有取得市场经济主体的资格。 第三，村级集体经济缺乏政策支持。由于村级集体经济的产权制度存在缺陷，社会各界对是否需要发展村级集体经济存在很大分歧，各级政府对村级集体经济的发展并不重视，相关规定和政策仅限于农村的财务管理。相对于各级政府对农民专业性合作组织的重视，农村社区性合作经济组织可以说基本上被忽视了。现实中，政府一方面让村集体经济组织承担了本应由财政负担的维持农村基层组织运转和提供农村公共设施和服务的责任，另一方面又很少为村集体经济的发展提供相应的政策支持。甚至在农村税费改革中，把体现土地集体所有制性质的“三提”也一并取消了。 第四，村级集体经济的发展陷入了“无米之炊”的困境。家庭经营体制的确立，集体所有的土地等资源性资产都分包到户，大部分村集体实际上没有可经营的资产。目前，村集体的收入来源大致上有以下几个方面：一是部分村集体保留了不宜分户经营的养殖水面、果园、茶园等资源性资产，通过出租给“大户”或“龙头企业”经营取得一定的租金收入；二是经济区位好的村集体，利用优越的区位条件，依靠出租市场摊位、仓库、宾馆、写字楼等物业，获得一定的经济收入，特别是“城中村”和位于城乡结合部的村，靠出租物业取得了数额可观的收入，成为村级集体经济中的“高收入阶层”；三是部分过去“村办企业”基础较好的村，在后来的企业改制过程中保留了“集体股”，从企业利润分配中取得一定的“红利”。但是，具有上述收入来源特别是后两种收入来源的村在全省3万多个村中只是绝少数，绝大部分村并不具备这种收入来源。相当一部分村在实行家庭承包经营体制时把所有资源性资产统统分包到户，现在成了村级集体经济中的“无产阶级”。 （三）关于村级集体经济出路的思考鉴于村级集体经济的发展现状和村级集体经济发展中的现实困境，政府和学界应该对村级集体的出路问题进行认真的思考。村级集体经济的出路是一个极为严肃和复杂的问题，需要专文讨论。这里，笔者只是提出初步的想法，意在抛砖引玉，以引起更多人对这一问题的关注。 1、村级集体经济是否有存在和发展的必要？ 作为市场经济主体，除了在法律上要具有法人地位外，更重要的是组织内部必须产权明晰、组织成员边界清楚，这是任何市场经济主体生存和发展的基本条件。村级集体经济组织的产权制度本质上与过去的“生产大队”没有区别，产权不清、组织成员边界不明的固有制度缺陷注定了村级集体经济缺乏内在的发展动力。农村改革以来家庭经营的稳定发展，改制后的乡镇企业充满活力，农民专业合作社的快速崛起，这些事实从反面证明了集体所有制经济不可能有光明的发展前景。但是，从法理上说，有资产的所有权就必然有相应的资产所有者。我国《宪法》和其它相关法律都明确规定，农村土地属于农村集体经济组织所有。村级集体经济组织存在的法理依据就在于此。因此，只要我国坚持实行农村土地集体所有的基本经济制度，那么，农村集体经济组织就有存在的必要。否则，农村土地的集体所有制就成了空话。从这个意义上说，以土地集体所有制为基础的村级集体经济是我国社会主义公有制的重要体现，我国的基本制度要求村级集体经济继续存在[6]。 2、各类村级集体经济组织如何发展？ 随着改革开放的逐步深入，目前，村级集体经济大致上已分化为四种类型：一类是随着城市化推进而产生的“城中村”。这些村的农业用地已全部被国家征用，非农经营性资产数量较大。为实现集体资产的保值增值，这些村近年来一般都进行了股份合作制改造，把集体资产按一定规则量化到村民个人。在行政管理体制上实行了“撤村建居”，同时，原先的村庄也已纳入城市建设的统一规划建成了住宅小区。但撤村建居基本上只是形式。实际上，由“撤村建居”而来社区居委会还伴生着社区股份合作经济组织，“城中村”依然存在。二是在市场经济大潮中不断发展壮大的经济强村。