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注：自第三辑开始，本刊被中国期刊网全文收录。 读者可在期刊网上检索以获得全文。 链接地址：https://navi.cnki.net/knavi/jjournals/BDZP/detail 专题导语：“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”现代法治为国家治理注入良法的基本价值，提供善治的创新机制，法治对于国家治理现代化具有根本意义和决定作用。只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识。提升法治促进国家治理体系和治理能力现代化的效能，是我国法治建设的重要着力点。本次专题围绕“法治建设与国家治理”展开，选取了张长东、王越端、张允起、刘俊生等老师发表的文章，与读者分享。 专题目录： 比较视角下中国的法治建设与国家治理:基于文献的讨论/张长东、冯维、惠波 司法行为与政治主权：一个类型学的分析/王越端 论市场经济与法治政府/张允起 公务员关系之法治化演进研究/刘俊生 王越端，北京大学政府管理学院助理教授、研究员，哈佛大学法学博士（SJD）、职业法律博士（JD），主要研究兴趣是比较宪法制度和比较司法政治。 摘要：通过对比美国、印度、土耳其、以色列、俄罗斯和新加坡六个国家，本文比较了司法系统在不同的政治制度下的行为模式：对应参与/多元民主政体的多数主义模式、对应精英民主政体的反多数主义模式、对应权威政体的权威主义模式。无论在哪一类政治体制下，由于政治主权的拥有者均可通过行政、立法、修宪乃至制宪等方法对法院进行奖惩，司法系统的判决大致都会反映政治主权者的利益和政策。同时，司法系统也可以利用政治主权者的支持，在一定程度上加强或保持自身相对于议会和行政机关的独立性。本文部分填补了当下的司法政治研究在跨体制比较方面的缺失，并为分析司法行为和政治权力之间的关系提供了一个较为普适的思路。 关键词：司法行为；政治主权；多数主义；反多数主义；权威主义 引文参考：王越端：《司法行为与政治主权:一个类型学的分析》，《北大政治学评论》2022年第2期（总第13辑），第26-58页。 [1 司法与政治的关系长期以来都是一个有争议的主题，而在中国尤其如此。当前中国司法的职业化、责任制、人财物权上收等改革，也促使学界再次审视法院与政治权力之间的关系。这一问题是否为中国所独有?如果不是，其他国家的经历是否能帮助解答这个问题?本文尝试从司法行为与政治主权的关系这一角度进行跨国别的分析，对不同体制下的司法行为进行归类和比较，以期能为解读中国司法与政治之间的关系提供一点参考。本文以不同的政治体制为依据，将各国司法系统的行为模式划分为三种类型：对应参与/多元民主政体的多数主义模式，该模式以美国、印度为典型；对应精英民主政体的反多数主义模式，代表国家包括土耳其、以色列；对应权威政体的权威主义模式，如俄罗斯、新加坡等。对上述这些国家司法行为的分析表明，各类政治体制下的司法系统都倾向于同政治主权的拥有者合作，并以判决的形式支持后者的核心利益和政策。这种依附性的根源在于政治主权者可以通过诸多机制奖励或惩罚司法机关，如提高或降低法官待遇、执行或忽视法院判决、升迁或开除法官，乃至改变宪法来强化或弱化法院。虽然这种政治依附意味着不可能存在完全的“司法独立”,但司法机关仍然可以利用政治主权者的支持来强化或保持其相对于立法机关和行政机关的自主权。本文部分弥补了司法政治研究在跨政治体制比较领域的相对空白，并为分析法院的独立性与政治主权者的领导之间的紧张关系提供了一个更为普适的思路。一、法学视角下的司法政治：近年来的研究动向 现有的讨论司法政治的文献缺乏跨越不同政治体制的分析。一方面，关于司法政治的文献多集中于美国法学界和政治学界对美国最高法院的讨论。虽然美国法学界关于最高法院“反多数主义”的讨论持续了数十年之久，但是近年来政治学界和部分法学学者开始对美国最高法院实际是“多数主义的法院”这一点达成了一定的共识。罗伯特·达尔(Robert Dahl)早在1957年就指出，由于总统和参议院可以频繁地任命最高法院大法官，最高法院的判决总体来说是与多数人的偏好一致的。学者们提出的其他理由包括最高法院想通过做出符合公众偏好的判决来获得合法性，以及法官与公众一样会受到社会事件的影响而改变观点等。部分基于以上这些观点，一些美国学者认为法院无法真正地推动重大的社会变革，或者只能在其中起到较为次要的作用。罗森伯格(Gerald N. Rosenberg)和卡拉曼(Michael J.
Klarman)指出，最高法院在黑人民权等领域的判决，多数仅仅是被动反映了社会的主流共识(包括1896年支持种族隔离制度的“普莱西诉弗格森案”)。而该法院唯一不完全符合主流共识的“布朗案”不但因为在南部受到普遍抵制而长期没有得到执行，也并未间接推动黑人民权运动的兴起。因此，美国最高法院并没有在推动黑人民权方面起到很大作用。马克·图什内特(Mark Tushnet)和拉里·克莱默(Larry Kramer)则更进一步认为，法院不但对个人权利的贡献微乎其微，而且由于最高法院已经成为宪法政治的唯一途径，法院实际上阻碍了人民通过社会运动和议会政治等其他渠道实现社会变革，因此从推动社会变革的角度来说，美国的“宪法司法化”应当被限制乃至废除。虽然以上关于司法政治的讨论对其他国家而言有潜在的借鉴意义，但是由于美国主流学界对于比较宪法(尤其是非西方国家的宪法)普遍关注不足，因此以上理论很少被用于对西方发达国家之外的司法的讨论上。另一方面，近十几年来，出现了一批较为深入地讨论单一非西方国家司法政治的文献，例如莫斯塔法(Tamir Moustafa)对于埃及法院的分析、希尔宾克(Lisa Hilbink)对于智利法院的分析、所罗门(Peter Solomon)对于俄罗斯法院的分析、马特(Manoj Mate)对于印度法院的分析等。然而，由于此类文献受限于其单一国别的特性，其结论往往缺乏超越某一国家特定历史环境的普适性，遑论跨越政治制度的普适性，因此比起比较研究，此类研究更接近于国别研究。一个重要的例外是赫希尔(Ran Hirschl)在《司法统治：新时代立宪主义的起源和后果》一书中对以色列、南非、加拿大、新西兰四国的比较分析。赫希尔认为，这四个国家中的法律和经济精英为了避免他们的核心政策被崛起中的其他势力通过民主选举的方式推翻，将这些政策以宪法的方式固定了下来，从而把它们移交给不直接受选举影响的法院加以保护。然而，其著作并未回答一个关键问题：在新崛起的势力获得民主权力后，司法系统能否长期忤逆这些势力的意志，从而保护精英们所重视的核心价值?