|
（一）税务检查的概念 税务检查是指税务机关依照税收法律、行政法规和财务会计制度的规定，对纳税人履行纳税义务，扣缴义务人履行扣缴税款义务的情况进行监督检查和处理工作的总称。税务检查是《税收征收管理法》赋予税务机关的一项行政职权，也是税收征收管理的一个重要环节和组成部分，其执法主体是税务机关。 税务检查的主要内容包括三个方面：一是对纳税人、扣缴义务人遵从税收程序法情况的检查，如纳税人、扣缴义务人是否按规定办理税务登记、申报、备案，是否按照《发票管理办法》的要求领取、开具、取得、保管、缴销发票等；二是对纳税人、扣缴义务人遵从税收实体法方面的检查，如纳税人是否正确计算缴纳税款，是否及时足额入库等；三是对有关单位和个人的涉税调查。 税收征管实践中，税务检查和税务稽查的概念被混用。我们认为，税务检查是对纳税人、扣缴义务人的事后监督，包括税务检查的计划、组织、实施、管理、考核、监督、统计、分析、反馈和报告等一系列活动。税务稽查是税务机关对特定被检查对象实施检查的过程，是税务检查的组成部分。《税收征收管理法》在规范税务机关税务检查的权力、责任、程序等基本问题时，没有明确税务稽查的概念，使得税务稽查的内涵、职能不清，缺乏法律支撑，其合法性和正当性受到质疑。实际工作中，各级税务机关普遍设立了稽查局，形成了稽查局使用税务检查证、行使税务检查权的情况，割裂了税务检查的工作体系。 （二）实施税务检查的原则 1. 依法检查原则 税法明确了税务检查的一系列限制性规定，税务检查活动应当严格依据税收法律、法规、规章的规定进行，做到主体合法、权限合法、程序合法、依据合法。税务机关或税务人员必须依法实施税务检查，否则就属于无效或违法行为。 2. 公正效率原则 一是法律面前人人平等，税务机关应依法合理行使行政裁量权，统筹安排税务检查工作，避免人为随意确定检查对象。 3. 分工协作原则 税法规定稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处，应当明确划分税务局与稽查局的职责，避免职责交叉。选案、实施、审理和执行四个环节是税务稽查内部的执法程序，各岗位之间既要顺畅衔接、协同推进，又要合理分工、相互配合。 （三）税务检查的职能及作用 1. 规范纳税行为 税务机关对纳税人履行纳税义务、扣缴义务人履行扣缴义务情况的检查，是一种行政监督手段，是税务机关履行职责、行使权力的过程。其规范纳税行为的作用主要体现在以下几个方面：一是实施检查，发现税收违法行为；二是宣传税法，教育违法纳税人、扣缴义务人，促进税法遵从；三是纠正税收违法行为，引导纳税人、扣缴义务人正确适用税收法律，保障税法的实施。 2. 完善税收征管 税务机关实施税务检查作出处理决定后，应当对税务检查情况进行综合统计、分析，研究违法行为的频度和分布，特别是对造成纳税人违法行为的原因进行剖析，提出对策。其完善税收征管的作用体现在：一是检验征管质量，发现存在问题。税收违法行为客观上反映税务管理等方面存在的漏洞和问题。二是建立反馈制度，逐级系统反映。税务机关应当建立税务检查反馈制度，对税务检查发现的问题按照类别进行系统整理、逐级反映。三是分析具体原因，制定有力措施。税收征管、税政等业务部门要根据税务检查反映的问题，深入分析原因，在规定权限内制定加强管理的措施。四是加强内部衔接，发挥整体效能。税源管理部门要根据纳税人的问题，加强后续管理，使税务检查和税收征管各环节实现有机衔接，发挥综合效能。 3. 增强法制威慑 税务机关依法处理税务检查中发现的纳税人、扣缴义务人的税收违法行为，强制税收违法主体改正错误，对行政相对人的纳税心理、守法意识有着基于法律制度上的威慑。其法制威慑作用主要体现在：一是严格的执法制度。查处违法行为，依法征收税款、加收滞纳金和实施行政处罚，保证税务处理决定全面执行，充分体现税法的刚性。二是充分的司法保障。对涉及触犯刑法的税务检查案件，依法移送司法机关处理，司法机关依法打击涉税犯罪行为，是法制威慑的重要方面。三是强大的社会舆论。通过公开涉税违法行为，使违法者受到社会公众的声讨和谴责而产生负疚心理，使违法纳税人心有余悸，同时对其他纳税人也具有一定的警示作用。强大公正的社会舆论对法制威慑的形成具有积极的意义。 4. 增加税收收入 查补税款是税务检查的直接成果，也是税务检查的基本作用。税务检查把少缴的税款追补回来，能够增加税收收入，减少税收流失。通过税务检查手段增加税收收入是必要的，但把增加税收收入作为税务检查的唯一职能是片面的，不符合现代税收管理的要求。
