河南中院案例：虽然应急管理部门对个体工商户实施双罚已成执法常态，但被法院判决适用法律错误，撤销处罚决定

隐遁B 2023-03-23 发布于广东

展开全文

马进培、临颍县应急管理局质量监督检验检疫行政管理：质量监督行政管理（质量监督）二审行政判决书

审理法院：　河南省漯河市中级人民法院

案　　号：　（2020）豫11行终28号

案　　由：　行政处罚

裁判日期：　2020年06月23日

河南省漯河市中级人民法院

行政判决书

（2020）豫11行终28号

上诉人（原审原告）马进培，男，汉族，1973年10月11日生，住河南省临颍县。

委托代理人赵勇，漯河市开发区天平法律服务所法律服务工作者。

被上诉人（原审被告）临颍县应急管理局，住所地临颍县产业集聚区县直机关办公区**楼**。

法定代表人李世伟，该局局长。

出庭负责人张睿，该局副局长。

委托代理人滕志宏，河南许都律师事务所律师。

上诉人马进培因与被上诉人临颍县应急管理局安全生产违法行政处罚纠纷一案，不服临颍县人民法院（2019）豫1122行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年5月14日公开开庭审理了本案。上诉人马进培的委托代理人赵勇、被上诉人临颍县应急管理局的出庭负责人张睿及其委托代理人滕志宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院审理查明，临颍县雅森家私家具厂于2017年8月31日进行工商注册登记，经营者马进培，类型个体工商户，组成形式××经营，经营场所临颍县杜曲镇杜南木业区，经营范围家具加工销售。2019年3月2日，临颍县雅森家私家具厂合伙人之一的陶自生经杜曲镇朱集村委协调，欲将位于临颍县雅森家私家具厂空置的厂房及院落租赁给文彦甫开办的临颍县豪强木业有限公司使用管理，2019年3月8日临颍县雅森家私家具厂与临颍县豪强木业有限公司正式签订厂房租赁合同，临颍县雅森家私家具厂的四名合伙人陶自生、马进培、邢银生、王朝辉均在厂房租赁合同上签字。该合同约定：甲方将雅森家私厂租给乙方豪强木业使用并监管，在乙方租赁使用期间不得私自改造甲方原有设施，乙方使用期间甲方不得干扰乙方生产，否则承担一切责任，租期为一年，年租金110000元，预付租金为60000元。

2019年5月21日14时15分，临颍县豪强木业有限公司发生一起火灾事故。临颍县应急管理局于5月22日进行立案调查，经调查认为，临颍县雅森家私家具厂将厂房出租给不具备安全生产条件的临颍县豪强木业有限公司，且未与临颍县豪强木业有限公司签订专门的安全生产管理协议，未在租赁合同中约定各自的安全生产管理职责。2019年8月14日临颍县应急管理局作出（临）安监罚告〔2019〕04号行政处罚告知书和（临）安监罚听告〔2019〕04号行政处罚听证告知书，认为临颍县雅森家私家具厂的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百条的规定，拟对临颍县雅森家私家具厂直接负责的主管人员马进培作出10000元罚款的处罚决定，并告知原告在接到告知书之日起3日内有陈述、申辩以及申请听证的权利，原告在接到告知书后提出听证申请，临颍县应急管理局于2019年8月28日举行听证。临颍县应急管理局于2019年9月16日对拟处罚决定进行集体讨论审议，于2019年9月17日作出（临）安监罚〔2019〕2号行政处罚决定书（××），认定临颍县雅森家私家具厂将厂房出租给不具备安全生产条件的临颍县豪强木业有限公司，且未与临颍县豪强木业有限公司签订专门的安全生产管理协议，未在租赁合同中约定各自的安全生产管理职责，以上行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条的规定。依据《中华人民共和国安全生产法》第一百条的规定，决定给予马进培罚款人民币10000元的处罚决定。该行政处罚决定书于2019年9月18日送达原告，原告不服，提起本诉。

