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注：陶然教授这本书是我今年迄今为止读过的最受启发的一本书，对未来的城乡土地改革提出了一套非常系统的解决方案，也对过去几十年中国经济发展模式进行了非常凝练的总结。在此，我向感兴趣的朋友们强烈推荐此书！ 陶然：《人地之间》，辽宁人民出版社，2022年12月版。 1、城乡土地改革不仅是我国从“土地过度城市化”向“人口完全城市化”全面转型的关键所在，也是城乡用地结构优化和功能提升的必然路径，还是国民经济从数量型扩张转向高质量发展的必由之路，更是中国顺利超越“中等收入陷阱”并最终实现国家治理现代化的最重要领域。因此，在城乡土地领域推动系统性改革应对中国转型发展的整体性挑战，其重要性再怎么强调也不为过。 2、贯穿本书的第一个主题，是中国现有的城乡土地制度内生于我国过去20多年的特定经济增长、工业化和城市化模式。后者在带来同一时期高速增长的同时，也引发了经济、社会和环境多方面的扭曲，并塑造了一个十分强大，且在一定程度上已固化且难以打破的既得利益格局。 3、贯穿本书的第二个主题，就是在既有的博弈模式和利益格局下，只有从中央层面推动全面、平衡的市场化改革才能有效应对经济发展和转型的整体性挑战。 4、贯穿本书的第三个主题，就是我国的城乡土地制度改革必须在扎实研究的基础上进行巧妙的制度设计，并制定完善的配套政策方案，让上一个改革的实施为下一个改革的出台创造条件，并最终实现不同领域改革政策的相互协力，以资源的市场化配置做大蛋糕，同时实现更为公平的财富分享。 5、贯穿本书的第四个主题，就是中国未来应毫不含糊地坚持市场化导向的城乡土地改革。这是因为市场机制可以同时提高资源的配置效率和投资效率，而效率的提高意味着在做大社会蛋糕之后，可以更容易实现各相关利益方对土地增值收益的公平分享。 6、贯穿本书的第五个主题，是赋予农民更完整的土地使用、处置、交易权利以及部分增值收益权，在自愿选择的基础上引导农村土地走向渐进式国有化。 7、贯穿本书的第六个主题，是城乡土地制度改革的一个重要任务就是缓解货币大规模超发引发的资产泡沫和低效债务累积，将超发的货币引到对城乡土地资源的更有效投资上，而不是像过去那样继续吹大城市房价泡沫和过度增加低效债务。 8、从20世纪90年代中后期开始，日益体系化的城乡土地征收、储备和出让体制，助推了20多年的高速工业化和城市化，特别是为大批工业开发区、经济技术开发区、高新技术园区和新城区基础设施的超常规建设，提供了主要的融资来源。 9、尤为突出的矛盾，是以“完全市民化”为指标的“人口城市化”远远慢于以城市建成区空间扩张为主要表现形式的“土地城市化”，结果出现了“土地过度城市化”和“人口不完全城市化”并存的不协调局面。 10、上述矛盾的出现和激化，主要是因为现有城乡土地制度以及相关的户籍、规划、地方财政体制没有被完全理顺，进而给地方政府带来了方向有偏的激励。 11、现有城乡土地制度与相关体制改革的局限性表现在如下几个方面：一是与城乡土地制度改革紧密相关的户籍改革目前仍停留在主要依靠地方政府自行推动的阶段，“农民工市民化”与“人口完全城市化”的进展明显不足；二是在传统农区的土地制度改革上，农地产权稳定与宅基地利用仍然面临巨大挑战；三是在不推动城市土地供给制度改革的前提下，中央政府的房价调控政策并不利于房地产市场的正常运作和健康发展；四是虽然征地制度改革提高了地方政府征地的公益性要求，但过高的公益用地比例门槛可能带来各方都不乐见的结果；五是集体经营性建设用地入市面临地方政府以城市规划和土地用途管制方式施加的约束，前景并不乐观；六是我国既有的耕地保护政策难以有效实现耕地保护的质量目标，也导致土地发展权指标跨区配置的低效率。 