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近日，中共中央、国务院印发了《数字中国建设整体布局规划》（以下简称《规划》）。这是新时代国家层面专门针对数字中国建设出台的最为全面、详细的顶层指导性文件，为各地区各部门高质高效推进数字中国建设与发展提供基本遵循，指明工作方向。 《规划》提出数字中国建设按照“2522”的整体框架进行布局，即夯实数字基础设施和数据资源体系“两大基础”，推进数字技术与经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位一体”深度融合，强化数字技术创新体系和数字安全屏障“两大能力”，优化数字化发展国内国际“两个环境”。由此可见，作为“两大基础”之一的数据资源体系已成为数字中国建设的关键要素和核心基础，是支撑数字中国建设的基础资源、创新引擎和数据底座，也是数字中国建设各个环节畅通运转的粘合剂和润滑剂，是激活数据要素新价值、培育经济发展新动能、创新社会治理新模式的关键所在。加快构建数据资源体系，发挥海量数据与丰富场景优势，能为网络强国和数字中国建设注入强劲的创新动能，对促进数字政府建设、助推数字经济发展、加快数字社会建设步伐发挥至关重要作用。 一、当前我国数据资源体系建设取得成效 数据资源配套政策法规体系不断完善。近年来，我国高度重视构建数据资源体系，并强调对数据资源的高效共享和开放利用，相继印发了《“十四五”国家信息化规划》《“十四五”推进国家政务信息化规划》《“十四五”数字经济发展规划》等系列政策规划以及《网络安全法》《个人信息保护法》《数据安全法》《关键信息基础设施安全保护条例》等法律法规。政策法规文件内容涉及总体规划、产业规划、数据安全、数据应用、数字生态等多个领域，有效指导了各地区各部门开展数据资源体系建设、规范数据治理活动。在政策法规体系建设方面，我国与西方发达国家基本上保持同步。 数据基础设施体系初具规模，政务数据共享开放与应用水平不断提升。“十三五”时期国家电子政务内网初步建成，国家电子政务外网实现了四级骨干网络100%全覆盖，依托已有数据中心基础，形成1+3的国家电子政务云数据中心体系。基于政务外网建设的国家数据共享交换平台发挥共享交换枢纽作用，与所有省级平台实现对接，基本实现了部门全联通、省级全覆盖，为“数据通”奠定基础。有数据显示，截止2020年11月底，国家数据共享交换平台上线目录累计超过64万条，发布共享接口1200余个。 数据规模总量居世界前列，数据资源开发利用和数据要素市场化培育加速前进。《数字中国发展报告（2021年）》指出，2021年，我国数据产量达6.6ZB，全球占比9.9%，位居世界第二。海量数据为数据资源开发利用和数据要素市场化培育提供坚实基础。贵阳、上海、北京等多地成立数据交易机构面向数据流通交易提供相关服务。广东等地探索开展数据要素市场化配置改革，建设“全省一盘棋”数据要素市场体系。随着《关于加快建设全国统一大市场的意见》《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》等文件相继发布，我国在推动数据要素市场化建设，促进数据资源充分开发利用方面的步伐将会进一步加快。 二、数据资源体系建设面临的问题及挑战 当前我国数据资源体系建设虽然取得一定成效，但建设总体水平不高，数据要素价值潜力尚未有效激活。综合来看，数据资源管理体系不健全、数据资源应用水平不高、数据要素市场化配置能力较弱是面临的主要问题与挑战。 一是数据资源管理体系有待进一步健全完善。组织机构方面，在国家层面没有组建明确承担全国数据资源体系建设管理职责的组织机构。工作机制方面，全国数据资源底数不清，缺乏全国统一的数据资源目录，没有形成政务数据、公共数据和社会数据统筹管理的工作机制。制度体系方面，当前我国数据治理层面的立法以及数据确权、流通交易、数据共享、开发利用、市场运营等领域基础性法规制度相对欠缺。 二是数据资源应用水平有待进一步提高。当前，政务数据高效共享流通障碍依然存在，特别是部委与地方政府、省际之间数据共享难度较大，数据向基层回流难。数据开发利用水平有待进一步提高。一些地方、部门在数据资源开发利用方面存在“不会干、不敢干、不愿干”等问题。此外，地方、部门数据治理和服务能力不充分、不平衡的现实，也影响了数据资源应用水平提升。 三是数据要素市场化配置能力有待加强。数据要素市场建设管理体制机制不健全，国家层面的数据产权、交易流通、安全监管、收益分配等基础性法规制度尚未完全建立，数据要素市场分割、流通不畅，全国统一的数据要素市场尚未培育形成。 三、优化完善数据资源体系建设若干建议 一是加快顶层战略规划设计。贯彻落实党中央、国务院关于加快建设网络强国、数字中国战略总署，围绕全面促进我国大数据发展和应用任务，不断优化迭代国家层面的数据战略规划。针对当前我国数据要素市场存在的现实问题，从软硬件环境层、技术工具层、数据要素层、保障制度层等方面研究开展国家层面的数据要素市场顶层架构设计，为全国统一数据要素市场建设发展奠定基础。 二是创新数据资源管理体制机制。研究推进一体化政务数据管理体制建设，明确数据主管部门及责任分工，构建覆盖国家、省、市、县各级政府的数据治理机构体系，形成各地区各部门权责统一、分工明确、协调有力的一体化政务数据管理格局。