这类村乡镇企业起步早，经济基础比较好。改革开放后，这些村抓住各种发展机遇，集体经济不断发展壮大。这些村集体的非农经营性资产数量较多，目前大都也进行了股份合作制改造。集体所有的土地仍分包给农户家庭经营。三是依靠资源发包维持生存的经济薄弱村。这类村原来的集体经济基础比较差，改革开放后也没有发展二三产业的机遇和条件，集体经济组织除了法律赋予的土地外，几乎没有经营性资产。但这类村在当初实行家庭承包经营体制时保留了不宜分户经营的资源性资产，现在通过出租这些资源性资产给“大户”或“龙头企业”，取得一定的租金收入。四是没有任何收入来源的“空壳村”。这类村原来的集体经济基础比较差，在实行家庭承包经营体制时，把所有土地全部分包到户，原有不多的一点经营性资产也全部作价卖给了农户。在农村税费改革前，集体经济组织以提取公积金、公益金、管理费的形式收取集体土地的承包金。农村税费改革后，“三提”被同时取消，集体经济组织只剩下了名义上的土地所有者，断绝了收入来源。 这四种类型的村级集体经济今后的发展前景如何？笔者认为： “城中村”完成历史使命，光荣退出历史舞台。城中村虽然大多已进行了股份合作制改造，建立了社区股份合作经济组织。但是，这些社区股份合作经济组织在发展中也遇到了新的问题。从股份合作经济组织自身看，存在着社员对分红要求越来越高与股份合作经济发展潜力有限的矛盾、集体资产经营管理的高要求与村干部低素质的矛盾、经济发展目标与社区服务任务的矛盾、经济活动社会化与社员股民封闭性的矛盾。从城市化的角度来看，城中村的存在使城市的发展规划难以实施，城市中的两类社区难以统一管理，城市中的两类居民难以纳入统一的社会保障体系。这些矛盾的发展必然要求彻底消灭城中村。其途径是把股份合作经济进一步改造成为完全的股份经济，股份经济合作社改造成为完全的股份公司，而且不再保留集体股。同时，股份合作经济组织承担的社会管理职能纳入城市社区，原来的社员彻底转转变成城市居民。通过这样的改造，社会主义集体经济的历史使命胜利完成，光荣地退出历史舞台。 “孤岛型”的经济强村股份经济和集体经济并存，两条腿走路。“孤岛型”的经济强村是指距城市较远、今后也不可能变成城中村的那些经济强村，即前述第二类村。这些村的集体经济组织拥有数额巨大的非农经营性资产，这些非农经营性资产也已进行了股份合作制改造。但是，这种股份合作经济在经济方面也存在着与城中村一样的矛盾，这些矛盾也会随着时间的推移和经济的发展而日益突出。因此，这类村的非农经营性资产也将走上彻底的股份化道路，集体资产全部量化到人，不再保留集体股。但是，这类村还有集体所有的土地资产，因此在土地所有制不彻底改革的情况下还有必要保留集体经济组织，以行使集体土地的所有权。但集体经济组织的功能会被收缩到最小的范围，即只行使集体土地的所有者职能，对内向集体经济组织成员发包土地，为组织成员之间的土地使用权流转提供服务；在对外流转土地使用权时代表集体利益，与土地使用者协商土地使用权出让事宜。 集体经济薄弱村保留集体经济组织，或由村委会代行职能。对于前述的第三类和第四类村，集体经济基本上不可能有新的发展，但由于土地集体所有制的存在，制度上还需要保留集体经济组织来行使集体土地的所有者职能。但是，这些村的经济发展任务将被豁免。目前，这些村的集体经济组织之所以想方设法要发展经济，是因为现实中集体经济组织需要承担农村社区服务的职能，农村基层组织的运转需要集体经济组织提供经费，一些公共设施需要集体经济组织出资建设，国家的支农村项目需要集体经济组织资金配套。从公共财政的原则看，这些都是强加于农村集体经济组织的不合理负担。随着城乡统筹的公共财政体制的建立，农村社区管理、农村基础设施和公共服务将纳入国家公共财政支持体系，这些费用也将由财政统一开支。 