12、地方政府土地出让时对工业用地和商住用地采取了非常不同的策略：政府往往将超过40%的征收土地以非常低的价格，通过协议或挂牌，出让给制造业用地者，而对商住用地，政府更多进行垄断式的限量供应，以“招拍挂”等更具竞争性的方式高价出让，由此获得了巨大的级差地租。 13、在这个过程中，地方政府以放量、低价方式供应工业用地以招商引资，再通过限量、高价供应商住用地获得垄断地租，最终形成了工业用地的“全国性买方市场”和各城市商住用地的“局域性卖方市场”。 14、“国际和国内两层逐底竞争”与“二三产业交互强化型溢出”这两类结构性效应在这一阶段逐步浮出水面并形成共振，造就了中国以出口制造业和城市房地产业双轮驱动的增长引擎，同时引发了同一阶段中国工业化和城市化进程中日益重要的“土地财政”和“土地金融”现象。 15、垄断性商住用地供应带来的高额土地出让金净收益，一部分用于归还为建设工业开发区和新城基础设施举借的贷款，一部分又进一步投入开发区扩建所需的增量土地征收和基础设施建设，从而在二产招商成功并带动了三产后，再利用商住用地的盈利横向补贴工业用地的亏损。 16、2009年以来，中国的地方政府，包括很多原本制造业基础较弱的市县，以“土地财政”为基础，利用地方投融资平台进行“土地金融”的加杠杆操作，新建和扩建了更多数量、更大面积的工业开发区。 17、2009年之前的城市发展模式，是地方政府先借债或垫资建设工业园区，低价出让工业用地吸引制造业，然后带动房地产业为主的第三产业发展，最后从第三产业取得财政收益并还债；但2009年之后，反而是房地产业先行，地方通过“土地金融”加杠杆建设开发区，再以更低价格出让工业土地，结果是国内不同区域招商引资的“逐底式竞争”进一步强化。 18、中国当前的增长模式主要有三个关键要素：第一，民营企业在制造业下游部门的“一类市场化竞争”；第二，中央和地方政府在国际、国内推动的“两层逐底式竞争”；第三，国企在上游部门、银行在金融领域、地方政府在商住用地领域的“三领域行政性垄断”。 19、前述土地出让模式的结果，是城市存量用地结构的严重失衡，具体表现为工业用地的比重显著偏大，而住宅等第三产业用地和环境绿化等用地的比重明显过低。世界各国城市工业用地一般不超过城市存量用地的10%，但我国工业仓储用地占全部城市建设用地面积的25%左右。因此，未来必须将部分存量工业用地转化为住宅用地，提高土地使用效率，降低征地规模，并实现产城有机融合。 20、虽然园区内的厂区土地大量闲置，但企业仍可以用土地向银行抵押融资。甚至囤地和圈地本身就是希望在未来城市空间扩展后，地方政府会去调整用地规划，进而待工业用地用途变更为商住用途后，再从中套利，获取土地用途转换后的增值收益。 21、没有深圳的城中村，就不可能有深圳今天的繁荣。但未来深圳的繁荣正受到超高房价的严重制约，处理不好有可能会如香港那样出现产业空心化。 22、2016年推动的房地产“去库存”和“棚户区改造”政策，构成了2015-2017年之间新一轮信贷刺激的主要政策抓手，也成为一段时间内大量三四线城市房价飙涨的关键。这一轮政策不仅没有缓解一二线主要人口流入地城市住房供应短缺的问题，反而还带来了不少三四线城市“去库存”后地方债务过快攀升的新问题。 23、增加发达地区的用地指标，而不是打破地方政府对城市商住用地的垄断，根本无助于房价泡沫的缓解。 24、地方政府投融资平台是地方政府突破财力限制，综合运用社会资源服务经济发展的一种体制创新。但由于缺乏清晰的法规约束和风控机制，随着融资平台债务逐渐到期，其隐含的风险也日益对地方财政构成压力。 