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推进农村不动产确权登记，开展农村集体土地所有权确权登记成果更新，推进房地一体宅基地确权登记，将土地承包经营权和土地经营权纳入不动产统一登记，推动构建科学、合理、完善的自然资源资产产权制度，切实发挥自然资源资产产权制度在促进资源保护和合理利用中的基础作用，对落实党中央、国务院关于生态文明建设和乡村振兴战略的决策部署，支撑建设生态文明和美丽中国具有十分重要的意义。 近年来，自然资源部积极推进农村不动产确权登记工作，取得明显成效。   党中央高度重视农村不动产确权登记工作，中央一号文件多次作出决策部署。 根据我国农村土地产权制度的规定，农村不动产确权登记主要包括集体土地所有权确权登记、房地一体宅基地确权登记、土地承包经营权和土地经营权登记、集体建设用地确权登记等。有序推进农村不动产确权登记工作，事关群众切身利益，是贯彻落实党中央重大决策部署的重要举措，是支撑全面推进乡村振兴战略的重要基础性工作。 多年来，党中央高度重视农村不动产确权登记工作，每年发布的中央一号文件多次作出决策部署。 党中央要求2012年完成集体土地所有权确权登记颁证。自2009年起，党中央要求做好集体土地所有权确权登记颁证工作，力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。其中，《中共中央 国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（中发〔2009〕1号）提出，“做好集体土地所有权确权登记颁证工作，将权属落实到法定行使所有权的集体组织”；《中共中央 国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发〔2010〕1号）要求，“加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算。力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织”；《中共中央 国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》（中发〔2012〕1号）强调，“2012年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证”。 2019年新修订的《土地管理法》《土地管理法实施条例》也进一步明确了农村不动产相关确权登记的基础性要求。其中，《土地管理法》第63条规定，“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”；《土地管理法实施条例》第38条规定，“国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，且已依法办理土地所有权登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人在一定年限内有偿使用”。 党中央要求扎实推进宅基地使用权确权登记颁证，加快房地一体宅基地确权登记颁证。自2012年起，党中央多次强调推进宅基地使用权确权登记。其中，2012年的中央一号文件提出，“推进包括农户宅基地在内的农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作”。2013年、2014年的中央一号文件均强调，加快包括农村宅基地在内的农村地籍调查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。随着不动产统一登记制度的建立，自2016年起连续多年的中央一号文件均对此作出明确要求。例如，2023年2月13日发布的《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（中发〔2013〕1号）强调，“稳慎推进农村宅基地制度改革试点，切实摸清底数，加快房地一体宅基地确权登记颁证，加强规范管理，妥善化解历史遗留问题，探索宅基地'三权分置’有效实现形式”。 党中央要求在开展试点基础上，全面完成土地承包经营权确权登记颁证。党中央于2008年提出加快建立土地承包经营权登记制度，2009年提出稳步开展土地承包经营权登记试点，2018年要求全面完成土地承包经营权确权登记颁证工作，实现承包土地信息联通共享。其中，2008年的中央一号文件提出，“加强农村土地承包规范管理，加快建立土地承包经营权登记制度”；2009年的中央一号文件要求，“稳步开展土地承包经营权登记试点，把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户”。 在2010年、2012年中央一号文件要求扩大农村土地承包经营权登记试点的基础上，2013年的中央一号文件明确提出，“用５年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”；随后5年，每年的中央一号文件都多次强调“抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作”；2018年的中央一号文件明确要求，“全面完成土地承包经营权确权登记颁证工作，实现承包土地信息联通共享”。 在建立不动产统一登记制度期间，国家考虑农村土地承包经营权的特殊性，设立了过渡期。2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第4条第1款规定，“国家实行不动产统一登记制度”。同时，其第33条第2款规定，“不动产统一登记过渡期内，农村土地承包经营权的登记按照国家有关规定执行”。根据2019年修正后的《不动产登记暂行条例实施细则》第105条第2款规定，不动产登记过渡期内，农业农村部会同自然资源部等部门负责指导农村土地承包经营权的统一登记工作，按照农业农村部有关规定办理耕地的土地承包经营权登记。