税务检查作为税收征收管理的重要组成部分，受到世界各国的普遍重视，多数国家引入风险管理机制，实施分类检查、专业检查，提高税务检查的针对性和效率。在我国，税务检查划分为日常检查和税务稽查。 （一）日常检查 日常检查是指税务机关清理漏管户、核查发票、催报催缴、推送任务的核实处理和了解纳税人生产经营、财务状况等不涉及立案检查与系统审计的日常管理行为。日常检查是税务机关的基本工作职能和管理手段，做好日常检查工作有利于加强税源管理。日常检查的主体是各级税务局、税务分局和税务所。 （二）税务稽查 税务稽查是税务机关的专业机构和人员依照税务稽查工作规程的规定，对纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人履行税法规定义务等情况进行检查，以及围绕检查处理开展的其他相关工作，是税务检查的重要组成部分。其基本任务是依法查处税收违法行为，保障税收收入，维护税收秩序，促进依法纳税。 （三）日常检查与税务稽查的区别 日常检查和税务稽查同属税务检查，是税务机关的主动管理行为，对纳税人产生制约作用。二者以纠正纳税人、扣缴义务人在履行税法规定义务过程中的错误为主要目标。日常检查是稽查选案的重要信息来源，能够为税务稽查提供高质量案源和有价值的情报或信息。二者的主要区别如下： 1. 概念和内涵不同 日常检查是不涉及立案检查与系统审计的日常管理行为，一般只针对特定环节或特定的内容；税务稽查是税务稽查机构的专业检查，具有系统审计功能，是全面、综合的税务检查。 2. 职能作用不同 日常检查侧重于日常管理，重点在于强化管理和对纳税人的宣传辅导，以引导纳税人遵从税法；税务稽查的重点在于查处偷逃抗骗等严重税收违法行为及需要立案查处的案件，体现税收法制威慑。 3. 案件来源和实施主体不同 税务稽查案件的主要来源有自选案、举报、协查、内部转办、外部门转办、上级交办等。日常检查案件的主要来源是税务机关根据税法规定就涉税业务、环节进行核查的事项和上级机关推送的风险事项等。税务稽查的主体是各级税务稽查局，日常检查的主体是各级税务局、税务分局和税务所。 4. 实施的程序不同 税务稽查程序包括选案、检查、审理、执行四个环节，有严格的专业分工。日常检查方式灵活，可以不按照选案、检查、审理、执行四个环节进行，但需要符合税法规定的必经程序。 5. 检查期间不同 日常检查与税务机关的日常管理情况紧密结合，以纳税人、扣缴义务人当期的管理情况为主，特殊情况才延伸到往期或以前年度，期限较为宽泛；税务稽查的检查所属期一般为以前年度，主要为事后监督。
税务检查分为日常检查和税务稽查，日常检查程序简单，税务稽查要按照选案、检查、审理、执行四个环节进行，各环节要相互分离、合理分工、相互配合。本书重点介绍税务稽查的程序。 （一）综述 税务稽查由各级稽查局依法实施，稽查局在所属税务局领导下开展税务稽查工作。上级稽查局对下级稽查局的税务稽查业务进行管理、指导、考核和监督，对执法办案进行指挥和协调。各级稽查局之间应当加强联系和协作，及时进行信息交流与共享。 （二）案件管辖 稽查局应当在所属税务局的征收管理范围内实施税务稽查。税务稽查管辖有争议的，由争议各方本着有利于案件查处的原则逐级协商解决；不能协商一致的，报请共同的上级税务机关协调或者决定。 稽查局应当充分利用税源管理和税收违法情况分析成果，按照生产经营规模、纳税规模、税负水平、税收违法行为发生频度及轻重程度等标准在管辖区域范围内实施分级分类稽查。