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-01- 问题的由来 对同一事情的正确理解和错误理解，不完全是相互排斥的——卡夫卡。 目前，消防救援机构就火灾事故开展或参与的与调查相关的活动，在法律法规依据方面，除了原公安部的规章《火灾事故调查规定》（121号令）外，还有各地区出台的各种《XX省火灾事故调查处理规定》《XX市火灾事故调查处理规定》等规范性文件。 一些消防体制外的人士，或离开消防体制已久的人士，会关注到一个问题，比如，121号令第六条规定“一次火灾死亡一人以上的，重伤十人以上的，受灾三十户以上的，由设区的市或者相当于同级的人民政府消防机构负责组织调查”。而《XX省火灾事故调查处理规定》则都不约而同地规定“发生造成人员死亡或产生社会影响的一般火灾事故的，由事故发生地县级人民政府负责调查处理”。据此，有的人只看主体不看工作内容，就认为“对于同一事故等级的火灾事故的调查主体怎么不同”，并进而由此得出“省政府出台的规范性文件是不是违反了上位法”的结论。 显然，这样的看法和结论是完全错误的。原因是，他们混淆了火灾事故调查和火灾事故调查处理二者之间的关系。 -02- 如何理解二者的关系 对此，应急管理部火灾事故调查组专家赵术学在其公众号“火事杂谈”发表的《国办发87号文和部121号令“打架”了吗？死两个人的火灾到底该由谁来调查？说说政府组织调查●处理那点儿事……》一文中，已经说的非常清楚了。但，笔者想从法律角度把这个问题再梳理和界定一遍，一方面可从法律角度彻底厘清这个问题，另一方面也可从此避免招致体制外关注消防的人士的误解甚至“批判”。 消防救援机构开展火灾事故调查的法定依据是《消防法》第五十一条，“消防救援机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失。消防救援机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据”。注意，依据《消防法》的授权，消防救援机构的火灾事故调查仅限于查明火灾原因和统计火灾损失，调查结束之后的结论体现在大家所熟知的“火灾事故认定书”当中。  据此可见，火灾事故调查，是消防救援机构的一项法定职权，依职权而作出的“火灾事故认定书”的内容为起火原因认定，未涉及责任认定，比如，查明是电线短路引起的火灾，即宣告法定调查职责内容的终结，而不会就这个电线是谁拥有、谁管理、谁维护等涉及法律义务规定等事项开展进一步的核查乃至追责。因此，火灾事故认定是消防救援机构对火灾产生原因的客观评价，是一种专业技术鉴定行为，是火灾调查人员运用专门知识或技能，从科学角度对专门性问题的起因、过程、结果等进行分析、鉴别，作出的事实性判断。同时，也正是因为火灾事故调查仅涉及事实层面的问题，而不涉及责任判断，火灾事故调查的结论也具有了不可诉的行政法理论基础。 而，火灾事故调查处理的法定依据则包括了《消防安全责任制实施办法》、《关于深化消防执法改革的意见》乃至于《生产安全事故报告和调查处理条例》。这里需要介绍一下的历史背景是，1998年制定并实施的《消防法》中，第三十九条关于火灾事故调查的规定是包括“查明火灾事故责任”的内容的，但2008年修订时将这一项内容给删除了。后来，为贯彻落实党中央和国务院《关于深化消防执法改革的意见》中，关于“强化火灾事故倒查追责，逐起组织调查造成人员死亡或重大社会影响的火灾，倒查工程建设、中介服务、消防产品质量、使用管理等各方主体责任”的精神要求，又开始在火灾事故调查工作之外，就火灾事故开展火灾事故调查处理工作，消防业内又把其称之为“延伸调查”。至于为何各省出台的《XX省火灾事故调查处理规定》的制定依据中会包括《生产安全事故报告和调查处理条例》，那是因为较大的火灾事故往往发生在生产活动中，同时也构成安全生产事故，因此也要将其列为制定依据。  据此可见，火灾事故调查处理，和火灾事故调查是两个不同的概念。二者在法定依据、调查主体、管辖职权以及职能分工上，存在明显差异。其中，最本质的区别就是——火灾事故调查的主体是有权管辖的消防救援机构，而火灾事故调查处理的主体则是有权管辖的人民政府或者是其授权或者委托的有关部门。为什么会有这种区别呢？原因很简单，正如赵术学老师所说，“因为处理涉及对事故负有责任的各主体（包括行政监管部门）的追责和问责，如果只由消防救援机构一家来既查原因又查责任，还要进行相关处理，尤其是查政府的责任、部门的责任并处理，显然是无法落实的”。