如果答案是否定的，那么该理论就只能适用于处于政权转型时期的司法行为，而不能用来分析较为稳定的政治制度下的司法行为。更根本的问题是，以上这些研究都没有跨越比较司法政治的最大门槛，亦即不同政治制度之间的门槛。如图什内特所说，许多学者将非自由主义民主国家与宪法相关的所有秩序都视为对自由主义宪法的虚伪模仿，或者最多是一种转型中的、不完全的宪法形态。然而，人们当前面对的是一个“历史的终结”沦为笑柄、政治制度愈发多元的世界，与西方主流不同的制度不再被视为暂时的“转型”形态，而是开始被视为稳定的制度。因此，不同制度之间的比较和借鉴越来越有必要和价值。然而，即使在正视非西方或非自由主义宪法制度的意义的学者之中，也少有人把西方与非西方、自由主义与非自由主义制度放在一起进行比较和借鉴。莫斯塔法在其2014年的一篇文章中一针见血地指出：“包括这篇文章在内的很多研究都高举着权威政体下的司法政治这一旗帜……这样做的结果是将这类研究限制在一个很小的领域内。这样会倾向于让这些研究无法对'民主’政体下的司法政治研究提供借鉴……当前民主/权威的分界越来越模糊……但研究领域的互相借鉴还极其稀少。”本文试图跨越不同的制度类型来分析司法和政治权力的关系，并总结这一关系在不同体制下的区别与共性，以此填补这一领域的相对缺失。然而，区分不同的制度类型本身有相当的困难：当今许多国家虽然在宪法中规定了民主体制，并且会定期地举行选举，但是核心的政治权力是由固定的个人或组织(如军队)所把控的。为了避免混淆，本文的分类将借用戴雪(Albert Venn Dicey)在《英宪精义》中提出的法律主权和政治主权的区分：法律主权，即在程序上制定、废除任何宪法和其他法律的权力；政治主权，则是在实际政治生活中让一国的公民最终遵从其意志的权力。戴雪认为，英国的法律主权属于“王权会同议会”(crown-in-parliament),而其政治主权主要由英国的选民掌握。虽然英国法院只能援引法律主权者(议会)的立法而非民意作为判决的依据，但是政治主权者(选民)总是能够通过选举迫使议会将其意志变为法律。换句话说，不论法律主权属于哪个主体，包括法院在内的国家机关最终总会服从于政治主权者。使用戴雪定义的政治主权而非法律主权作为标准，就能根据“谁在进行最终决策”将民主体制与权威体制相对清晰地区分开来。同样以政治主权的归属为依据，本文进一步将民主政体分成了参与/多元民主(participatory/pluralist democracy)和精英民主(elitist
democracy)两类。其中，参与/多元民主指的是多数选民直接或者间接地掌握着政治主权的制度：在参与式民主中，选民通过积极参与选举过程行使决定性的政治权力；而在多元民主体制下，代表不同利益的各个集团之间存在着激烈的竞争和对抗，而选举产生的政府必须关注和回应属于不同利益集团的选民的意见和立场，以期在选举期间获得这些利益集团的支持。虽然参与式民主和多元民主下的普通选民对政治的直接参与程度有所不同，但是二者的共性在于选民的意志对国家权力的运行有着决定性的影响和长期的控制。与之相对，在精英民主体制下，政治主权一般掌握在少数、富有且内部较为统一的精英集团手中；这种体制下的选举并不会给选民“真正的'可供选择的政策’”,在很大程度上是一种巩固政权合法性的“象征性的演习”。虽然政治学界对于民主的界分有着许多其他的方法，例如依据政府结构分类的总统制民主和议会制民主等，但是以政治主权的归属划分的参与/多元民主和精英民主，对于司法政治的研究来说有着独特的意义：由于司法政治探讨的核心问题是法院与权力之间的关系，因此政治主权的归属直接影响着司法政治的研究对象。在参与/多元民主制度下，需要分析的是对政策具有决定权的多数选民与法院的关系；而在精英民主制度下，则应当分析占有统治地位的精英集团与法院的关系。对这些关系的分析与传统上对法院与立法机关或行政机关之间关系的分析有着宪法意义上的不同：由于多数选民(尤其是形成绝对多数时)和精英集团往往拥有法律上或者实际上修改乃至重新制定宪法的权力，因此具有政治主权的性质；而立法机关和行政机关则并不具有这样的权能。因此，司法与二者之间的关系实际上代表着司法的独立性两个不同的侧面，即司法相对政治主权者的独立，以及司法相对立法机关和行政机关的独立。这种以政治主权为依据进行分类的方法也有助于跨越民主与权威两种制度的对比研究。在权威体制下，由于政治强人、长期执政的政党等掌握着实际的政治权力，因此议会制、总统制等分类经常被认为并不具有太多意义。反之，学术界往往对这些体制下实际的掌权者与法院之间的互动表现出极大的兴趣。因此，以政治主权的归属作为分析司法政治的分类标准，有助于将大量关于权威国家司法政治的文献与关于民主制的类似文献进行对接，从而促进两者之间的比较和借鉴。具体来说，本文讨论了两个主要问题：第一，在不同的政治体制下，司法系统是否都会依附政治主权的所有者?第二，如果对前一个问题的回答是肯定的，那么政治主权者是通过什么方法确保司法系统的合作的?本文比较了不同体制下的六个国家，即参与/多元民主体制下的美国和印度、精英民主体制下的土耳其和以色列，以及权威体制下的俄罗斯和新加坡。这一比较得出的结论是，长期而言，不同体制下的司法系统都强烈地倾向于依附政治主权者，因为政治主权者可以通过行政、立法、修宪、制宪等手段迫使司法系统服从其意志。司法系统这种跨越不同政治体制的依附性和保守性，导致了其无论是否相对独立于立法机关、行政机关，都不会对政治主权者的权力和利益造成实质的威胁。这一结论也意味着，法院独立于立法机关和行政机关与政治主权者对司法的全局性控制并无概念和实践上的矛盾。本文的正文分为四个部分。前三部分均分别以两个典型国家为案例，讨论了与三种政治体制对应的三种司法行为模式：对应参与/多元民主政体的多数主义模式(美国、印度)、对应精英民主政体的反多数主义模式(土耳其、以色列)和对应权威政体的权威主义模式(俄罗斯、新加坡)。最后一部分以前三部分的比较为基础，总结了不同政体下司法政治的共性和不同，并以此为依据就司法与政治主权者之间的关系做出了一些推论。 二、多数主义模式 所谓司法的多数主义模式，指司法系统的权力很大程度上源于公众对该机关的支持，因而法院的判决在重大问题上往往倾向于和多数选民的偏好相一致。司法的多数主义模式一般存在于参与/多元民主政体中，在这种制度下，多数选民通常是政治主权的拥有者。因此，当司法系统的重要判决长期与多数选民的偏好一致时，法院会逐渐在选民中积累起较高的声望。这种声望会对通过民主选举产生的政府形成民意压力，迫使政府尊重和执行法院的判决，并尊重法院相对于立法机关和行政机关的独立性。反之，当法院的重要判决长期与多数选民的偏好相悖时，司法系统在选民中的声望就会相应下降，从而使得民选政府敢于在特定情况下不执行法院的判决，甚至会用各种手段侵蚀法院的自主性。