不动产登记过渡期后，由自然资源部负责指导农村土地承包经营权登记工作。 2018年机构改革后，根据中央编办关于修订整合不动产登记职责文件的通知要求，自然资源部负责指导监督农村土地承包经营权登记工作。2019年9月公布的《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》进一步明确，自然资源部负责自然资源统一确权登记工作，负责自然资源和不动产登记资料收集、整理、共享、汇交管理等，以及指导监督全国自然资源和不动产确权登记工作。  自然资源部积极落实党中央决策部署，有序推进农村不动产确权登记工作。 2012年，集体土地所有权确权登记基本完成；2022年，进一步部署登记成果的更新汇交。为贯彻落实党的十七届三中全会精神和中发〔2010〕1号文要求，切实加快推进农村集体土地确权登记发证工作，2010年，原国土资源部、财政部、原农业部印发《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2011〕60号），要求“加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记发证工作，力争到2012年底把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织，做到农村集体土地确权登记发证全覆盖”。 2011年，原国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、原农业部进一步印发《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）；2012年，原国土资源部印发《关于严格落实农村集体土地所有权确权登记发证全覆盖的通知》（国土资电发〔2012〕41号）。这两个文件均强调，“农村集体土地所有权确权登记发证要覆盖到全部村范围内的集体土地，包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地，不得遗漏”，“必须实现农村集体土地所有权确权登记发证全覆盖”。 按照党中央、国务院决策部署及原国土资源部工作安排，各地自2011年至2013年基本完成了集体土地所有权确权登记工作。有的地方将集体土地所有权确权登记成果应用于土地征收、土地开发利用、执法督察等业务，对提升土地管理水平、促进农业农村发展、维护农民土地权益等发挥了重要的基础性作用。 2022年，为落实《土地管理法实施条例》的规定，依法维护农民土地权益，支撑集体经营性建设用地入市等自然资源改革工作，提升集体土地所有权确权登记成果的现势性，自然资源部印发《关于加快完成集体土地所有权确权登记成果更新汇交的通知》（自然资发〔2022〕19号），决定在已有工作基础上，用两年时间全面更新汇交集体土地所有权确权登记成果。该文件印发后，自然资源部通过组建工作专班、逐省对接调度、细化任务台账、开展视频培训、实地调研督导、宣传推广先进经验等方式，进一步编制印发《自然资源部办公厅关于印发〈集体土地所有权确权登记成果更新汇交工作问答和典型案例〉的函》（自然资办函〔2022〕2707号），为各地提供技术指导，全面部署推进更新汇交。 截至2022年年底，全国已有包含16个部示范点在内的近700个县（市、区）提前完成更新汇交工作，其中广东、江西、江苏三省所有县（市、区）已全部完成更新汇交，形成“部示范点带动、省示范点积极跟进、其他地区梯次推进”的工作格局。  房地一体宅基地确权登记有序推进。为贯彻落实2010年中央一号文件精神，原国土资源部印发《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》（国土资发〔2010〕28号）并要求，“各地要按照相关规定，依法加快宅基地确权登记发证，妥善处理宅基地争议。要摸清宅基地底数，掌握宅基地使用现状，并登记造册，建立健全宅基地档案及管理制度，做到变更一宗，登记一宗”。 2014年，不动产统一登记制度建立后，原国土资源部联合财政部、住房和城乡建设部等部门印发《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2014〕101号），明确将农房等地上建筑物、构筑物纳入登记范围，按照房地一体要求开展宅基地地籍调查、确权登记工作。2016年, 针对地方提出的一户多宅、超面积、缺少权属来源材料等问题，原国土资源部印发《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发〔2016〕191号），进一步明确宅基地确权登记的相关规则。 2018年机构改革后，为落实中央一号文件要求，自然资源部强化组织部署，健全工作台账，完善技术规范，加快推进宅基地确权登记工作。2020年，自然资源部印发《关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知》（自然资发〔2020〕84号），进一步明确工作重点和时间安排，要求各地要以未确权登记的宅基地和集体建设用地为工作重点，按照不动产统一登记要求，加快地籍调查，对符合登记条件的办理房地一体宅基地确权登记。同年，为更好指导地方开展工作，自然资源部办公厅印发《宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作问答》（自然资办函〔2020〕1344号），从工作组织、地籍调查、确权登记、成果入库和整合汇交4个方面对确权登记中的重点难点问题进行系统解答。 2022年以来，自然资源部积极落实中央一号文件要求，聚焦农村宅基地制度改革试点，结合新一轮农村宅基地制度改革试点、农村乱占耕地建房专项整治工作，会同农业农村部联合印发通知，明确农村宅基地改革试点地区房地一体确权登记工作目标、工作任务、政策要求和组织实施等。