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自：日本《思考安全保障》第792期 【知远导读】本文对“混合威胁”的特性进行了论述，分析了有效遏制“混合威胁”、成功实施“威慑战略”的具体对策。本文认为，应效仿“欧洲混合威胁对策中心”，由日本主导与美澳印各国和东盟各国合作，设立作为多边组织的“印太混合威胁对策中心”，不仅要对“混合威胁”进行学术研究，还要通过主办桌上演习等来提高各国应对“混合威胁”的能力。文章全文约1.5万字，篇幅所限，推送部分为节选。 
自2014年俄罗斯吞并克里米亚和介入乌克兰内战后，以北大西洋公约组织（NATO）国家为中心，各国对“混合战争”的警戒心越来越强。现在很多国家在考虑今后的国家安全保障时，都认为应对“混合战争”是不可缺少的。虽然这是全世界共同的问题意识，但在亚洲地区，与“混合战争”的这一说法相比，将几乎相同的现象作为“灰色地带”作战提出的倾向性更强。即使同样都是为了尽可能地避免发生传统战争而进行的作战，但是相对于欧洲警惕越过地面的国境使用隐藏国家介入的军事和非军事“混合手段”从内部瓦解国家的威胁，在亚洲由于主要的对立焦点是海洋，因而关注点在于既不是战争也不是和平的“灰色状况”下强制性地积累“既成事实”以达到目的的这种威胁。“混合战争”毕竟是战争的一种，也有观点认为应该与“灰色地带”中的各种现象区分开来。《亚太地区混合行为者的崛起》一文中指出，“如果想最好地记述'混合战争’以及作为与其相关概念的'灰色地带作战’，则是敌对者不诉诸于有可能升级为高成本、高烈度战争的'显性冲突’（overt conflict），而是为了达成特定的战略目标而运用多维的方式”。本文按照这一理论，将“混合战争”和“灰色地带作战”看作是平时可能发生的大致相同形式的威胁进行讨论。正如下文将要提到的那样，必须将发展成包括由正规的常规作战力量实施的“显性冲突”在内的广义“混合战争”也纳入视野来考虑整体情况，但本文以在没有发展到那种程度时的威慑为焦点进行分析。也有观点指出，这种不诉诸“显性冲突”的“多维方式作战”并不是新出现的作战样式。在《孙子兵法》中，“不战而胜”被认为是上策，这是自古以来就有的思想。尽管如此，现在被特别提出来并不是没有原因。其一是自第二次世界大战以后，无论是在国际社会还是在各国的国内社会，回避战争的风潮都在高涨，除了内战，对外诉诸于明显的战争手段是政治风险很大的事情。其二是由于与此同时在信息通信等领域出现了先进的技术，可以绕过对方的军队直接对其国民带来威慑。鉴于这些情况，本文将以单方面地达成特定战略目标的意图为基础，将通过“不诉诸于显性冲突的多维方式”运用各种能力的威胁定义为“混合威胁”，并分析遏制对方运用“混合威胁”的对策。 
为了使“成本累积威慑”获得成功，必须考虑以下几点。首先，要准确地探测到“混合威胁”；第二，要确定不是伪装的而是真正的行为主体；第三，为了尽可能地使“混合威胁”无效，同时使前两项更容易做到，要提高“遏制方”的抵抗力；第四，要尽可能地提高在避免升级的同时向“威胁方”强加成本的效果。下文将对此逐一进行详细分析。由于“混合威胁”具有隐蔽性或模糊性的特性，“威胁方”大多最初在隐匿其真正目的的同时运用“混合威慑”，因而即使最初这样的企图仅是在非军事领域并且是细微的动向，对于“遏制方”来说，准确地探测到也非常重要。为此，“遏制方”必须具备卫星情报、网络情报、电磁波情报、人力情报等广泛领域的情报收集能力，平时就要使“威胁方”在各领域的行动变得透明。