关于法院多数主义模式的讨论，主要关注的是美国的最高法院。何海波在其论文《多数主义的法院：美国联邦最高法院司法审查的性质》中，即提出过美国联邦最高法院“多数司法判决符合当下多数公众的意见，最高法院这一机构和司法审查这一制度获得多数民众的持久认同；不但如此，司法审查能够在一定程度上回应公众意见，从而在较长时段与主流意见的变迁保持一致”的观点。卡拉曼在《重新思考公民权利和公民自由革命》中提出：“相对于认为最高法院一直在从多数人的压迫中保卫少数人的传统观点，我认为最高法院的行为可以分为两类：在较为常见的情形下，最高法院会将强烈的国家层面的共识强加于相对隔绝的少数州(isolated outliers);在较为少见的情况下，最高法院会就一个真正把国家分裂为两半的问题进行判决，而在该情形里，大约有一半的人会支持最高法院的决定。”卡拉曼以言论自由为例，提出只有当社会普遍认为异见人士不会对现状构成实质威胁时，法院才会对这些人的言论自由进行保护。例如，从第一次世界大战到1920年间，美国出现了一系列无政府主义的恐怖行为和左派工人运动，使得公众的“红色恐惧”达到了歇斯底里的程度。鉴于这种公众情绪盛行，最高法院在1919年一系列涉及左派言论的案件中，都拒绝保护被告的言论自由。进入1920年代后，工会的政治和经济势力开始大幅成长，美国公众对于左派的态度也趋于缓和。顺应这种形势变化，最高法院在1931年首次宣布压制左派言论的州法违宪。第二次世界大战后，类似的历史重演：在1950年代初的冷战高潮时期，麦卡锡主义的泛滥导致了大批左派人士的言论受到了政府系统性的镇压。然而，由于这一时期公众对于左派势力的恐惧情绪较强，最高法院在一系列言论自由案件中都拒绝保护左翼人士的言论。进入1960年代后，美国公众对红色威胁的恐惧开始消退，而最高法院这时才开始保护左翼人士的言论自由。这些例子都体现了在参与/多元民主体制下，司法系统的判决往往会较为忠实地反映多数选民的偏好。为何美国的最高法院会采取这种多数主义的行为模式?最众所周知的理由，莫过于美国的总统与国会会基于优势政党的偏好来任命最高法院大法官，因此确保了法官的政治偏好与主流民意相差不会太远。除此之外，最高法院选择采取多数主义行为模式的另一动机是保护自己的声望和相对于政府的独立性。美国最高法院对于罗斯福的“司法改组方案”(Court Packing Plan)的反应就是法院为了保护自己的权力而在判决上改弦更张的典型案例之一。在1936年的总统选举中，罗斯福以98.5%的选举人票获得了压倒性的胜利，而他的“新政”也获得了大多数选民的热情支持。然而在1935—1936年间，最高法院做出了一系列宣布新政的具体措施违宪的判决，从而极大地阻碍了新政的实施。凭借强大的民意基础，罗斯福在1937年2月向议会提交了著名的“司法改组方案”,提议授予总统额外任命六位最高法院大法官的权力。这一方案一旦通过，也就意味着罗斯福可以通过任命赞同新政的法官轻而易举地在最高法院获得多数。最高法院迅速屈服了：该方案公布没有几个星期，最高法院关键的“摇摆票”欧文·罗伯茨(Owen J. Roberts)法官就一改其反对新政的态度，在“西岸旅馆案”中投出了支持新政的一票，从而使得政府一方以5∶4获得了胜利。而紧随其后的“国家劳动委员会案”也以罗伯茨支持新政、政府胜出而告终。罗伯茨的这一“墙头草”行为被普遍认为“以一个人的转向挽救了九个人”(即最高法院的九名法官)。多年后，罗伯茨就这件事写道：“我很难想象最高法院如何能够抵御公众的意见。”对此，弗里德曼(Barry E. Friedman)评论道：“1937年春天的一系列事件强烈证明，如果最高法院没有在就新政案件表决时投降……那么最高法院很可能会受到整肃。”由于罗伯茨的“墙头草”行为以及几个反新政大法官在罗斯福任内陆续退休，最高法院的判决在新政及其他问题上逐渐开始与社会主流意见趋同，形成了卡拉曼所描述的稳定地采取多数主义模式的最高法院。此后，最高法院通过在民权案件中“将强烈的国家层面的共识强加于相对隔绝的少数派”,获得了可观的社会声望，巩固了其权力基础，逐渐成了当今被奉若圭臬的美国最高法院。美国联邦最高法院采取多数主义模式还有另一个动机：在很多类型的案件中，没有民意做靠山，法院的判决往往得不到有效的执行。例如，根据同时期的社会调查，最高法院在“布朗案”中的判决只反映了半数的民意——在1954年前后，支持和反对取消中小学种族隔离的人大约各占美国总人口的一半；更重要的是，在受到该案影响最大的南方各州中，绝大多数的选民是强烈反对“布朗案”的判决的。由于缺乏民意的支持，“布朗案”的判决基本上没有在这些南方州内得到执行——在判决下达后的十年间，这些州里的黑人儿童在废除种族隔离的学校上学的比例仅从0.001%提升到了1.2%。为什么在美国这种“法治国家”也会出现“执行难”呢?究其根本，在于法院自己没有执行这些重大判决的政治、经济或军事手段，必须仰赖于政府的协助。在“布朗案”中，南方各州的选民是反对最高法院的判决的，因此州政府自然也就仗着有民意支持而公然拒绝执行法院的判决；而全国选民在种族隔离问题上也处于对半分裂的状态，因此联邦政府也没有足够动力采取强制手段执行法院的判决。反之，一旦民意倒向法院一边，民选政府就会自然行动起来，动用各种手段确保法院的判决得到执行。罗森伯格和卡拉曼等人的历史学分析表明，最终实际导致种族隔离在南方被废除的，并非最高法院和“布朗案”,而是马丁·路德·金的民权运动。这一遍及全国的运动以及媒体对该运动的大规模报道，促使全国的民意不断向废除种族隔离的方向倾斜。联邦政府受到这种民意的压力，于1964年通过了民权法案，并对南方州采取了一系列的行政手段(例如，只向消除了隔离的学区提供资助),极大地加速了种族隔离的废除。比起“布朗案”判决在南方受到的“冷落”,联邦政府的行动可以说是立竿见影：南部州的黑人儿童在废除隔离的学校上学的比例从1964年的1.2%迅速增加到了1967年的16.9%,进而增加到了1973年的90%。对于自己面对民意时的这种无力，大法官们其实也心知肚明。根据最高法院几位大法官自己撰写的会议记录，多位大法官当时都对“布朗案”及类似的反种族隔离判决的“执行难”问题表达了担忧。例如，克拉克(Thomas Campbell Clark)大法官就曾警告其他大法官，南方官员会激烈反抗针对中小学的反种族隔离判决；法兰克福特(Felix Frankfurter)大法官更是表示，如果类似“布朗案”的案件在1940年代被上诉到最高法院，那么他只能判决种族隔离合宪，因为那时的民意条件还不成熟。这些记录表明，不论客观上还是主观上，美国最高法院的行为均受到选民偏好的强力制约。美国最高法院的这些历史不仅揭示了法院与选民偏好的关系，也揭示了贯穿各类政治体制的一个现象：司法系统如果希望扩张并保持其权力，就必须依附于拥有政治主权者。