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大食物观是粮食安全观在新时代的发展。当前，中国城乡居民食物消费需求正从过去的“吃得饱”“吃得好”向“吃得丰富”“吃得营养”“吃得健康”加速转型，食物消费呈现口粮消费下降、肉蛋奶等非口粮食物消费快速刚性增长的变动趋势。树立大食物观，就是要顺应食物消费结构升级的新变化和新要求，既保障传统的以口粮为主的粮食安全，也保障肉蛋奶蔬果油糖等非口粮重要农产品的供给安全。保障饲料粮供给安全是大食物观下保障肉蛋奶等畜产品供给安全的基础和条件，是树立大食物观的应有之意。  一、中国饲料粮供需总体形势关于饲料粮，需要区分两个概念，一个是用作饲料的粮食，另一个是饲料用途的粮食，前者指特定时间所有实际被用作饲料的粮食，后者指主要用途为饲料的粮食品种。本文所研究的饲料粮指后者，即饲料用途的粮食。总体来看，当前中国饲料粮供需形势呈现以下特征：（1）中国的畜产品需求增长伴随着畜产品消费向能量转化效率更低的结构转变，两者共同带动饲料粮需求增长。并且，从国际比较来看，中国城乡居民食物消费的动物源膳食热量占比进一步大幅增长的可能性较小，但动物源膳食蛋白占比必然还要有较大增长，这将通过两个途径来推动饲料粮需求增长：一是导致人均畜产品消费总量增长，二是推动畜牧养殖向能量转化效率更低的结构转变。（2）由于农业生产结构调整滞后于农产品消费需求结构转变，产需结构存在错配并导致饲料粮国内供给长期不足。能量饲料粮播种面积在农作物总播种面积中的占比与中国的动物源膳食热量占比自2013年开始出现差距并持续扩大；蛋白饲料播种面积占比与蛋白饲料需求之间在1990年初就有较大差距，之后又持续扩大。（3）饲料粮进口快速增长并成为供给的重要来源。总体来说，能量饲料粮供给整体上仍以国内为主，饲用蛋白原料供给主要依赖进口，进口依存度超过80%。  二、中国饲料粮供给安全面临的主要问题与挑战（一）粮饲结构错配与饲料粮短缺因口粮自给率认识误区持续深化 当前，饲料粮短缺伴随着口粮供给过剩，两者并存呈常态化。口粮过剩与饲料粮短缺的原因是片面追求粮食增产的农业生产结构与不断升级的食物需求结构之间存在错配，农业生产结构调整滞后于保障大食物安全的需要。在既有粮食安全与农产品供给安全目标导向下，口粮安全形势判断关系到农业资源配置和农业结构调整的政策选择，而按不同口径测算的口粮自给率存在较大差异，并影响对口粮安全形势的判断。目前围绕“口粮绝对安全”所保障的口粮需求量不是“口粮”实际所指的口粮品种的食用消费量，而是口粮品种的总消费量，后者既包括食用消费量，也包括饲用消费等其他用途的消费量。随着食物消费结构升级和用途转变，后者可能继续增长，而前者则绝对下降。按总消费量与食用消费量区分，存在两个有明显差异的自给率，分别是“口粮品种总消费自给率”和“口粮品种食用消费自给率”。2020/21年度中国稻谷和小麦按品种总消费量计算的自给率分别为100.7%和90.6%，稻谷处于紧平衡状态，小麦则存在较大产需缺口。但是，同期两个品种直接的食用消费量占总消费量的比重分别仅有74.8%和68.8%，按食用消费量计算的自给率分别高达133.7%和145.4%，都存在明显的过度保障问题。 口粮自给率口径认识误区将导致对口粮安全形势的错判以及资源错配问题的延续与深化。2018/19年度至2020/21年度，中国稻谷品种总消费自给率从110.3%降至100.7%，小麦品种总消费自给率更是从102.0%降至90.6%，但是两个品种的食用消费自给率一直分别保持在133%和140%以上。如果依据品种总消费自给率，将会得出稻谷供需关系趋紧、小麦供给严重不足的判断，并进一步鼓励两种作物的生产，进而导致稻谷、小麦食用消费自给率进一步上升，口粮品种食用消费过度保障问题和资源配置扭曲问题也将进一步深化。在口粮品种总消费自给率偏紧、食用消费自给率过高而饲料粮供给又不足的情况下，饲料粮价格攀升将驱动口粮作物转饲用消费，从品种总消费的角度看口粮需求上升，并导致口粮品种总消费自给率下降和口粮品种价格增长，以维持品种总消费自给率为导向的政策将进一步推动口粮品种食用消费自给率上升和饲料粮供给下降。也就是说，如果政策导向依据错误口径的口粮自给率，将会通过食用消费与饲用消费之间的转化，在口粮品种总消费的供需紧张关系与饲料粮供需紧张关系之间形成相互传导的机制，进而导致资源错配问题的延续和深化，陷入政策目标失焦引起的问题循环和累积。