上级稽查局可以根据税收违法案件的性质、复杂程度、查处难度以及社会影响等情况，组织查处或者直接查处管辖区域内发生的税收违法案件。下级稽查局查处有困难的重大税收违法案件，可以报请上级稽查局查处。 （三）选案 税务机关在实施税务稽查过程中，如何确定稽查对象是正确运用税务检查权的一个重要方面。按照规定，稽查对象根据税务稽查的不同形式，按照不同的方法确定，体现随机、公平、规范的原则。稽查局应通过多种渠道获取案源信息，合理、准确地选择和确定稽查对象，有计划地实施稽查，严格控制对纳税人、扣缴义务人的税务检查次数。 选案部门负责稽查对象的选取，对税收违法案件查处情况进行跟踪管理，并建立案源信息档案，对所获取的案源信息实行分类管理。选案部门对案源信息采取计算机分析、人工分析、人机结合分析等方法进行筛选，发现有税收违法嫌疑的，应当确定为待查对象，经批准后立案稽查。 税收违法案件举报中心应当对检举信息进行分析筛选，区分不同情形，列入案源信息、暂存待办、转交相关部门处理或将检举材料转送有处理权的单位。 （四）检查 实施检查前，稽查人员应当查阅被查对象纳税档案，了解被查对象的生产经营情况、所属行业特点、财务会计制度、财务会计处理办法和会计核算软件，熟悉相关税收政策，确定相应的检查方法。检查应当自实施检查之日起60日内完成；确需延长检查时间的，应当经稽查局局长批准。 检查过程中要依法行使税务检查权，不得超越法定权限采取税收保全措施。查处重大税收违法案件中，需要延长税收保全期限的，应当逐级报请国家税务总局批准。检查结束时，应当根据《税务稽查工作底稿》及有关资料，制作《税务稽查报告》。 对于当事人被有关机关依法限制人身自由以及账簿、记账凭证及有关资料被其他国家机关依法调取且尚未归还等情况，致使检查暂时无法进行的，可以依法中止检查，但中止检查的情形消失后，应当依规定程序恢复检查。对被查对象死亡或者被依法宣告死亡或者依法注销，且无财产可抵缴税款或者无法定税收义务承担主体等情况，致使稽查确实无法进行的，可以依程序终结检查。 （五）审理 审理人员应当依法对《税务稽查报告》及相关材料进行逐项审核，提出书面审理意见。案情复杂的，稽查局应当集体审理；案情重大的，依照有关规定报请所属税务局集体审理。审理的重点包括以下内容：被查对象是否准确；税收违法事实是否清楚、证据是否充分、数据是否准确、资料是否齐全；适用法律、行政法规、规章及其他规范性文件是否适当，定性是否正确；是否符合法定程序；是否超越或者滥用职权；税务处理、处罚建议是否适当等。 审理完毕，审理人员应当制作《税务稽查审理报告》，区分情形分别作出处理：认为有税收违法行为，应当进行税务处理的，拟制《税务处理决定书》；认为有税收违法行为，应当进行税务行政处罚的，拟制《税务行政处罚决定书》；认为税收违法行为轻微，依法可以不予税务行政处罚的，拟制《不予税务行政处罚决定书》；认为没有税收违法行为的，拟制《税务稽查结论》。税收违法行为涉嫌犯罪的，填制《涉嫌犯罪案件移送书》，依法移送公安机关。 （六）执行 执行部门接到《税务处理决定书》等税务文书后，应当及时送达被执行人。对被执行人未按照规定的期限缴纳或者解缴税款等情形，税务机关可以依法采取强制执行措施。被执行人在限期内缴清税款、滞纳金、罚款或者依法采取强制执行措施追缴税款、滞纳金、罚款后，执行部门应当制作《税务稽查执行报告》，记明执行过程、结果、采取的执行措施以及使用的税务文书等内容。 执行过程中发现涉嫌犯罪的，执行部门应当及时将执行情况通知审理部门，并提出向公安机关移送的建议。执行过程中发现被执行人死亡或者被依法宣告死亡等情形的，可按规定程序中止执行。中止执行情形消失后，经稽查局局长批准，恢复执行。被执行人确实没有财产抵缴税款或者依照破产清算程序确实无法清缴税款，或者有其他法定终结执行情形的，依照规定的权限和程序，经批准后终结执行。 （七）案卷管理 执行完毕、终结检查或终结执行的，审理部门应当收集稽查各环节与案件有关的全部资料，整理成税务稽查案卷，归档保管。税务稽查案卷应当按照被查对象分别立卷，统一编号，做到一案一卷、目录清晰、资料齐全、分类规范、装订整齐。