反之，如果违背这种政治主权者的意志，法院会面临无法执行其判决甚至受到惩罚的风险。在参与/多元民主政体中，这一政治力量往往体现为多数选民的意志。与美国类似，印度最高法院在印度独立后的历史也证明了法院与多数民意之间的这种联系。自1977年以来，印度法院与新政后的美国法院一样秉持着多数主义的行为模式，在重大判决上一直长期与多数选民的偏好保持着一致。其中最为显著的例子，是印度最高法院在70年代末80年代初设立的“公益诉讼”(Public Interest Litigation)制度：在这一制度下，任何个人或组织均可以代表其他无力自行起诉的个人或群体发起公益诉讼。最高法院还为此专门设立了“公益诉讼办公室”,以将普通民众的“上访”信件系统性地转化为诉状，并将其分配给律师进行代理。为了适应这些公益诉讼的需求，最高法院一改其在诉讼程序上一贯的保守立场，大量委托教授、记者、研究人员、政府官员等专家就案件事实进行调查，并依此对法院提出建议。通过这些公益诉讼案件，最高法院以判例的形式确立了诸多消极和积极的公民权利，包括获得及时审判的权利、获得法律援助的权利、获得食物等基本生存保障的权利、不受环境污染的权利、个人尊严的权利等等。同时，印度法院还在腐败和政府信息公开等问题上采取了较为强硬的姿态，例如要求调查腐败案件的机构与政府完全脱钩,以及要求公职候选人的财务信息和犯罪记录必须公开等。这些判决虽然对官僚和政党等群体构成了威胁，但是获得了民意的强大支持。这显示出印度法院为了使其判决符合选民的偏好，甚至不惜挑战政治精英的利益。与美国的最高法院一样，印度法院采取这种多数主义模式的动机也是借助民意保护和扩大自身的权力。印度法院在1977年前后经历了类似于美国最高法院在1937年“司法改组方案”前后的转变：两者都在受到民选政府的惩罚或威胁后，从与多数选民偏好对立的立场转变为与多数选民意志一致的立场。印度司法系统的前身是英国建立的殖民地高等法院系统，其中的法官一直接受着英国的法律教育(早期法官甚至多数是英国人),因此一直以来受到英国法院判例和价值观的很大影响。更糟糕的是，殖民时期的印度法院长期对英国殖民政府而非印度的民众负责。由于这些因素，从1947年印度独立一直到1970年代中期，印度的法院与普通民众有着较大的脱节。在这一时期，昂贵的律师费和严苛的起诉资格限制都使得占人口绝大多数的贫困民众很难通过司法获得救济。更加令民众不满的是，印度最高法院常常基于传统的普通法立场，判决政府的社会改革措施(如土地改革)因侵犯私有产权而违宪。针对这些情况，最高法院的德韦迪(Dwivedi)大法官在一篇反对意见中称该法院是“有钱人进行法律诡辩的竞技场”。印度法院最终为自己的“反多数”倾向付出了沉重代价。1970年，时任总理的英迪拉·甘地(Indira
Gandhi)采取了两个广受普通民众欢迎的政策：她国有化了若干银行，用来向农民提供小额信贷，并取消了印度国库每年付给独立前的印度王公贵族的年金。然而，最高法院于1970年以侵犯私有产权和违反宪法对王公的承诺为由，分别在 “银行国有化案”和“王公年金案”中判决政府的这些政策违宪。作为回应，英迪拉·甘地在“王公年金案”判决下达后，立即宣布解散国会并提前举行大选。在随后的选举中，她以削减贫困和社会革命为诉求赢得了联邦下议院68%的议席，超过了修宪所需的2/3门槛。借着这种强大的民意支持，英迪拉·甘地开始通过一系列的宪法和行政手段限制“反动”的司法系统的权力：1971年她推动通过了第二十五宪法修正案，减少了宪法对财产权的保护，并大幅削减了法院对财产权案件的管辖；1973年，她一改开国以来任命年资最深的大法官为首席大法官的惯例，任命了在“银行国有化案”和“王公年金案”中支持政府立场的雷(Ray)大法官为最高法院首席大法官；1975年的第三十八、三十九、四十一宪法修正案进一步限制了司法系统在紧急状态、选举纠纷以及一切以总理为被告的刑事案件方面的管辖权；1976年的第四十二修正案禁止司法系统审查任何宪法修正案；她更是在1976年将16名高等法院法官从他们原本的法院转移到了其他州的法院，作为对他们在判决中反对政府政策的惩罚。与罗斯福的“司法改组方案”一样，英迪拉·甘地的这一系列举措对司法系统施加了巨大的政治压力。加上她在这些年间任命了几位左翼大法官，最高法院内部的左翼派别逐渐开始获得优势，最终导致了印度司法系统向多数主义的转变。1977年，她结束了为巩固自身权力而宣布的全国紧急状态，并在同年举行的大选中因为其在紧急状态期间对反对派的打压而一败涂地。然而，她留下了一个重要的政治遗产：受到英迪拉·甘地政府整肃的影响，印度司法系统由从前“有钱人进行法律诡辩的竞技场”转化成了前文所述的“受压迫人民的政治、社会和经济权利的敢言的支持者”。印度司法系统这种向多数主义的转变和因此而积累的声望大幅提升了法院的影响力及其相对于政府的独立性，使其成为世界上权力最大的司法系统之一。梅塔(Pratap Bhanu Mehta)就此总结道：印度最高法院宣布宪法修正案违宪、制定政策、取代政府职能、直接督导刑事侦查、指示议会按其要求设立自治机构，其权力之广，已经到了“无所不为”的程度。例如，最高法院在“维内特·纳兰诉印度联邦案”中，判决印度联邦中央调查局(CBI)在针对政府高层的反腐工作中工作不力，责令中央调查局直接向最高法院汇报工作，以减少外界对反腐的干预。最高法院还指示政府设立中央监察委员会(CVC)对中央调查局的工作进行监控，并取消了总理对于高层反腐调查的事前审批权。然而，印度司法权力扩张的最集中体现是在著名的“法官案”系列判决中。印度宪法第124条第2款规定，总统在任命最高法院大法官和高等法院法官时须“征询”最高法院首席大法官的意见，但并没有写明是否需要采纳该意见。由于印度政府采取内阁制，总统的这一任命权传统上是依据总理的建议行使，且当首席大法官的意见与总理意见相左时，总统会任命总理提出的人选。然而，最高法院在1993年的“最高法院在案律师协会诉印度联邦案”中，以法院独立和宪法的原始立法目的为理由，判决总统必须依据首席大法官而非总理的意见任命最高法院和高等法院的法官。印度政府随后表示服从该判决，将最高法院和高等法院法官的任命权拱手让给了司法系统。2014年，印度议会通过了第九十九宪法修正案，规定最高法院和高等法院的法官的提名权由一个六人小组实行，小组中包括首席大法官、其他两名大法官、司法部长，以及两名由法院和政府共同任命的成员。然而，最高法院在2016年的另一个“最高法院在案律师协会诉印度联邦案”中，以第九十九宪法修正案侵害法院独立、违背宪法的“基本架构”为由，宣布该修正案无效，从而保持了其自行任命法官的权力。印度的法院之所以可以做到以上这些形同“僭越”的行为，正是因为它常年的多数主义行为模式帮助它获取了其他政府部门难以比拟的民意支持。