25、实际运行中，地方政府的大部分PPP项目是完全政府付费，社会资本不参与项目的论证、设计、建设和运营，而仅向地方政府提供资金，地方政府则承诺通过回购股份、支付固定收益等方式承担还本付息责任，这就形成了隐性地方政府债务。 26、地方政府征来的土地中，有40-50%要用作基本没有净收益甚至还经常亏钱的工业用地，15-20%要用作完全靠财政投入的基础设施和公益事业用地，只有30-40%的土地可以用作带来净收益的商住用地。 27、在集体经营性建设用地入市还受城市规划和土地用途管制限制，而无法进入城市商品住宅用地市场的前提下，过度限制“成片开发”不仅不能提高集体经营性建设用地入市的增值空间，大概率还会压缩地方政府继续通过征地进行城市建设，尤其是供应商品房建设用地的空间。 28、相比于现有的“直接入市“模式，创新模式以部分”工改居“实现了土地增值，并通过分享部分”工改居“后的住宅出让金和所有”工改工“后的工业用地出让金，以”区片综合地价“的方式实现了集体经营性建设用地的”间接入市“，有效保障了村集体经营性建设用地入市的增值收益。 29、一旦创新模式下的集体土地“间接入市”给予村民、村集体更高标准的土地征收补偿，更会激发后者配合政府对集体经营性建设用地进行“成片开发”和相应征收，甚至还可以有效动员城市的国有存量低效用地业主向政府交回其低效利用的土地。 30、只要采取合理的配套措施，逐步从“留用地安置”走向“留用物业安置”，且在留用物业上多考虑当地紧缺且市场价值较高的租赁住房物业或新型产业物业，不仅可以解决“留用地安置”政策的现有挑战，甚至还有助于处理好历史累积的欠账，以及实现城市住房市场“租购并举”的目标。 31、与太多人都可使用同一资源并导致资源过度使用的“公地悲剧”相反，“反公地困局”中资源的所有权过于分散，而当该资源必须被整体利用才最有效率时，所有者却因相互限制而难以实现资源的整合利用。 32、台湾“区段征收”实现了片区内公共基础设施建设成本和用地由区域内土地所有权人承担，利益分配在区域内封闭进行，片区内实现资金平衡，更符合“谁受益谁付费”的公平原则。而相关机构通过拿出一部分“抵价地”给土地原权属人并共享升值收益，又在很大程度上降低了拆迁阻力和开发成本。 33、中国城市土地制度改革可以朝以下三个方向推动：第一，有效调整城市存量土地结构，降低工业用地比例；第二，必须调整城市增量土地的获取方式和供地结构；第三，建立合理的土地增值收益分配机制。 34、问题的关键在于，目前集体土地所有制下，村民对土地财产的转让、交易、抵押权利不完整。为此，对传统农区的农地、宅基地及集体经营性建设用地，可以逐步推动自愿基础上的国有化，同时赋予使用者对农村土地的永久使用权，实现土地权利人更充分的交易和抵押权。这将有助于同时提高传统农区土地资源的配置效率和投资效率，减少传统农区的农地、宅基地及集体经营性建设用地低效利用甚至大量浪费的情况。 35、就我国现有的农地政策看，农地确权后，“经营权”不能买卖，仅允许转租和抵押，这使得绝大部分农地，尤其是那些破碎农地，转租价值非常有限，而抵押价值则几乎不存在。 36、宅基地之所以大规模闲置，关键在于现有体制下合法的住房和宅基地市场没有建立起来，结果是农村新组建家庭不能通过正常市场交易获取农村住房。为了满足后者的住房需求，基层政府和社区组织又不得不给新增家庭安排宅基地，结果是村庄宅基地面积不断扩大并经常占用耕地。 37、在对传统农区的农地、宅基地使用权加以整理、整治再确权后，在一些地区推动农村土地所有权的国有化改革试点，并在一定规模上限的约束下，逐步放开农地、宅基地的永久使用权市场化流转，配合城郊集体建设用地入市制度的改革，全面实现城乡土地市场一体化。 38、我国现有耕地保护制度的三个核心内容，分别是“农地转用的计划管理和分级审批制度”、“耕地占补平衡制度”和“基本农田保护制度”。