原审法院认为，被告临颍县应急管理局在对原告马进培因安全生产事故进行行政处罚执法过程中：在行政处罚的事实认定方面，有消防大队接警记录、立案审批表、营业执照、询问笔录、火灾事故认定书、《临颍县人民政府关于对“5.12”豪强木业有限公司火灾事故调查报告的批复》、受伤人员照片、事故现场照片、厂房租赁证明材料、火灾现场勘验笔录等证据在案佐证，证明临颍县雅森家私家具厂作为生产经营单位将厂房租赁给临颍县豪强木业有限公司进行生产经营，在租赁期间豪强木业发生火灾，造成人员伤亡和财产损失，雅森家私与豪强木业虽签有厂房租赁合同，但租赁合同中未约定各自的安全生产管理职责，同时也没有签订专门的安全生产管理协议，雅森家私也未对豪强木业的日常安全生产工作进行协调管理和安全检查，是造成火灾事故的间接原因之一，雅森家私履行安全管理责任不到位的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条的规定，被告根据《中华人民共和国安全生产法》第一百条的规定对雅森家私直接负责的主管人员马进培进行行政处罚，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。

在执法程序方面，在对原告马进培以及相关证人进行询问时均告知了被询问人享有的相关权利、义务；被告在作出行政处罚决定前依法向被处罚人送达了行政处罚告知书和行政处罚听证告知书，告知原告拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据，并告知原告有提出陈述、申辩的权利和申请听证的权利；按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”的规定，对拟作出行政处罚的主体、行政处罚的事实、处罚程序、处罚依据、处罚种类幅度是否得当，进行集体讨论审议；被告在作出行政处罚决定后，向原告进行了送达，在行政强处罚决定书中告知了原告享有申请行政复议和提出行政诉讼的权利。被告在执法程序中，保障了原告享有的权利，执法程序并无不当。

在对违法行为的量罚方面，根据《中华人民共和国安全生产法》第一百条：“生产经营单位将生产经营项目、场地、设备发包或者出租给不具备生产条件或者相应资质的单位或者××的，责令限期改正，没收违法所得；违法所得十万元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足十万元的，单处或者并处十万元以上二十万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款；……”。“生产经营单位未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，或者未对承包单位、承租单位的安全生产统一协调管理的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处一万元以下的罚款;……”的相关规定，被告作出的量罚结果完全符合上述法律规定。

关于本案被处罚主体认定方面，《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法;……”。原安监总局《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条规定：“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。”根据以上规定，临颍县雅森家私家具厂作为实际意义上的合伙经营组织，应当认定为生产经营单位。本案原告马进培作为生产经营单位的主要负责人之一，应当认定为直接负责的主管人员，被告对原告作出行政处罚决定符合法律规定。

综上，被告临颍县应急管理局对马进培作出的（临）安监罚〔2019〕2号行政处罚决定书（××），认定事实清楚，适用法律正确，证据确实充分，量罚准确适当，程序并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告马进培请求撤销被告临颍县应急管理局作出的（临）安监罚〔2019〕2号行政处罚决定书（××）的诉讼请求。

上诉人马进培上诉称，一审法院已经查明和认定上诉人系个体工商户，其所作出的判决中仅凭臆断上诉人为合伙经营组织，就驳回了上诉人的诉讼请求，属于认定事实不清，也否定了国家工商行政机关依职权作出的工商行政登记行为。上诉人马进培登记为个体工商户的经营者，个体工商户在法律规定中属于公民，马进培也属于公民，两者实为一个主体，被上诉人对上诉人的处罚违反了《中华人民共和国行政处罚法》第24条的规定，系同一行为重复处罚，程序违法，按照法律规定应予撤销。豪强木业公司经培训合格后取得了相应的安全生产的条件及相关的资质，上诉人并未把场地出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者××。上诉人在租赁协议中已与豪强木业公司约定不得干预其生产，由其自行使用并管理，足以证明双方已经明确约定安全生产管理的责任，不符合《中华人民共和国安全生产法》第46条、100条的认定和处罚规定。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求判决：1.依法撤销临颍县人民法院作出的（2019）豫1122行初38号判决，判令撤销临颍县应急管理局对上诉人作出的（临）安监罚（2019）2号行政处罚行政处罚决定书（××）；2.本案相关费用由被上诉人承担。

被上诉人临颍县应急管理局答辩称：1.被上诉人对上诉人及马进培分别进行处罚，并不属于《行政处罚法》第24条所规定的“对当事人的同一违法行为，给予两次以上行政处罚”。一审法院在充分证据的支持下，对上诉人的性质认定为合伙经营组织，而非个体工商户；2.被上诉人对上诉人进行处罚，事实清楚，证据确凿充分，豪强木业公司不具备安全生产条件，上诉人也未与豪强木业公司签订安全生产管理协议，没有明确安全生产管理职责。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