卡塞尔斯(Jamie Cassels)指出，公益诉讼制度的推广和公民权利的确立使最高法院受到了印度媒体和学界的广泛赞誉，给司法系统积累了很好的民意基础。同时，印度的议会和政府往往因为自身的腐败、党争和无效率而长期支持率低迷，因而无力阻止深得民心的法院扩张自身权力的种种行为。尤其是在1990年到2014年间，印度各个主要政党在民众中的声望低迷，往往无法获得中央和州议会的多数席位，必须联合多个小党才能勉强组成不稳定的联合政府。在这种情况下，虽然这些政党经常不满司法的权力扩张，但一般不敢忤逆拥有强大民意背书的法院的判决，以免在下次选举中遭到“不尊重司法”的指控而丢失选票。印度和美国法院的历史证明，在参与/多元民主体制下，司法权力的扩张和保持与法院是否采取多数主义的行为模式有很大的关联性。当司法系统的判决长期符合选民的主流意见时，就会对民选政府形成强大的制约，使政府倾向于执行司法判决并尊重司法的独立性。反之，当司法系统的判决与选民的主流意见背道而驰时，则可能会导致行政机关和立法机关以民意为理由抵制司法判决，甚至通过各种手段削弱法院的独立性。可以说，在参与/多元民主体制下，多数主义的行为模式使司法在其与立法、行政的博弈中往往能起到“挟天子以令诸侯”的作用。三、反多数主义模式 反多数主义模式，指司法系统的权力主要来自占有政治优势地位的某一少数群体的支持，因此法院在重大问题上的判决倾向于和该群体的核心利益或政策相一致。与权威主义有所不同，反多数主义模式一般存在于有一定竞争性的民主选举制度下，而精英集团的地位也会持续性地受到选举的威胁。因此，精英集团往往希望法院可以扮演反多数主义的角色，或者成为在该集团失去政权时保障其利益的“保险”机制。为确保法院与其合作的意愿和能力，精英群体往往会以武力威胁、政变、宗教手段、修宪等方式强化法院的权力，尤其是其相对于民主产生的行政机关、立法机关的独立性。 从1960年到2010年，前后50年间，土耳其司法系统的行为符合典型的反多数主义的特点。在此期间，土耳其维持着较为自由和公正的多党选举，并经历了多次的政党轮替，其公民社会也颇为活跃。然而，与美国和印度法院近几十年的多数主义倾向不同，土耳其法院在这段时间内一以贯之地表现出了明确的反多数主义倾向：在此期间，土耳其的司法系统在判决中明显地偏向由军队、官僚机构、共和人民党、知识分子等精英阶层所组成的世俗主义/凯末尔主义集团，同时不断压制在民主选举中占据优势的民粹势力、左翼势力、库尔德势力、伊斯兰势力及代表它们的各个政党。在1962到1980年之间，土耳其法院判决了37%其所审查的政府行为和立法无效，对这一阶段民选政府的运行造成了相当大的负面影响。在1982年宪法颁布之后，这一数字更是上升到了76%。除此之外，土耳其宪法法院自1983年以来还以违反世俗主义等理由取缔了18个带有伊斯兰教倾向的政党,包括两次取缔土耳其现任总统埃尔多安(Recep Tayyip Erdogan)当时所属的政党，而埃尔多安本人也曾因为公开朗诵伊斯兰诗歌，被法院判处监禁和剥夺政治权利。在亲伊斯兰教的正义与发展党于2002年上台后，宪法法院的法官曾多次公开警告该党必须遵守世俗主义的原则，例如必须保持禁止在大学佩戴伊斯兰头巾的规定。宪法法院的院长还曾公开宣布，如果政府通过立法甚至修宪取消这一禁令，就会构成违宪。宪法法院甚至一度公开威胁要取缔正义与发展党。更有甚者，宪法法院在2007年以宪法文本中并不存在的“2/3议会法定人数”为依据，宣布正义与发展党占有绝对优势的第一轮总统选举无效，而这只是宪法法院“一系列站在军队与共和人民党的立场上反对正义与发展党的司法干涉的开端”。土耳其的司法系统之所以表现出强烈的反多数主义的倾向，主要有两个原因：第一，法院权力的扩张主要源于包括军队在内的凯末尔主义精英集团；第二，法院必须依赖军队的支持才能确保部分有争议的判决得到执行。土耳其军队于1960年通过政变从民选政府中接管了政权，并制定了1961年宪法。该宪法设立了可以抽象审查立法的宪法法院，强化了审查行政行为的最高行政法院的权力，并将法官任命权交给了新设立的最高法官委员会，以强化法院相对于民主机构的独立性。在1980年，军队再次发动政变，接管了政府，之后制定了1982年宪法。在1961年宪法中，议会仍然保留一部分对宪法法院法官和最高法官委员会成员的任命权，而1982年宪法则完全取消了议会对这两个机构成员的任命权，改由法院和军队提名、总统任命。1982年宪法还设立了国家安全法院，用以负责审判与国家安全相关的案件(例如，恐怖主义、煽动性言论)。可以说，土耳其司法系统的庞大权力和相对于民选政府的独立性，很大程度上是由以军队为主体的精英集团通过政变等手段赋予的。另外，法院有时也需要依赖该集团来确保不利于民选政府的判决能够得到实施，例如，在上文提到的2007年总统选举争议中，法院下达判决后不久，土耳其军队就明确宣布了对法院的支持，并以政变要挟政府必须执行法院的决定。虽然当时的总理、正义与发展党党魁埃尔多安强烈谴责了宪法法院的判决，但是军队的这一表态迫使他和正义与发展党不得不接受了这一对其极度不利且欠缺宪法文本依据的判决。与土耳其类似，以色列司法系统在1990年代的权力扩张也源于国内世俗派的支持，而法院的判决在此后一段时期内也显示出强烈的反多数主义的倾向。从以色列建国一直到1980年代，以欧美移民及其后裔为主的富裕的世俗派精英长期占据着以色列议会的多数席位；然而从1980年代开始，以中东、北非、苏联东欧犹太移民和阿拉伯人为主的对立势力的人口开始大幅增长，逐渐威胁到了世俗派对议会的控制。为了避免这些对立势力通过在议会取得多数推翻他们的核心政策，世俗派于1992年在议会通过了两项保护财产权及其他个人权利的基本法，从而极大扩张了法院对议会立法进行司法审查的权力。由于这一时期的以色列最高法院主要由世俗派任命的法官组成，最高法院在该法通过后的十几年间对世俗派支持的隐私权、同性恋权利、正当程序、尊严权等消极权利进行了广泛的保护，而对该派别不太关注或反对的平等权、罢工权等社会性权利则拒绝予以支持。由于世俗派在人口中所占比例不断减少，最高法院的这些立场越来越代表了少数世俗派精英的政治偏好，同时逐渐与成为人口主流的保守、激进复国主义的潮流背道而驰。值得注意的是，相较于土耳其法院和凯末尔主义精英集团长达半个世纪的联盟，以色列法院与世俗精英的联合并没有长期的政治基础，因此并没有能够持续很久。存在这一区别的原因在于，土耳其的凯末尔主义精英集团内部包含军队这一足以长期抗衡乃至压制民选政府的力量，因此可以为法院的反多数行为提供长期的政治支持，例如通过修宪强化法院相对于民选政府的独立性，甚至以政变威胁政府接受法院的判决。