由于仅凭一个国家很难完全具备这些能力，所以与同盟国和友好国家合作完善这些能力，在获取和共享客观情报的同时，尽可能地公开情报，提高透明度，这是较为有效的做法。在现代，这些情报不仅由国家提供，也有很多由民营企业在商业上提供。在进行情报分析的过程中，民间智库也发挥了很大的作用。同样都是美国智库的“北纬38度”（38North）针对朝鲜的核与导弹开发的动向、战略与国际问题研究中心（CSIS）针对中国在南海的活动，每天都分别根据商用的卫星图像等进行情报分析，并向全世界公布，这是极好的事例。这些智库等不仅仅是单纯地收集和分析情报，而且向全世界发布其内容，这个意义非常重大。国家通过军事机构和情报收集机构得到的情报，根据战略需要，广泛地向国内外公开和发布也非常重要。关于“混合威胁”，有很多开发援助等经济手段与军事目的相结合，表面上看是不同领域的动向，但实际上是关联在一起的情况，另外也有“威胁方”综合使用各种手段试图操纵舆论的情况。加大信息的公开力度，提高透明性，增强包括新闻界和学术界在内的社会全体看清“威胁方”运用“混合威胁”情况的能力，这是非常有效的做法。由此，也可以使“威胁方”失去散布虚假信息等的效果。在应对网络攻击方面，通常成为问题的是行为主体的确定，即所谓的溯源，这对于其他的“混合威胁”也会成为问题。这是因为如果不能查明真正的行为主体而不是伪装的行为主体并施加成本，则“成本累积威慑”就不会发挥效果。不过，也有观点认为，在遏制网络攻击方面，基于溯源存在限度的情况，与其追究真正的行为主体，不如展现出针对伪装的行为主体进行立即反击的能力，这种威慑效果更好。确实，立即进行反击或进行制裁是遏制“威胁方”更进一步运用“混合威胁”的一个要点，但即使对伪装的行为主体进行了反击，同时也要努力查明真正的行为主体，一旦判明就立即对其进行制裁等施加成本。如果不这样做，就不能防止“威胁方”通过同时利用其他“混合威胁”来达到目的。为此，正如在第一项（准确地探测到“混合威胁”）中提到的那样，在提高“遏制方”各国情报收集能力的同时，要通过多边合作来核实情报，这也是非常有效的举措。另外，通过这些应对措施，使真正的行为主体及其手段在国际上暴露，正如前一节所述，将损害对“威胁方”的国际评价，可以期待超出单纯提高收集关于真正行为主体情报能力的效果，从而达到制裁性的效果。在“欧洲混合威胁对策中心”发行的报纸中，关于“遏制方”对“混合威胁”的抵抗力与遏制成立的关系做了非常有趣的分析。据该分析称，“混合威胁”有效发挥作用的条件是强度必须高到其威胁手段对“遏制方”的社会产生实际负面影响的程度，同时强度必须低于遭受“遏制方”包括行使武力在内的决定性反击。也就是说，在提高效果的最低强度与遭受反击的最高强度之间发挥“混合威胁”才是“威胁方”的胜算。反过来从“遏制方”的立场来看，如果在提高社会对各种“混合威胁”抵抗力的同时，在反击方面不仅限于武力攻击，而是组合在各种领域的成本强加，降低其发动的阈值，则夹在其间的“混合威胁”有效领域将会缩小。通过组合在各种领域的成本强加来降低发动反击的阈值，正是与本文所提倡的“成本累积威慑”相同的想法，但这里另一个值得注意的是提高“遏制方”社会对“混合威胁”抵抗力的效果。通过提高“遏制方”社会的抵抗力，“威胁方”不得不使用更高强度的“混合威胁”。如果从上文提到的探测威胁和确定行为主体的观点来看，“威胁方”将不得不使用更容易被探测到、更容易被确定真正的行为主体、风险和成本都更大的威胁手段。