税务检查是税务机关运用税务检查权的行政执法行为，直接影响纳税人、扣缴义务人，并产生一定的法律后果。因此，税法对税务检查权的范围和内容进行了特别的列举，对税务机关行使税务检查权提出了严格的限制性规定。 （一）税务检查权的概念和特征 税务检查权也称税务检查的职权，是指税务机关、税务人员依法对纳税人、扣缴义务人遵从税法的情况进行了解的资格和权能，是法律、法规赋予税务机关行政执法权的重要组成部分。税务检查权是税务机关实施税务检查行为、监督纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、代扣代缴义务的基本条件，也是查处偷逃抗骗税以及其他日常涉税违法行为的基本前提和保证，对税务机关开展税务检查具有重要意义。各国税务当局对税务检查权都有明确的规定，除了一般的询问、检查等权限以外，很多国家还规定税务检查人员在调查案件时拥有如搜查住宅、扣押物证等刑事侦查权。美国、德国、新加坡、日本的税务检查部门在调查税务犯罪案件时，都在不同程度上拥有刑事侦查权。 税务检查权具有以下特征：一是主动性。税务检查是实现税收管理职能的一种活动，税务机关应当依法主动地进行。二是独立性。税务机关有权根据检查对象的不同和检查工作的需要，独立地行使税务检查权，不受其他单位和部门的干涉。三是广泛性。纳税人生产经营活动情况复杂，涉及面广，关联性强，税务机关检查纳税人履行纳税义务的情况需要广泛和确定的权力。四是限制性。税务检查属于具体行政行为，对于具体的税务检查案件而言，税务检查权力的行使直接影响纳税人的实际利益，因此税法对税务检查权的应用在适用条件、范围和程序等方面作出了严格的规定。五是强制性。税务检查由法定的国家机关实施，是贯彻、执行税收法律的手段，具有国家意志的强制力和法律规范的执行力。税务行政管理相对人违反税收法律规范或不履行税法规定的义务，就会受到行政处罚或行政强制。税务检查权的行使受法律保护，纳税人应当配合税务机关进行检查，不得阻挠、拒绝检查，否则构成行政违法行为，将受到法律追究。 （二）税务检查权的内容与合法运用 税务机关必须合法运用检查权，对税务检查权的限制主要表现在实体法和程序法两方面。税务检查行为基于税务检查权而发生，且范围和内容必须经税法特别的列举规定。超出税法规定检查权范围的税务检查行为，属于违法行政行为，不具有法律约束力，纳税人有权拒绝。 1. 查账权 税务机关有权检查纳税人的账簿、记账凭证、报表和有关资料，检查扣缴义务人代扣代缴、代收代缴税款账簿、记账凭证和有关资料。 税务机关行使查账权应当在纳税人、扣缴义务人的业务场所内进行。必要时经县以上税务局（分局）局长批准，可以将纳税人、扣缴义务人以前会计年度的账簿、记账凭证、报表以及其他有关资料调回税务机关检查，但必须向纳税人、扣缴义务人开付清单，并在规定期限内完整退还；有特殊情况的，经税法规定的审批程序，税务机关也可以将纳税人、扣缴义务人当年的账簿、记账凭证、报表和其他有关资料调回检查。税务机关依法行使检查职权遇到阻挠、妨碍或对税务违法案件检查需临时中断时，可以对纳税人、扣缴义务人的账簿、发票、凭证、报表以及其他有关资料予以封存。 2. 场地检查权 税务机关有权到纳税人的生产、经营场所和货物存放地检查纳税人应纳税的商品、货物或者其他财产，检查扣缴义务人与代扣代缴、代收代缴税款有关的经营情况。税务人员通过场地检查可以核对账簿、凭证等资料所记录的情况是否真实、准确，有无账外经营，经济活动是否合法等，是查账权的延续和补充。 在生产经营场所和货物存放地与纳税人的生活住宅同在一处的情况下，税务机关无权对非生产经营场所和货物存放地的生活住宅进行检查。 3. 责成提供资料权 税务机关有权责成纳税人和扣缴义务人提供与纳税或者代扣代缴、代收代缴税款有关的文件、证明材料和有关资料。