相比而言，以色列的世俗精英并没有这样的能力，而只能在自己仍然在议会中占有优势时任命一批与自己政见相同的法官，并期待自己下台后这些法官可以继续保护他们的核心政策不被新政府推翻。然而好景不长，在世俗精英于1990年代末逐渐失势后，以色列法院的判决就开始被批判为“精英们撇开人民创造的宪法”。在倾向于民粹主义和激进犹太复国主义的内塔尼亚胡上台后，以色列全面开始了对1992年建立的反多数主义宪法秩序的清算：从2009年开始，内塔尼亚胡政府在议会提出了一系列议案，包括限制司法对立法的审查、限制起诉资格、改变任命法官的投票模式、改变首席大法官的任命方法等；内塔尼亚胡的司法部长更是公开声明政府对大法官的任命会偏向在司法能动主义(judicial activism)问题上较为保守的候选人，并宣布“犹太复国主义不应当，也不会继续屈从于以普世方法解释个人权利的系统”。在2017年之前，偏向世俗精英集团的自由派势力在由14名大法官组成的最高法院中仍占有绝对的人数优势。但是在2017年和2018年，几名自由派法官接连退休，内塔尼亚胡政府借此机会任命了几名保守派法官作为他们的继任者，使得保守派在许多议题上拥有了8∶6的多数票。可以预见，在此之后的以色列最高法院的判决势必会逐渐背离其先前的反多数主义、自由主义的倾向，并向民粹、保守的民选议会和主流民意靠拢。以色列法院的这一从反多数主义到多数主义的转向呼应了本文在“多数主义模式”一节中的观点：在竞争激烈的选举制度下，缺乏决定性政治或军事权力背书的司法系统如果长期采取反多数主义的行为模式，势必受到民选政府的“惩罚”而丧失部分的权力或独立性，直到司法系统主动或被迫改弦易辙、采取多数主义模式为止。四、权威主义模式 权威主义模式，指司法系统的权力来自不面临政治竞争的中央政府执政者(政党、个人或军队)的支持，因而司法系统的判决在重大问题上倾向于和该执政者的核心利益或政策相一致。在这些国家中，执政者的权力虽然很少受到挑战，但是他们在某些方面仍然需要法院的协助，例如促进投资和经济发展、增加政府的合法性、维护社会的秩序、监督下级官僚机构等等。为了实现这些功能，执政者有时会向法院让渡一部分权力，并选择性地增强法院相对于地方政府乃至中央政府的独立性。 普京时期的俄罗斯法院是权威主义模式的一个典型范例。一方面，普京领导下的中央政府为了促进经济发展和控制庞大的官僚机构，赋予了司法系统必要的权威、相对独立的地位，以及较高的个人待遇；另一方面，法院在涉及总统核心利益的判决中保持了和中央政府立场的高度一致。这种一致性的一个体现，是俄罗斯检方在针对普京的政治对手的诉讼中一直有着极高的胜诉率。例如，在针对反对党领导人纳瓦尔尼的案件中，被告“恰好”在莫斯科市长选举前被判处缓刑，因而失去了参选的资格。欧洲人权法院认为该案中“刑法被武断地以对(被告)不利的形式进行了解释”。与此类似，在涉及反政府行为的“博洛特纳亚广场案”和“暴动小猫案”中，俄罗斯法院也以其判决支持了政府在游行集会示威以及传统道德等方面的立场。另外，虽然外界普遍认为俄罗斯宪法法院享有比其他法院更高的独立性，但是该法院从未判决过总统的核心政策违宪(例如，宪法法院曾判决普京废除州长选举的行为合宪)。在2009年，宪法法院的法官甚至提议对两名批评普京和梅德韦杰夫“破坏法院独立”的法官施以惩戒。俄罗斯的法院之所以会在涉及中央政府核心利益的问题上与政府保持一致，其原因除了总统对联邦法官的任命权外，很大一部分也是由于法院意图通过与政府合作来保持与扩大自己的影响力和自主性。普京在2000年成为总统后迅速地集中了在叶利钦时代分散于地方和各个部门的权力，废除了各州的首长选举，并通过统一俄罗斯党控制了议会，从而使联邦总统获得了基本不受挑战的权力。这种权力也体现在对法官的任命权上：联邦总统有权提名最高法院和宪法法院法官，并提交给实际上是其政治盟友的议会上院任命；所有其他联邦法官则由总统直接任命。这种广泛而不受制约的任命权给予了总统依照其政治偏好塑造法院的能力。另外，总统也有权力动用大量资源，用以迅速提高司法系统的待遇、尊荣和相对于地方政府的自主性。在1990年代，由于获得的联邦财政拨款严重不足，俄罗斯的地方法院普遍需要向地方政府伸手要钱，以补贴包括法官工资在内的运营成本，因此造成了司法对于地方政治和商业利益的严重依赖。普京在成为总统后，立刻拨出了大量联邦资金，用于提高法官工资、雇佣新法官和助理人员、修缮法院建筑以及为法院配备电子设施，从而在很大程度上提升了法官的待遇，缓解了对地方财政的依赖，并提高法院相对于地方官僚系统的独立性。俄罗斯司法系统在执行其判决时也常常需要依赖于中央政府的帮助。这一点在行政诉讼中体现得尤为明显：叶利钦时期的政府机构经常拒绝执行对政府不利的法院判决，导致行政诉讼胜诉的原告平均只能获得法院判决政府支付金额的20%,司法机关的公信力也因此受到了极大的减损。而在普京执政若干年后，这一比例从先前的20%提升到了90%左右。与此类似，宪法法院往往需要依靠政府乃至总统介入才能确保自己的判决得到下级官僚的有效执行。所罗门就此总结道，俄罗斯宪法法院的法官在涉及中央政府核心利益的案件中总是“敏锐地明白他们所处的政治环境，包括总统的权力和确保其判决被执行的挑战性。所有的证据都表明他们在策略性地思考：并不执着于个案，而是着眼于宪法法院和整个司法系统的权威”。新加坡是另一个拥有典型的权威主义司法系统的国家。新加坡在保持了司法的效率与公信力的同时，还确保了法院在涉及执政党人民行动党的核心利益问题上总会做出对该党有利的判决。最典型的例子是新加坡法院在诽谤案件中的判决：自建国以来，人民行动党几乎在所有针对反对派领导人和外国媒体的诽谤案件中都取得了胜利，而且被告往往会被判支付巨额的经济赔偿。人民行动党之所以可以在这些诽谤案件中不断取得胜利，关键原因在于新加坡高等法院以判例的形式明确拒绝了美国法院在“《纽约时报》诉沙利文案”中确立的对针对公众人物的负面言论较高的保护标准。与“沙利文案”的判决相反，新加坡法院在判例中表示，针对公众人物的诽谤比针对普通人的诽谤更加严重，因为这种行为会削减公众对政府的信心。新加坡法院在另一个判例中更是明确宣布：诽谤对象的名声越大，则赔偿应该越高，因为在该情形下诽谤造成的伤害更大。由于新加坡宪法规定破产者不得成为议员，这些判决及其巨额赔偿不但有效消除了政府外部的反对声音，同时也对政府内部反对党派的言论构成了限制。例如，反对党领导人惹耶勒南(J.B. Jeyaretnam)就曾因为无力向人民行动党领导人支付诽谤案的赔偿而在2001年失去了其议会席位。新加坡法院也曾多次判决外国媒体诽谤执政党领导人，并要求这些媒体进行高额赔偿，撤回涉诉文章并公开道歉，从而有效地遏制了外媒对执政党的负面报道。与其他权威政体下的司法系统类似，新加坡法院之所以会采取权威主义的行为模式，主要原因在于与执政党合作可以保持和提升法院的权力及待遇；反之，与执政党对抗则会受到惩罚。