忽视口粮转饲用变化的口粮品种总消费自给率掩盖了口粮过剩、饲料粮短缺的问题本质。 （二）饲料粮生产同时面临资源潜力利用不足与空间错配 基于FAO全球农业生态区划（GAEZ）数据的分析表明：（1）中国饲料粮生产潜力开发水平较低。除了水稻总体上已面临潜力过度开发问题，其他主要粮食作物的实际单产普遍低于单产潜力，饲料粮作物实际单产与单产潜力的差距更大。以口粮作物增产为导向的政策也导致了口粮、饲料粮在资源潜力开发水平上的不平衡。（2）潜力开发呈现“高潜低用，低潜超用”问题。各作物潜力开发水平都与单产潜力呈反向关系，存在高潜力地区潜力开发水平低、低潜力地区潜力过度开发问题。并且，各作物在单产潜力很低的区域普遍存在潜力过度开发问题。“高潜低用、低潜超用”问题反映了粮食生产与资源条件的错配，这将同时导致产能损失和生态风险，对饲料粮供给安全和可持续发展都有不利影响。该问题的出现更多缘于政策层面资源配置机制问题，特别是耕地与农业开发相关的政策问题。（3）饲料粮潜在优势区面临更突出的实际优势品种与潜在优势品种偏离问题。一个区域的实际优势品种与潜在优势品种可能偏离，这意味着生产结构与资源禀赋条件的偏离，将导致资源配置效率的损失。从数据来看，玉米潜在优势区面临最突出的实际优势品种与潜在优势品种偏离问题。实际优势品种与潜在优势品种偏离，最重要的原因应该是不平衡的支持政策导致生产端投入强度以及品种创新等技术进步速度存在差异，进而影响对不同品种的生产潜力的开发。而且，实际优势品种与潜在优势品种偏离是资源潜力开发不平衡的结果，同时伴随着口粮品种更严重的潜力过度开发问题。 （三）饲料粮科技创新投入少，竞争力提升与发展后劲缺少支撑 中国饲料粮的饲用品种研发明显滞后，与饲料粮品种已主要用于饲用消费的现实需求有较大差距。基于对中国种子审定数据的分析，中国饲料粮饲用品种研发与供给存在以下问题：（1）饲用品种数量少，比重低。（2）饲用品种推广不足，品种研发和供给与饲料粮生产需求不匹配。饲用粮新品种占比低主要缘于中国对饲料粮的战略定位偏低，并导致饲料粮新品种研发投入不足，在品种少、推广比例低的情况下平均总推广面积也小，反映的仍是饲料粮在整个种植结构中的地位偏低的问题。但是，新品种推广比例低并不意味着新品种供给过剩，主要问题是大量新品种的原创性不足、缺乏竞争优势和产业化潜力。 （四）饲料粮的对外依赖面临更大脆弱性 外循环的脆弱性主要取决于贸易在三个维度的依赖度：一是国内总供给对国际市场的依赖度，与之相对的是国内总供给的自给率；二是进口对国际市场供给能力的依赖度；三是进口对少数来源地的依赖度。数据分析表明：（1）中国饲料粮进口对国际市场供给能力依赖度高。大豆、高粱净进口占全球总出口和总净出口的比重高；大麦、燕麦、高粱和大豆的新增净进口占全球新增总净出口的比重高。（2）饲料粮进口对少数来源地依赖度高。相较于口粮品种，饲料粮进口来源更加集中，不同品种的主要进口来源国相互叠加，且进口量在主要来源国净出口量中的占比更高。这意味着，局部政治经济和气候异常变动以及个别主要进口来源国供给能力波动，都可能对饲料粮进口产生更大且更广泛的冲击。  三、粮饲结构调整对破解农业结构矛盾、保障总体安全的作用关于口粮自给率口径的认识误区导致对口粮自给率形势的错误判断，而口粮过度保障与饲料粮供需失衡之间的相互传导则导致资源错配的持续深化。因此，重新聚焦口粮自给率标准，即以口粮品种食用消费量为标准衡量自给率，并在保障口粮绝对安全的基础上增加饲料粮供给、保障饲料粮供给安全，是破解中国农业结构性矛盾的突破口。同时，在中国从保障粮食安全向保障大食物安全的转变中，这也是提高总体安全保障水平的必然要求。 按单位面积土地可供给的有效能计算，当前口粮饲料粮结构问题面临双重效率损失：一是口粮品种籽实饲用与饲料粮品种籽实饲用的效率差距；二是口粮品种、饲料粮品种籽实饲用与各自生产青贮的效率差距。结果是口粮品种籽实转饲用的效率远低于饲料粮品种收青贮的效率。数据分析表明，土地生产全株玉米青贮亩均可提供的增重净能分别是生产籽实玉米后饲用的3.6倍、生产全株小麦青贮的2.8倍、生产小麦籽实转饲用的4.0倍。因此，在口粮过剩与饲料粮短缺并存的结构性矛盾下，适度将口粮生产调整为饲料粮生产，将在保障“口粮绝对安全”的同时，更好地实现“谷物基本自给”，并提高饲料粮自给率，降低资源总体对外依赖度。