如从事生产经营的批准文件、合同、章程、协议书等，是税务机关掌握被查对象生产经营情况的直接依据。 税务检查中，责成提供资料权一般是结合其他检查权如查账权、场地检查权等行使的。行使责成提供资料权时，要求纳税人或扣缴义务人提供的文件、证明材料等必须与纳税或代扣代缴、代收代缴税款有关。 4. 询问、调查和取证权 税务机关有权询问纳税人、扣缴义务人与纳税或者代扣代缴、代收代缴税款有关的问题和情况；有权向有关单位和个人调查纳税人、扣缴义务人和其他当事人与纳税或者代扣代缴、代收代缴税款有关的情况；对与案件有关的情况和资料进行记录、录音、录像、照相和复制。询问、调查和取证权，包括询问权、调查权和取证权三项权力。 税务检查中，税务机关从账簿资料中了解到的情况或者群众举报、揭发材料反映的情况，需要通过调查、访问才能查证落实。合理应用询问权有利于从多方面验证事件的真伪，对税务检查案件作出客观、公正的处理。税法对税务机关行使询问权有严格的限制，税务机关只能向纳税人、扣缴义务人询问与纳税或者代扣代缴、代收代缴税款有关的问题和情况，不能询问与此无关的问题，并不得对当事人和证人引供、诱供和逼供。 以法律形式明确税务机关的调查权是世界各国的通行做法。税务检查不仅仅是税务机关和被查对象之间的关系，有许多凭证、文件、证明等涉及有关的单位和人员，税务机关必须主动取得支持和配合，如企业主管部门、金融机构、司法机关等。有关单位和人员有义务向税务机关提供有关的资料和证明，如与被查对象有业务关系的单位和人员，有义务向税务机关提供向被查人提供或接受劳务、货物或服务的证明和资料，税务机关据此可以了解和确定被查对象是否发生了应税业务、是否存在隐瞒收入、多记成本的行为等，为明确法律责任、确定应纳税额和纳税义务发生的时间等发挥关键作用。 取证是税务检查最重要的一个环节，它直接影响到税收违法案件处理的结果，在税务行政争议中，相关证据将成为复议和诉讼的依据，因此税务机关要重视证据的有效性、真实性、完整性和相关性。调查取证时，要正确运用法定取证方式，如在记录时要注意记录的有效性和完整性，规范制作《询问笔录》。《询问笔录》要按照制作要求进行，注明询问人、被询问人，采用问答式记录，并与被询问人进行核对，被询问人对询问笔录的内容进行更改时要在更改处加盖戳记等。无论采用何种方式进行调查取证，都应当注明时间、地点、调查人、被调查人等有关内容，只有按照规定的要求、程序进行调查，取得的证据才能有效，否则所取得的证据就不能作为案件处理的依据。税务检查取证还应当注意以下几点：一是手段合法，取证只能使用《税收征收管理法》规定的记录、录音、照相、录像、复制的手段；二是注意做好证据保存；三是规范执法，保护纳税人的合法权益。 5. 查证权 税务机关有权到车站、码头、机场、邮政企业及其分支机构检查纳税人托运、邮寄应纳税商品、货物或者其他财产的有关单据、凭证和有关资料。 税务检查的内容只能是纳税人托运、邮寄应纳税商品、货物或者其他财产的有关单据、凭证和有关资料。即检查内容只限于有关单据、凭证及有关资料。不得超越权限，打开邮寄、托运的包裹进行检查。检查时要按照规定出示税务检查证件。负责托运、邮寄的单位应当积极配合税务机关的检查。 6. 检查存款账户权 经县以上税务局（分局）局长批准，凭全国统一格式的检查存款账户许可证明，有权查询从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人在银行或其他金融机构的存款账户。在调查税收违法案件时，经设区的市、自治州以上税务局（分局）局长批准，可以查询案件涉嫌人员的储蓄存款。 存款账户检查权对于税务机关调查税收违法案件意义重大。行使存款账户检查权需注意四方面的要求：一是审批程序合法；二是要填制全国统一格式的检查存款账户许可证明；三是查询案件涉嫌人员的储蓄存款必须由专人负责；四是承担为被查对象保密的责任，查询所获得的资料，不得用于税收以外的用途。 (来源：北京市地方税务局) |
|
|