除了新加坡总理对法官的提名权外，执政党可以通过多种渠道影响新加坡的司法系统。例如，虽然大法官在理论上是终身职，但是法律规定大法官到了65岁就必须退休，而退休后的大法官(包括首席大法官)可以由总理以短期合同的形式“续聘”,因此希望被续聘或者已经被续聘的大法官就需要获得总理的首肯。另外，虽然新加坡的法官一般可以独立办案，但是案件的分配权却掌握在由总理提名的首席大法官手中，而首席大法官往往只会将政治敏感的案件分配给政治上“可靠”的大法官。除此之外，在法院罕见地做出政治上对人民行动党不利的判决时，人民行动党可以通过惩罚法官或者修改宪法的方式对司法系统进行“惩戒”。例如，在1986年，资深区级法院法官邱甲立在针对反对派议员惹耶勒南的刑事起诉中，判决该被告三项控罪中的两项为无罪，而唯一有罪的一项仅判处了不到2 000新币的罚金。由于新加坡法律规定，只有获判罚金2 000新币以上的刑事责任才会被取消议员资格，惹耶勒南得以在该判决后保留其议员身份。由于这一判决明显触动了执政党的利益，邱甲立在判决后被立即从法官岗位调离，被指派为一名司法部的检察官。这一调动虽然在理论上是合法的，但由于检察官被普遍认为是较为低级的职务，此类调动并不符合新加坡法官升迁的常态。因此，这一调动被普遍认为是对邱甲立做出不利于政府判决的“惩罚”。又如，新加坡最高法院于1988年的“庄瑄芝诉内政部案”中，判决法院有权对政府依《国内安全法》进行的“预防性拘留”进行实质审查。作为回应，新加坡议会于1989年修改了新加坡宪法和《国内安全法》,明确规定法院不得就此类政府行为进行实质审查，包括不得审查做出拘留的事实根据。同时，修正案将《国内安全法》等涉及“颠覆和紧急状态”的法律明确排除在司法审查之外。综上所述，新加坡政府不但拥有可以规制司法系统的“胡萝卜”和“大棒”,还拥有在特殊情况下“订正”司法系统的立法手段，因此得以确保新加坡“独立”的司法系统长期而稳定地在重大政治性案件中与执政党的立场保持高度的一致。五、比较与思考：司法与政治主权 从以上的比较来看，无论某一个国家采取何种政治体制，该国的司法系统从中长期来看都会倾向于与政治主权的拥有者进行合作，并以判决的形式支持政治主权者的核心利益或政策。究其原因，在任何政体内，政治主权者都可以通过诸多机制对司法系统进行奖励和惩罚，包括：提高或降低法官的待遇，执行或忽视法院的判决，任命政治上偏向该势力的法官，左迁甚至开除意见相左的法官，扩大或减少法院的管辖权，加强或弱化法院相对于政府的独立性，甚至通过重新制宪强化法院，等等。 就这一点而言，汉密尔顿在《联邦党人文集》中对司法系统所下的论断仍然切中要害：“由于其任务的性质，司法机关永远是对宪法权利威胁最小的(机构)……司法机关没有军权，也没有财权，无法支配社会的力量或者财富，也不能采取主动的行动……最终必须仰仗于行政机关才能使其决断得以执行。”如今，他的这一论述在今天仍然具有普适性：与行政机关和立法机关相比，司法系统仍欠缺自行执行其判决的手段，也无力自行对抗其他两个机关对其权力的侵蚀。由于这种“先天不足”,司法如果想要在行政和立法的阴影之下保持或扩张其权力，则势必要依附某种超然于立法、行政、司法之外的决定性政治权力，也就是政治主权。政治主权者在美国、印度等参与/多元民主体制下是多数选民，在土耳其、以色列等精英民主体制下是世俗主义精英集团(尤其是土耳其的军队),而在俄罗斯、新加坡等权威主义国家则是不受政治竞争威胁的中央政府的执政者。从本质上来说，司法机关所依附的权力是政治主权者，如人民、军队、革命党，而非议会或行政机关。政治主权者往往会在关键时刻使用其权力支持或者惩戒法院。有时它们会直接采取制定宪法的形式来达成目的，例如土耳其军队分别在1961年和1982年两次制定新宪法，以强化法院的权力和相对于民选议会的独立性；又如以色列世俗派在1992年通过制定关于个人权利的基本法，扩张了最高法院司法审查的范围。当制宪在程序上较为困难或者没有必要时，这些政治势力也可以通过大幅修改宪法达到“规制”法院的目的，例如英迪拉·甘地用来削减法院独立性的宪法修正案、新加坡禁止对国家安全立法进行司法审查的宪法修正案，以及罗斯福的“司法改组方案”等。值得注意的是，这些事关司法权力的修改由于涉及权力分立等根本性的宪法结构问题，因此往往带有某种制宪的性质。事实上，印度最高法院曾在其判决中多次表示，英迪拉·甘地用来“惩戒”法院的某些宪法修正案本质上是一种“制宪”而非“修宪”的行为。例如，在1975年的“甘地诉纳兰案”中，印度最高法院在判决中指出，英迪拉·甘地推动通过的第三十九宪法修正案将法院监督民主程序的一部分重要职能转移给了议会，从而破坏了宪法的“基本架构”,因此判决该宪法修正案因违宪而无效。更多的时候，政治主权者无须这样“杀鸡用牛刀”,而只需利用自身对行政和立法的控制就足以使法院仰其鼻息。例如各国行政机关和立法机关对法官的任命权和调度权、立法机关对司法机关的待遇调整、行政机关对判决的选择性执行等。在这些情况下，政治主权者处于一种“既不出场也不缺席”的状态，以其潜在的改变宪制的权力统摄着包括司法在内的各个机构。最典型的例子莫过于土耳其的军队：在2007年法院判决总统选举第一轮无效时，军队并没有像1961年、1982年一样实际推翻政府、创制新宪法，而仅仅是在口头上威胁说，如果政府不服从判决，就可能发动政变。但是这种威胁就已经足以让对判决极度不满的民选政府乖乖地遵从法院的决定。这种政治主权的常在性也导致司法对政治主权者的依赖往往是长期、恒在的，除非政治主权者本身处于逐渐失势或者分裂的状态(例如以色列的世俗派)。司法的这种对政治主权者的依赖并不必然否定法院的独立性。一般而言，法院的独立性是在三权分立的框架内，对司法与行政、立法权力之间的关系的一种描述，因此涉及的并非司法与政治主权者之间的关系。对政治主权者而言，只要确保了司法会尊重其最核心的利益和政策，那么就无须频繁动用行政和立法机关对司法机关进行管控。因此，任何体制下的政治主权者均可能追求法院相对于立法机关和行政机关的独立：普京在加强自身对法官的任命权的同时，通过提高对司法系统的拨款，增加了司法机关相对于地方行政机关的独立性；新加坡的人民行动党虽然在极少数政治敏感案件中通过修宪、调动法官、影响案件分配等方式左右着判决结果，但是在绝大多数个案中均试图确保行政机关和立法机关尊重司法的独立性和判决，以保持新加坡法院独立、专业的国际声誉；土耳其军队在法院忠于凯末尔主义意识形态的前提下，甚至通过削减民选议会对法官的任命权，将法院相对立法机关和行政机关的独立性提高到了远超美国、印度等参与/多元民主体制的程度。相反，如果司法系统试图长期独立于政治主权者，那么即使在民主体制中，司法也会受到政治主权者的“惩戒”,例如美国的“司法改组方案”以及印度的第四十二宪法修正案。