本院二审审理查明的事实与一审查明的事实一致。

本院认为，（一）上诉人行为是否违反《中华人民共和国安全生产法》第四十六条规定情形，是否应予处罚。《中华人民共和国安全生产法》第四十六条规定：“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者××。生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。”本案中，临颍县雅森家私家具厂将其厂房租赁给临颍县豪强木业有限公司，临颍县豪强木业有限公司在经营过程中发生火灾事故。被上诉人临颍县应急管理局提供的火灾事故技术鉴定报告可以证明临颍县豪强木业有限公司不具备安全生产条件，上诉人提供的文浩强参加安全人员培训班的记录并不能证明临颍县豪强木业有限公司具备安全生产条件或者相应资质。上诉人与承租单位临颍县豪强木业有限公司并未签订专门的安全生产管理协议，双方的厂房租赁合同也并无明确的安全生产管理职责约定。因此，上诉人行为违反《中华人民共和国安全生产法》第四十六条规定，应予处罚。

（二）本案是否存在重复处罚的问题。临颍县雅森家私家具厂工商登记为个体工商户，经营者为马进培，组成形式系××经营。关于因涉案火灾事故对临颍县雅森家私家具厂的处罚，已另案处理，该案已认定临颍县雅森家私家具厂作为个体工商户，属于《中华人民共和国安全生产法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》中所称的生产经营单位，临颍县应急管理局根据《中华人民共和国安全生产法》对其处罚并无不当。但是《中华人民共和国民法总则》第五十四条规定：“自然人从事工商业经营，经依法登记，为个体工商户。个体工商户可以起字号。”第五十六条规定：“个体工商户的债务，××经营的以××财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担；无法区分的，以家庭财产承担。”《个体工商户条例》第二条规定：“有经营能力的公民，依照本条例规定经工商行政管理部门登记，从事工商业经营的，为个体工商户。个体工商户可以××经营，也可以家庭经营。个体工商户的合法权益受法律保护，任何单位和××不得侵害。”由此看出，个体工商户是自然人或公民从事经营活动的形式，可由××经营或者家庭经营，个体工商户的字号，只是对外从事工商业经营的称呼，不具备独立法人资格，不能独立承担法律责任，承担法律责任的应该是个体工商户经营者，个体工商户的字号及其经营者本质上是一体的。本案中，马进培为临颍县雅森家私家具厂个体工商户登记经营者，临颍县应急管理局在对临颍县雅森家私家具厂作为安全生产单位进行处罚时，承担交付罚款责任的为其经营者马进培，现对马进培××再作出本案（临）安监罚〔2019〕2号行政处罚决定书（××），实质上属于对个体工商户字号和经营者进行了双重处罚。因此，马进培关于涉案行政处罚决定属重复处罚的上诉理由成立，本院予以支持。临颍县应急管理局称临颍县雅森家私家具厂实际上是由马进培、陶自生、邢银生和王朝辉四人合伙经营，但这属于临颍县雅森家私家具厂的内部关系，并不改变涉案安全生产法律责任的承担。

（三）应当处罚单位还是个体的问题。《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”第五条规定：“生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。”第一百条规定：“生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者××的，责令限期改正，没收违法所得；违法所得十万元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足十万元的，单处或者并处十万元以上二十万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款；导致发生生产安全事故给他人造成损害的，与承包方、承租方承担连带赔偿责任。生产经营单位未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，或者未对承包单位、承租单位的安全生产统一协调、管理的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处一万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿。”参照《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条规定：“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。”

可见，《中华人民共和国安全生产法》强调生产经营单位及其主要负责人的安全生产义务，因此对单位和直接负责的主管人员、其他直接责任人员予以双罚。但是当市场主体与其管理者合二为一时，由于管理者是以市场主体的形式出现的，而《中华人民共和国安全生产法》主要的规制对象是市场主体，主要是市场主体对公共安全具有较大危害可能性并因此要承担相应责任。从市场主体设定的本意看，既然制度上认可市场主体在市场中的独立经营资格和责任，就应当针对该市场主体进行处罚。本案中，临颍县雅森家私家具厂作为个体工商户登记字号与作为经营者的马进培，二者是合二为一的，因此，不应对××马进培进行处罚，而应对作为生产经营单位的临颍县雅森家私家具厂进行处罚。