探索政府、公共企事业单位、行业组织等多元主体共同参与的“共建、共治、共享、共用”的数据治理新格局。国家层面可考虑组建具有统筹全国数据资源管理职能的数据管理组织机构，统筹规划政务数据、公共数据和社会数据资源管理，完善基础信息资源和重要领域信息资源，积极探索政企合作、多方参与的新模式，加快公共服务领域数据集中和共享，推进同企业积累的社会数据进行平台对接，形成社会治理强大合力。加强数据资源管理制度体系建设。推动政务数据高效共享、公共数据开发利用、数据安全管理等领域政策法规的编制工作。推进数据标准规范体系建设，完善数据管理国家标准体系。制定数据资源体系建设成效考核评价制度，指导各地区、各部门加强数据资源管理应用。 三是加快各级各类数据整合汇聚。编制重点数据资源目录。统筹规划政务数据、公共数据、社会数据管理，全量、规范编制重点数据资源目录，建立目录动态更新机制，实现目录清单化管理。加快数据资源汇聚。构建国家大数据平台，建设完善人口、法人、自然资源等基础库和医疗健康、科技教育、社会保障、生态环保等重要领域数据资源库。鼓励企业开放搜索、电商、社交等数据，按照“统采共用”原则汇聚形成社会数据资源库。深化数据资源调查，全面摸清全国数据资源底数。探索通过全国数据共享交换平台和标准统一的清单目录体系，形成标准统一、布局合理、管理协同、安全可靠的全国一体化数据资源体系。 四是建立数据高效共享协调机制。建立政务数据共享协调机制，厘清各地、各部门在政务数据资源体系中的职责分工，形成政务数据跨部门、跨层级、跨区域共享的高效汇聚、有效回流机制。建立健全政府部门与党委、人大政协、法院、检察院等机构的数据共享机制。推动建立政务数据、公共数据、社会数据共享机制，打通共享使用税务、海关等政务数据，民航、铁路、医疗等公共数据以及重点行业、头部平台企业拥有的社会数据的通道。探索建立个人数据、企业数据跨平台互联互通机制。加快推进高价值数据集安全有序开放。构建统一的国家公共数据开放平台，推动企业登记、医疗卫生、交通运输、气象环保、信用监管等高价值数据集向社会安全有序开放。 五是探索创新数据开发利用机制。推进完善政务数据、公共数据和社会数据整合应用机制。结合政务数据高效共享机制，针对政府内部数据融合和大数据分析应用需求，推进数据资源开发利用环境的建设，形成政务数据、公共数据和社会数据整合应用的机制与流程，鼓励开展跨部门、跨地区、基于应用场景的数据开发利用。加快公共数据授权运营试点探索，创新运营模式（如，行业主导模式、区域一体化模式、场景牵引模式），引入专业团队开展公共数据资源开发利用及运营工作，鼓励专业化大数据服务企业发展。探索公共数据对外开发利用模式，实现资源配置程序合规化、效率最大化和效能最优化，妥善处理数据持有、使用、获取收益的权益关系，确保数据可管可控。 六是持续丰富数据资源应用场景。鼓励重点地方、重点领域根据需求打造场景化应用。如政务领域，可探索建立健全大数据辅助科学决策机制，充分汇聚整合多源数据，拓展动态监测、统计分析、趋势研判、效果评估、风险防控等应用场景，提升政府决策科学化水平。逐步构建社会化数据运营体系，结合现有医疗健康、普惠金融等应用基础，选取需求迫切的典型应用场景，引入重点企业，按照市场化机制运行，打造社会化数据运营体系。 七是全面提升数据安全保障能力。组织制定数据安全管理办法，建立数据资源分类分级管理制度，明确涉及不同类别、不同级别、不同体量的数据资源应满足的安全管理要求。建立实施数据安全管理认证制度，引导企业通过认证提升数据安全管理水平。建立公共数据资源全流程开发利用安全机制，探索将成熟企业在数据资源采集、存储、调用、计算、分析、交易等方面的安全内控机制引入公共数据资源开发利用领域，激发数字经济活力的同时，确保网络空间安全可控。搭建数据资源开发利用安全环境，提高数据访问、流向控制、数据溯源、数据销毁等关键环节技术管控能力，确保数据利用来源可溯、去向可查、行为留痕、责任可究。加强数据跨境传输安全，探索建立跨境数据分类分级管理机制，探索构建多渠道、便利化数据跨境流动监管机制，阻断境外、法律和行政法规禁止发布或者传输信息的传播。 八是完善数据要素市场治理体系。加强数据要素市场相关基础性制度和配套制度建设，健全完善数据资源相关产权界定、流通交易、跨境传输、安全保护、权益分配等领域基础制度。探索建立全国统一数据要素统计核算体系，加快建立数据产权制度，把数据作为重要资产加以管理，规范开展数据资产申报、登记、普查、核算，绘制全国数据资产地图，做到心中有“数”。健全完善数据交易市场建设，加强数据交易场所体系规划设计，探索开展国家级数据交易场所（交易平台）建设，避免数据交易壁垒、交易孤岛、违规交易风险，确保场内场外交易合规化、线上线下交易便捷化、国内国际交易可控化。培育数据要素市场生态，鼓励企业（数商、数据经纪人等）积极参与数据要素市场建设，充分发挥行业协会、商会等多方力量参与数据要素市场建设，形成有效市场和有为政府相结合的数据要素治理格局。 作者：中国电子信息产业发展研究院副总工 安晖；中国软件评测中心副主任 吴志刚 |
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