需要澄清的是，虽然不同体制下司法系统具有上述的共性，但是这并不意味着这些国家的法院不会偶尔因为法官个人的政治偏好、职业意识或其他原因做出与政治主权者意志相悖的判决，更不意味着不同国家的法官在判决个案的时候都受到政治主权者施加的同等程度的限制。例如，当代的美国联邦法院法官几乎不可能因为做出与民意冲突的判决而被辞退或降职，但是新加坡政府就可能因为法官做出不利于人民行动党的判决而将其左迁。即使在同一国家，司法系统受到限制的程度也可能会随着政治形势而有很大波动。例如，美国选民的政治倾向在1990年代之后不断分裂和两极化，而这种政治主权者内部的分裂使得其在很多重大议题上并不能形成足以“规制”司法的绝对多数；加之“二战”之后美国最高法院的威望不断提升，使得当前的最高法院比起罗斯福时期而言在个案上有着较大的“反多数”自由。然而，由于司法的权力归根结底源于政治主权者的支持，这种“自由”并不能让司法长期成为政治主权者的反对者，最近在美国重新兴起的“重组法院”的呼声就是一例。换句话说，司法的脖子上总有一条无形的链子，这条链子的长度在不同的国家或制度下虽然有所不同，但是最终会确保司法不超过政治主权者所能接受的边界。另一个有趣味的问题是：政治主权者的类型是否会影响司法相对于其他机构的独立?毋庸置疑的是，平均而言，参与/多元民主政体中的法院比起其他政体中的法院更加“独立”于立法机关和行政机关。传统上，其他几种政体的执政者更为依赖行政机关推行其决策，因此也普遍较为放任各级行政机关对司法的干预。近几十年来，这些政体中的很多执政者都逐渐意识到了相对“独立”的法院对于维系统治的巨大作用，因此也开始尝试在确保法院“忠诚”的前提下增加其相对于行政机关的独立性。土耳其、新加坡都是这种尝试较为成功的案例。不过，这种模式是否能够得以维系和推广，仍然需要时间的检验。司法这种对政治主权者的依赖意味着，无论是否相对独立于立法机关和行政机关，任何体制下的司法系统都不会对政治主权者的利益构成实质性的威胁。如果司法权力长期依附于政治主权者，那么司法只能被动地反映政治力量的消长和当权者意志的变化。因此，司法不能成为重大的社会变革——尤其是与政治主权者核心利益有所冲突的社会变革——的主要契机或推动者。正如黑人权利的推进根本上依靠的不是“布朗案”,而是黑人政治经济权力的提升，任何对现体制构成挑战的变革都只可能基于政治版图的改变而非司法判决。以色列最高法院近年来所谓的“宪法退化”就体现了司法这种滞后的、被动反应式的特点：当保守的民粹势力在21世纪初代替全球化精英成为政治主权者时，最高法院起初试图维护原有的宪法秩序，但随着时间推移也逐渐从反多数主义转向多数主义。在某些特殊情况下，司法判决或许对某些变革起着“临门一脚”的作用，但是这种作用的前提是政治版图或当权者的意志在判决前已经发生了根本性的变化。即使作为反映政治变化的渠道之一，司法在多数情况下也是一个对政治主权者威胁相对较小的、相对保守的渠道。首先，司法系统欠缺必要的资源和手段来执行有争议的判决，因此往往需要其他政府部门的合作才能发挥必要的效力。而行政机关、立法机关由于控制了军队、官僚、财政等权力，其决定往往不会受到如此之大的限制。美国的黑人民权运动充分体现了这一点：法院虽然在“布朗案”中做出了判决，但却无力在南方各州执行；而一旦总统和议会决定行动，形式上的种族隔离制度在短短数年间就被消灭殆尽。其次，以司法为基础的社会变革策略往往会与其他社会变革渠道争夺人力、财政等资源。例如，负责“布朗案”等黑人民权诉讼的全国有色人种协进会(NAACP)在1950年代经常与马丁·路德·金领导的民权运动组织争夺影响力和经费，以至于民权诉讼和民权运动在南方州呈现此消彼长的态势。另外，司法过程从本质上来说是较为精英化和缺乏群众参与的。即使在印度这种拥有罕见规模的公益诉讼制度的国家，仍然只有少数原告和司法精英能够参与到司法过程中，而绝大多数的利益相关方则自始至终处于被动接受的状态。因此，与社会运动或者选举动员相比，司法过程往往缺乏动员社会力量从而推动社会变革的能力。从另一个角度来说，司法系统虽然不会对政治主权者构成实质威胁，但是其颇为擅长巩固和维护已经建立起来的秩序。例如，自1980年代以来，印度的政府一直为低效、腐败、官员犯罪等丑闻所困扰，使得民选政府的合法性长期处于低谷；而民望颇高的司法系统在这一时期通过强化个人权利的判决以及介入政府管理，部分填补了这一合法性的空洞，从而强化了印度的民主制度。而类似的情况也发生在俄罗斯、新加坡、萨达特执政时期的埃及等权威主义体制下。这些国家的政府通过强化各自司法系统的专业性、自主性和权力，成功地促进了市场经济的发展，减少了官员的腐败，提高了中央政府对官僚系统的监督，提升了政权的合法性，从而有效地强化了各自的权威主义体制。从这个意义上来说，任何体制下的权力者都应当有充分的动机为了自身的利益而加强司法系统的职业性、权限和自主性。归根结底，任何司法权力的扩张，绝大多数情况下都只是扩大了一个与其他政府机构不同的权力的运行渠道，而非强化了一个存在于真空中的仲裁者。或许正如美国宪法学家罗宾·威斯特(Robin West)所说：“任何法律裁判——也就是法院所做的事情——都是……一贯的权威主义的：证明一个法律立场的真实性总是无情地需要实证上的权威。”而“实证上的权威”的最终来源永远是政治主权者的意志。六、结论 无论在何种体制下，司法系统权力的扩张和保持均依赖于其所处国家内政治主权的拥有者。后者往往可以通过行政、立法、修宪乃至制宪等手段对司法系统进行奖励和惩罚，从而确保司法系统在判决中尊重其核心利益和偏好。这一权力对司法的“塑造”过程，使得司法在不同的政治体制下表现出不同的行为模式：在参与/多元民主体制下，表现为倾向于多数选民意志的多数主义模式；在拥有竞争性选举但主要权力仍由某一少数群体控制的精英民主体制下，表现为与该群体合作的反多数主义模式；在权威主义体制下，表现为遵从中央政府执政者意志的权威主义模式。这种对权力的依赖以及司法本身的其他特点决定了司法往往仅能反映权力格局和当权者意志的变化，而无法成为促成这种变化的主要动力或平台。这一结论意味着，法院的独立性这一概念与政治主权者对司法的全局性领导是可能并存的。如前文所说，新加坡的人民行动党、土耳其的凯末尔主义集团与美国和印度的绝对多数选民一样，都是政治主权者，因而它们(他们)对司法的控制在本质上是相同的。同时，这些国家的法院“独立”的本质也是相同的：司法在依附于政治主权者的同时，与立法机关和行政机关保持着相对的独立，以更好地执行政治主权者赋予的职责。这或许可以为思考中国政治与司法的关系和当下的司法改革，以及理解世界上日益多元化的宪法政治，提供一个可供参考的视角。
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