3、当前如何完善相关法律和政策？ 一是明确村级集体经济的法人地位。市场经济主体必须是能独立行使权利和义务的民事主体，但我国农村集体经济组织的民事主体资格不明确。我国《民法通则》规定：“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有。”据此，农民集体应当是民法通则所承认的民事主体。但这一条并没有写在民事主体部分，而是放在 “财产所有权和与财产所有权有关的财产权”。按照大陆法国家的通行观念，民事主体不外乎自然人和法人两类。我国民法通则也不例外，在公民(自然人)部分，规定了公民(自然人)、个体工商户、农村承包经营户、个人合伙等几种自然人主体。显然，农村集体经济组织不属于其中的任何一种。在法人部分，规定了企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人四类。在这四类法人中，农村集体经济组织似乎应当归入企业法人。但实际上，农村集体经济组织无法在工商行政管理部门办理企业法人登记，因此并没有取得法人资格。可见，农村集体经济组织虽然被赋予了财产所有权，却并不是民法通则所承认的民事主体。 不过这一问题比较容易解决。如对民法通则加以修改，在法人中增加合作社法人这一类别，那么这一问题就不再存在。通过出台地方性法规也可暂时地解决这个问题。如《浙江省村经济合作社组织条例》对村经济合作社的登记问题作了相应规定。 二是加快城乡一体的管理体制建设进程，免除村级集体组织的“社会管理职能”。长期以来，我国实行城乡分隔的管理体制，农村中的村民自治组织村委会的运转经费需要村级集体经济组织来承担，农村中的基础设施和公共服务也由村级集体经济组织来提供。这是一种不公平的制度安排。村级集体经济组织作为一个经济组织，本不应该承担这些社会义务。因此，政府应加快城乡一体的管理体制建设进程，由政府保障村委会运转所需的经费，由政府提供农村中的基础设施和公共服务。 课题承担 单 位：浙江大学中国农村发展研究院 课题组负 责 人：张忠根 [1] 《浙江省村经济合作社组织条例》第二条规定，村经济合作社是指在农村双层经营体制下，集体所有、合作经营、民主管理、服务社员的社区性农村集体经济组织。本报告所说的村级集体经济组织就是指村经济合作社。为行文方便，文中有时把村级集体经济组织简称为村集体。 [2] 由于部分村组织在填报普查统计表时没有填写地理特征栏目，故村集体经济组织总数与表1.1不一致。按其它指标分组统计时也存在这种情况。 [3] 《浙江省村经济合作社组织条例》第二条规定，村经济合作社是指在农村双层经营体制下，集体所有、合作经营、民主管理、服务社员的社区性农村集体经济组织。本报告所说的村级集体经济组织就是指村经济合作社。为行文方便，文中有时把村级集体经济组织简称为村集体。 [4] 由于部分村组织在填报普查统计表时没有填写地理特征栏目，故村集体经济组织总数与表1.1不一致。按其它指标分组统计时也存在这种情况。 [5] 由于部分村组织在填报普查统计表时没有填写地理特征栏目，故村集体经济组织总数与表1.1不一致。按其它指标分组统计时也存在这种情况。 [6] 农村土地所有制的改革是一个极为复杂的问题。国内学术界有国有化、私有化和坚持集体所有制等不同观点。农村集体经济与农村土地所有制密切相关。这里对农村集体经济发展前景的探讨以农村土地集体所有制不变为前提。如果农村土地的集体所有制被改变成国有或私有，那么，笔者认为，以土地集体所有制为法理基础的农村集体经济将不会存在。 |
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