同时，通过健全工作台账、视频调度、电话抽查等方式，加强对各地房地一体宅基地确权登记工作的指导调度。 截至2022年年底，江苏、浙江、江西、重庆、宁夏、新疆等省（直辖市、自治区）已基本完成房地一地宅基地确权登记任务，其他省区也在加快推进。在这一进程中，农村宅基地财产权益不断得到保护。 土地承包经营权和土地经营权正式纳入不动产统一登记。2018年机构改革后，自然资源部联合农业农村部落实中央编办关于修订整合不动产登记职责文件的通知要求，积极推进承包经营权登记资料移交和登记职责整合等工作。2019年12月，农业农村部办公厅印发《关于做好农村土地承包经营权登记成果资料移交工作的通知》（农办政改〔2019〕17号），部署农村土地承包经营权登记成果资料移交工作。2020年4月，自然资源部办公厅印发《关于做好农村土地承包经营权登记成果资料接收工作的通知》（自然资办发〔2020〕20号），要求各级自然资源主管部门积极与农业农村部门协商对接，以市、县为单位认真做好农村土地承包经营权登记成果资料接收工作。2020年以来，自然资源部确定江苏常州、山东潍坊、湖南长沙、四川成都作为部级工作联系点，先行先试，在资料移交和职责整合路径以及登记业务流程、平台建设等方面积累了实践经验。 为贯彻落实党中央关于保持农村土地承包关系稳定并长久不变的要求，根据《民法典》《农村土地承包法》《不动产登记暂行条例》等法律法规规定，在加强理论和政策研究的基础上，2022年9月，自然资源部、农业农村部联合印发《关于做好不动产统一登记与土地承包合同管理工作有序衔接的通知》（自然资发〔2022〕157号），标志着土地承包经营权和土地经营权纳入不动产统一登记工作全面启动。同年12月，自然资源部进一步制定发布了《关于印发〈土地承包经营权和土地经营权登记操作规范（试行）〉等文件的通知》（自然资发〔2022〕198号），发布了《土地承包经营权和土地经营权登记操作规范（试行）》和《土地承包经营权和土地经营权登记簿页证书样式（试行）》，为各地规范开展工作提供重要依据，将土地承包经营权和土地经营权纳入其中的不动产统一登记制度体系基本形成。 多年来，经过部、省、市各级自然资源部门的共同努力，农村不动产确权登记取得了一定成效，但实践中集体土地所有权确权登记日常更新和成果应用、房地一体宅基地确权登记成果汇交、土地承包经营权登记信息共享等方面还面临一些困难。  以党的二十大精神为指引，进一步有序推进农村不动产确权登记。 党的二十大报告强调，必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。2023年1月，自然资源部党组召开自然资源工作会议，进一步明确将“严守资源安全底线、优化国土空间格局、促进绿色低碳发展、维护资源资产权益”作为今后一个时期自然资源工作的定位，为推进农村不动产确权登记工作明确了方向。 全面推进集体土地所有权确权登记成果更新汇交，以用促建实现动态更新常态化。自然资发〔2022〕19号文明确要求，各省级自然资源主管部门要以县级为单位，组织将入库且更新过的集体土地所有权确权登记成果和地籍图完成一个汇交一个，并于2023年年底前全部离线汇交至自然资源部。同时，要求健全集体土地所有权确权登记成果更新和应用机制，各地要采取“日常+定期”模式，做好集体土地所有权确权登记成果更新，保持成果现势性。自2024年起，市、县自然资源主管部门要结合年度国土变更调查，每年年底组织对集体土地所有权确权登记成果进行整理核实、查缺补漏，予以更新。各级自然资源主管部门在开展相关业务中，要充分利用集体土地所有权确权登记成果。 下一步，国家层面重点跟进调度各省区细化的任务台账，各地应严格落实自然资发〔2022〕19号文要求，全面推进集体土地所有权登记成果更新汇交，确保2023年年底所有县区均完成登记成果汇交，建立日常和定期更新机制，实现动态更新常态化，并强化登记成果在农村土地征收、集体经营性建设用地入市等方面的应用。 规范确权登记和成果汇交，持续推进房地一体宅基地确权登记。2022年调研发现，受宅基地历史遗留问题较多、数据基础薄弱、经费保障有限等影响，实践中仍有大量宅基地尚不具备登记发证条件，各地现有登记成果还未能全部入库汇交至国家层面，在一定程度上影响了房地一体宅基地确权登记工作的推进。 下一步，国家层面将重点跟进宅基地制度改革试点地区工作进展，指导试点地区做好房地一体宅基地确权登记颁证工作。同时，配合指导其他地区房地一体宅基地化确权登记，总结推广经验，规范推进房地一体宅基地登记颁证工作，加快推动全国农村房地一体宅基地登记发证工作进程，赋予农民更加充分的财产权益，助力乡村振兴战略实施。 规范推进土地承包经营权和土地经营权确权登记，助力乡村振兴。做好土地承包经营权确权登记颁证工作，是保持农村土地承包关系稳定并长久不变、维护广大农民财产权益的重大举措。自然资发〔2022〕157号文和自然资发〔2022〕198号文已明确了土地承包经营权和土地经营权纳入不动产统一登记的相关要求以及自然资源部门和农业农村部门各自职责。 下一步，国家层面将重点做好与第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作的衔接，指导地方稳妥有序推进土地承包经营权、土地经营权纳入不动产统一登记，指导各级自然资源联合农业农村部门建立信息共享机制，实现登记信息与承包合同信息互通共享，保障不动产登记与土地承包合同管理有序衔接，确保工作连续稳定、平稳过渡，为巩固提升农村集体产权制度改革成果、维护农村自然资源资产权益、助力全面推进乡村振兴、加快建设农业强国打下根基。 作者单位：自然资源部不动产登记中心 《中国不动产》2023年第2期 i自然全媒体 供图：黄 冉 徐 健 黄俊飞 编辑：黄俊飞 初审：郑雪蕾 审定：李军晶  ·END· |
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