因此，对于“遏制方”来说，采取措施提高社会对“混合威胁”的抵抗力，对于“成本累积威慑”的成功将起到很大的作用。要充分认识到“遏制方”强化抵抗力不仅能缩小损害而且还能提高威慑性的效果，在此基础上采取对策非常重要。“成本累积威慑”能否发挥效果的最后关键是要针对“威胁方”采取何种制裁措施和如何强加成本。在贸易等经济领域的制裁，针对宣传活动的反宣传，在网络、电磁波、太空等领域的反击，针对伪装势力和无人机等攻击的反击等，这些都是针对“威胁方”的具体手段。在这种情况下，如果“遏制方”依据民主主义和自由市场经济的原理，则需要注意不要自毁这些国际秩序。即使“威胁方”不择手段地使用所有方式，如果“遏制方”是民主国家，也必须选择手段，不能适得其反。如果考虑到这一点，则“遏制方”似乎与“威胁方”相比更为不利，但在弥补这一点上比较有效的手段是“遏制方”的多国合作。在现代，即使是“威胁方”也不是完全孤立于国际社会而存在的，维持各种各样的多边联系不可或缺。为了能够突破这一点，对“威胁方”给予尽可能大的打击，如果能够以上文提到的关于探测威胁和确定行为主体的合作及情报共享为基础，共同进行制裁，则能够在控制“遏制方”应对成本的同时，充分增大“威胁方”所承受的成本。在这种情况下，通过已经在形成国际秩序的过程中发挥巨大作用的各种国际机构，针对扰乱国际秩序的“混合威胁”，限制“威胁方”此前一直能够得到的利益，这也将成为较大的成本强加。在贸易方面，世界贸易组织（WTO）相当于这样的国际机构；在电磁波方面，国际电信联盟（ITU）也是这样的机构。 
在上文明确了考虑因素的基础上，下文将根据日本目前的状况，思考为了达成针对“混合威胁”的“成本累积威慑”，国家应该采取什么样的措施。在前一节内容中指出，为了探测到“混合威胁”和确定行为主体，“遏制方”必须具备强有力的情报收集功能。但是，从日本的现状来看，这方面的能力非常不可靠。关于“混合威胁”的各个领域，必须在初期阶段探测到会对日本有什么样的威胁，同时切实完善能够明确其性质和构造的能力。针对将贸易和投资等经济活动作为安全保障手段使用的所谓“Economic Statecraft”（经济国策）动向，虽然日本通过2020年4月在国家安全保障局内部设立“经济班”，向前推进了体制，但对于经济领域的安全保障威胁，还没有建立起系统地进行情报收集和分析的体制。对于外国通过SNS进行信息操作等的各种影响活动，日本并不存在负责该工作的部门，可以说是处于几乎无法着手的状态。美国于2016年在国务院内部设立了“全球交互中心”（Global Engagement Center），该中心与国家安全局（NSA）等国防部各机构、宣传局和教育文化局等国务院各机构、中央情报局（CIA）、全球媒体署等进行合作，监视外国和非国家组织对美国和同盟国秘密实施的宣传和散布虚假信息活动，在揭露这些活动的同时，综合协调联邦政府进行对抗的活动，可以说在日本建立同样的组织体制是当务之急。对于网络攻击，自卫队正在逐步强化内部的网络防护体制，但这毕竟只是为了防护自卫队的指挥通信系统而采取的措施，尚未建立起用于探测并防护整个政府和民间网络遭受攻击的国家体制，内阁官房设置的内阁网络安全中心（NISC）也只是负责指导和监督的组织。针对与网络安全有密切关系的电磁波安全，考虑到除自卫队以外完全没有采取保护国家基础设施的措施，希望能使总务省的相关部门独立出来，成立类似“情报通信安全省”这样的组织，能够实时探测国家基础设施在网络和电磁波两个领域遭受的威胁，并立即完善能够与之对抗的态势。