在假设不同情景的模拟分析中，在保证口粮绝对安全的情况下调整粮饲生产结构，可将按耕地利用量的总体对外依赖度从21.2%降至18.4%，同时饲料自给率从66.3%升至71.8%。 饲料自给率上升意味着更高的饲料供给安全保障水平，外循环潜在风险在口粮与饲料粮之间也能实现更好的平衡：调整前后口粮品种的进口与对外依赖度不会发生明显变化，饲料粮在外循环上的潜在风险则会随着对外依赖度的下降而下降。更重要的是，总体对外依赖度的下降，意味着中国具有更高的总体安全水平甚至是更大的国内外相关活动的战略空间，具有突出的战略意义。  四、大食物观下保障饲料粮供给安全的路径与对策（一）加快粮食安全观转变和粮食安全标准优化，推动粮饲结构调整 在战略层面，要按照“树立大食物观”要求，加快粮食安全观从传统“口粮观”向“大食物观”转变，推动农业生产从保障口粮供给安全向保障粮食与重要农产品供给安全转变。在技术层面，进一步厘清“粮食”“口粮”内涵，充分认识口粮自给率口径认识误区所导致的对口粮自给率形势的错误判断以及口粮过剩与饲料粮短缺并存问题的持续深化，重新聚焦以口粮品种食用消费量为标准的口粮自给率，在保障口粮食用消费绝对安全的基础上，加快调整粮食与畜产品、口粮与饲料粮生产结构。 （二）优化饲料粮结构，促进饲料供给多元化 在增加饲料粮国内供给的同时，要进一步优化饲料粮生产结构，重点是巩固以玉米为代表的能量饲料粮的保障水平，同时着力提升蛋白饲料粮的自给率。就玉米来说，除了增加饲用籽粒玉米生产，更需要增加全株青贮玉米种植。蛋白饲料粮虽然短期内难以逆转对外依存度高的问题，但是可以通过结构性调整和营养调控技术等多元举措逐步提高蛋白饲料粮自给率。为了缓解饲料粮供给不足的现实困境和需求继续增长的压力，要发挥饲料供给多元化的潜力，重点加大油料和牧草等非大豆蛋白饲料的生产，推进草地农业发展。 （三）基于资源禀赋促进饲料粮生产和优化饲料粮布局 首先，要完善饲料粮生产的支持保护政策与配套设施条件等，解决饲料粮相对投入不足所导致的饲料粮生产潜力利用水平偏低问题。其次，要解决饲料粮生产面临的“高潜低用，低潜超用”问题。在高潜力地区，将饲料粮生产从非优势区域转至优势区域，降低空间错配，同时改善饲料粮生产的基础设施和配套条件；在低潜力地区，加快高效品种、资源节约型农艺技术的发展和应用。最后，要依据资源禀赋等条件加快粮饲结构调整。重点是在饲料粮优势产区和增产潜力大的地区、畜牧业集中地区加快饲料粮发展；在口粮作物生产面临潜力过度利用问题、饲料粮生产具有比较优势的区域，优先加快口粮生产向饲料粮生产调整。 （四）完善饲料粮支持保护政策及风险防控与市场稳定机制 首先，构建与保障饲料粮供给安全需求相适应的支持保护政策。对服务于当前农业生产结构的农业支持保护政策体系进行调整，关键是改变现有价格支持与收入补贴等政策的以口粮增产为导向的激励结构，扭转对口粮、饲料粮的不平衡支持保护。其次，完善饲料粮供给的风险防控与市场稳定机制。在推动粮饲结构调整的同时，保持包括口粮作物转青贮在内的口粮作物转饲用的渠道畅通，保障供需总体动态平衡。加强饲料粮供需形势监测和价格异动预警，加强全球饲料粮生产与贸易的监测和风险预警，完善饲料粮供需平衡的储备调节机制。进一步促进饲料粮进口多元化，降低饲料粮对外依赖的脆弱性。 （五）加强科技支撑，推动饲料粮产业内涵式发展 首先，围绕饲料粮单产提高和单产潜力提升，加强饲料粮育种体系建设，加快创新更高产、更高效的品种。包括：加快转变育种模式，构建以企业为主体的商业化育种体系；加快实现从传统育种向传统育种和分子育种、生物育种协同转变；加强基础研究和前沿领域的前瞻性布局，力争在基础理论、机理机制和工具方法上取得突破；加快改变种业知识产权保护制度滞后于产业发展需求的现状，优化饲料粮品种原始创新的环境和激励；加快饲料粮生物新品种产业化，从认定标准、标识制度、收储与流通体制等方面加快生物新品种产业化相关的政策体制。其次，围绕饲料粮生产方式转变和数字化、绿色化发展，加快科技创新。包括：加强土壤健康与地力提升技术创新；发展智能饲料粮作业机械和基于遥感、大数据等的饲料粮生产服务技术；加强绿色投入品、绿色病虫害防治技术、节水灌溉等资源节约型技术以及畜禽粪便处置与科学还田技术等的创新。 原文刊发：《中国农村经济》2023年第1期 |
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