“耕地占补平衡制度”的目标在于保证耕地总量不下降，“基本农田保护制度”在总量上和空间上限定了可建设占用的耕地范围和最大可能数量，“农地转用的计划管理制度”则限定了各地长期以及各年允许建设占用的耕地上限，“农地转用的分级审批制度”更是在单个项目占用耕地的数量上在中央政府和省级政府之间进行了权力配置。 39、除所有权、使用权和经营权，土地权力束还包括所谓的“土地发展权”，后者可以进行相应的空间转移和跨区市场化交易，即将一块土地进行非农开发的权利通过市场机制转移到另一块土地上。 40、相比于“增减挂钩”，浙江的“农地整理新增耕地折抵建设用地指标”模式具有以下几个优势：首先，农地整理成本远低于宅基地复垦，可以避免因过度推动“农民集中居住”而造成的社会资源浪费；其次，农地整理可有效改善农业基础设施，提高农地质量，真正对农民、农业有利，更有利于实现耕地保质保量的目标；再次，农地整理不会直接影响农民生活，反而有助于增加耕地数量与质量，促进农业规划化经营和现代化生产。 41、从21世纪初开始，浙江创造性地引入了土地发展权的跨区市场交易机制，通过构建“折抵指标有偿交易”、“易地补充耕地”和“基本农田易地代保”这三个具有可操作性的政策，实践了“跨区域土地发展权交易”的一整套政策体系和大规模的市场交易。 42、解决农地细碎化的关键措施是农地整理，而农地整理是在科学规划和设计的基础上，通过土地权属调整，实现“田成方、路成框、树成行、沟成网”的新型农业生产布局、农业规模经营和农业基础设施改善，以及最终提高农业生产力的最有效手段。 43、应借此次国土空间规划的机会，允许地方在耕地保质保量的前提下，一次性调整现有基本农田的空间位置，推动集中连片和规模经营，同时，建立一个调整基本农田位置的动态机制，为未来10-15年的城市与农村连片开发创造条件。 44、目前工业用地供应存在如下问题：第一，工业用地供应普遍采用“前期选商 挂牌供应”模式；第二，工业用地审批时间偏长，配置效率较低；第三，工业用地出让多以底价成交，市场竞争严重不足；第四，工业用地出让年限过高，实际用地多以50年出让；第五，工业用地供后监管责任难以落实到位。 45、各地在高效利用工业用地上进行了如下探索：第一，采取分类供地方式，合理制定出让年限；第二，全面完善税收政策，提高工业用地利用效率；第三，适应新型与升级产业用地要求，全面提高用地效率，实现工业用地“一块地，多用途”，实施低效用地改造，积极盘活存量。 46、珠三角的“三旧改造”（旧厂房、旧村庄、旧城镇）实现了从传统政府主导向开发商主导的城市更新模式转型，推动了土地增值收益在土地原业主、市场主体和政府之间更为合理的共享。 47、关键在于：第一，设计有效的推动各个潜在更新片区之间作为土地供应方的竞争机制；第二，设计有效的激发不同开发商之间作为土地潜在需求方的竞争机制；第三，为充分发挥前两类竞争机制的作用，还要适度加大规划的灵活度，合理调整更新片区范围，利用更新片区附近的农地、产业用地乃至片区内部相对连片且容易拆迁的地段，制造出一个有效的“腾挪空间”。 48、在目前的城市更新模式难以为继的情况下，本文建议的创新模式具有以下三方面优势：第一，从“要我改”变为“我要改”，政府将在和更新片区业主的博弈中占据主动地位；第二，更新统筹主体由开发商全面回归城市政府，政府在和开发商的博弈中也将占据主导地位；第三，以“有效表决 及时审批”加快城市更新，制约村集体和开发商“合谋”带来的改造成本攀升，减少因赔偿不公平引发的“钉子户困局”。 |
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