今后，从“威胁方”和“遏制方”双方都在扩大运用的无人机依靠电磁波的观点来看，该领域在遏制“混合威胁”方面也具有非常重要的意义。关于太空领域，2020年航空自卫队新编了“太空作战队”，通过自卫队与航空航天研究开发机构（JAXA）的合作，不断强化太空状况监视（SSA）能力。现在，太空是作为通信、情报收集、导航（GPS等）重要基础设施的各种卫星存在的场所，即使是作为运用“混合威胁”的场所也占有很大的比重。由于卫星功能有可能会遭受具有隐蔽性手段的干扰，为了探测到干扰手段并且确定行为主体，太空状况监视能力不可或缺。希望今后日本在与同盟国和友好国家的合作下，进一步提高这些能力。从运用伪装战斗力和伪装手段实施攻击的观点来看，掌握海洋状况（MDA）非常重要。日本主要从防止海盗的观点出发，针对掌握马六甲海峡周边海域的海洋状态与各国进行合作，今后关于中国在东海和南海的行动，为了进一步提高透明度，也需要与各国进行各种合作。由于对海上自卫队在这些海域实施警戒监视活动的期待也越来越高，所以必须谋求强化海上保安厅在日本沿岸海域的监视能力，同时强化陆上自卫队的沿岸监视能力，提高包括离岛周边在内的近海海上监视能力。另外，在这种情况下也应该注意利用来自太空的监视能力。正如上文所述，在预计会出现“混合威胁”的各领域，强化探测到实际威胁并查明行为主体的情报能力是当务之急，但并不是仅凭这一点就能遏制“混合威胁”。为了使“成本累积威慑”能够发挥实效，必须在探测到“混合威胁”后采取切实的对抗措施，针对“威胁方”强加成本。这些手段包括从通过暴露“威胁方”的行为来损害其国际评价的战略沟通层级，到反击伪装势力等的武力行为并强加成本的实力行动层级，涉及多个方面。在这种情况下，为了进行有效的成本强加，不应拘泥于在与“威胁方”使用的手段相同的领域进行制裁等，而是应该从所有领域中选择国家能够发挥的有效手段，并根据情况采取最恰当的行动。为此，需要国家具备根据收集到的情报实时采取应对措施的“司令塔”功能，但令人遗憾的是在目前的日本体制中，这一点仍不充分。特别是与本文在情报收集部分中指出的那样，在包括经济政策、向国内外发布信息、网络空间管理、电磁波管理、太空在内的科技政策各领域，关于及时、适当地采取基于国家安全判断的行动，无论是在决策机制方面还是在执行能力方面，日本都已经落后于其他国家，急需完善以国家安全保障局为核心的体制。正如在上文中提到的那样，为了使遏制“混合威胁”的“成本累积威慑”发挥作用，“遏制方”采取多国协同的应对措施将极大地提高有效性。希望日本今后也要与在民主和自由市场经济这方面价值观相同的同盟国和友好国家建立起关于遏制“混合威胁”的合作体制，共同对“威胁方”强加成本。这种国际性的联合行动当然必须是双向的。日本不仅要求其他国家协助遏制对本国的“混合威胁”，在价值观相同的其他国家遭受“混合威胁”的情况下，当然也要求通过各种手段参与对“威胁方”强加成本，绝不能把它当作别人的事而忽略。从这一观点出发，本文希望能够效仿上文提到的“欧洲混合威胁对策中心”，由日本主导与美国、澳大利亚、印度各国及东盟各国合作，设立作为多边组织的“印太混合威胁对策中心”。“欧洲混合威胁对策中心”不仅针对“混合威胁”进行学术研究，还通过主办桌上演习等致力于提高各国的“混合威胁”对策能力，在印太地区也应通过推动同样的措施，显著提高在该地区遏制“混合威胁”的能力。
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