然而，通过政府成立事故调查组进行的调查处理，消防救援机构这边却缺乏程序性的法律法规，而且考虑到较大火灾事故通常也是生产安全事故，则依据生产安全事故调查处理的程序性规定来组建事故调查组并开展调查处理，就成了火灾事故调查处理的惯例。 此外，火灾事故调查和火灾事故调查处理的区别还在于：火灾事故调查处理虽然也是建立在火灾事故调查结论的基础上的，但其主要内容却是进行事故责任的界定。这种责任认定是在查清火灾事故的事实后，根据当事人的行为与事故之间的因果关系，以及其在事故中所起作用，结合法律规定而作出的结论，属于运用法律法规的行为，而非鉴定行为。也正是因为这个原因，火灾事故调查报告及其批复是行政行为，如果对当事人的权利义务产生了实际影响，则可申请司法审查，这便是火灾事故调查处理的结论可诉的行政法理论基础。 -03- 结束语 综合上述规定和分析可见，前者只是围绕火灾原因调查来说的，后者所说的组织调查处理则是对整个事故而言的，后者包含前者，或者更准确的来说是二者在结论内容上存在继承关系。但是，二者的目的、内容和流程又差异明显：火灾事故调查是对事实性问题（起火原因）的专业技术鉴定行为，而火灾事故调查处理则主要是结合法律规定对相关责任主体进行追责问责的行政行为，二者一个不可诉，一个可诉。 鉴于此，《火灾事故调查规定》和《XX省火灾事故调查处理规定》之间，是否存在下位法违反上位法的问题，就是一个伪问题。 此外，我还要就以下三个问题进行一一解答和释明： 一是针对“火灾当事人、利害关系人若对行政机关依据《XX省火灾事故调查处理规定》实施的火灾事故调查及其结论、批复等有异议的，可以向人民法院起诉请求撤销或者确认不合法”的观点： 首先，前已述及，火灾事故调查所形成的结论，即火灾事故认定书目前是不可诉的。 其次，火灾事故调查处理所形成的结论，即火灾事故调查报告及其批复，则要分别来看，目前，大多数法院仅支持火灾事故调查报告的批复可诉，而火灾事故调查报告本身是否可诉，尚无司法案例支持，理由是根据《生产安全事故调查报告和调查处理条例》的规定，报告必须在事故调查组提交后由政府批复，因此报告是过程性行政行为，依法理仅可对批复提起行政诉讼。 再次，必须予以更正的一点是，火灾当事人等并非有异议就可以提起行政诉讼，这简直是荒谬的。众所周知，我国就行政行为提起行政诉讼的条件是“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”（行政诉讼法第二条）。仅有异议，显然不可以提起行政诉讼。 二是针对“人民法院可以进行司法审查。按照《行政诉讼法》第53条1款，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”的观点： 这个观点从表面上看是对的，因为援引的是行政诉讼法的明文规定，确实是可以在对行政行为（即火灾事故调查报告的批复）提起行政诉讼的同时，请求法院一并对规范性文件进行审查。但是，笔者还要告诉各位读者的是，实际上政府批复等公文书证是很难被推翻的，如在兰溪市爱蕊化妆品制造有限公司、兰溪市人民政府行政批准二审行政判决书【（2019）浙行终1856号】中，虽然“存在调查报告提交超过法定期限、事故调查组未在作出火灾事故调查报告之前核定事故造成直接经济损失的金额”等重大违反法定程序的情形，但最终法院判决被诉批复应确认违法并保留效力。据此可见，批复并不是那么容易被撤销的，对于规范性文件的审查也是一样，各省出台的规范性文件都是根据法定权限和范围，履行法定的起草、审查、批准、公布、备案和监督程序的，一般都经过了起草单位内部和批准机构的双重合法性审查，法院虽然名义上将制定规范性文件视为广义行政行为进行司法审查，但实际上认定具体条款不合法的情况非常罕见。 三是针对“制定机关可启动自我纠错机制，可以依法撤回、修改或废止规范性文件的相关条款“的观点： 前已述及，既然规范性文件没有违反上位法，又何来纠错之说呢？实际上，笔者参与了《XX省火灾事故调查处理规定》（草案）的论证，在个别条款上确实存在争议，但，争议全部集中于参与火灾事故调查处理的部门间的具体职责分工以及具体工作流程等方面，这只关乎文件规定是否符合火灾调查及处理的“科学、高效、精简”的问题，和是否合法并无关系。 |
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