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《安全生产违法行为行政处罚办法》规定，生产经营单位是指合法和非法从事生产或经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。生产经营单位在安全生产行政执法中，主要表现为企业法人、合伙组织、个体工商户以及自然人四大类。在安监行政执法特别是进行行政处罚中，我们依照《行政处罚法》和其他安全生产有关法律、法规和规章行使行政处罚权，对生产经营单位进行处罚时，准确把握生产经营单位的类别，从而确定被处罚人，直接关系到安全生产执法监察的主体是否正确，关系到执法监察的效果与目的是否能够实现，关系到执法的严肃性和权威性。准确把握生产经营单位的类别，是规范执法监察特别是安全生产行政处罚的重要环节。 一、生产经营单位类别的界定 根据《安全生产违法行为行政处罚办法》的规定，生产经营单位从性质上包括合法的生产经营主体和非法的生产经营主体。这里的划分标准，《安全生产违法行为行政处罚办法》没有做出规定，笔者认为，划分的主要标准应是是否经过工商或民政部门登记和安监或其他部门的审批。而司法以及执法实践过程中，我们通常以“是否经过工商或民政部门登记”（以下简称登记）为标准界定生产经营单位的类别的。笔者据此，来具体讨论生产经营单位种类的界定问题。 1.未经登记的生产经营单位类别的界定 没有经过登记的生产经营单位，对这一类的生产经营主体而言，如何确定属于哪一类的生产经营单位，《行政处罚法》、《行政诉讼法》等行政法均无明确的规定。根据司法实践，在行政法律规范未明确规定的前提下，依照行政法参照民事法的习惯来执行，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第49条规定，法人或者其他组织应登记而未登记即以法人或者其他组织名义进行民事活动，或者他人冒用法人、其他组织名义进行民事活动，或者法人或者其他组织依法终止后仍以其名义进行民事活动的，以直接责任人为当事人。也就是说，在安全生产执法中，对没有经过工商登记或民政部门登记的生产经营单位，以直接责任人为当事人，而不能以生产经营单位自己使用的名称作为生产经营单位的字号。 2．经登记的生产经营单位类别的界定 经过工商或民政部门登记的生产经营单元。这种情况下，界定生产经营单位的类别就比较容易了，以工商执照或民政部门颁发的证照上确定的类别为准。 二、安监执法监察中被处罚人的确定 在安全生产行政处罚中，对生产经营单位的类别进行确定以后，紧接着我们面对的是如何确定被处罚人的问题，这是关系到行政处罚程序是否合法、违法直接责任人能否及时受到追究、事关安监部门执法权威的关键性问题。我们同样以生产经营单位的性质来进行讨论。 1.未经登记的生产经营单位如何确定被处罚人 如上所述，法人或者其他组织应登记而未登记即以法人或者其他组织名义进行民事活动，或者他人冒用法人、其他组织名义进行民事活动，或者法人或者其他组织依法终止后仍以其名义进行民事活动的，以直接责任人为当事人。也就是说，在进行行政处罚时，只要没有经过工商登记或者民政部门登记的生产经营主体，以直接责任人为被处罚人进行处罚。 2.经登记的生产经营单位如何确定被处罚人 一是法人单位。根据民事法律理论，法人具有民事权利能力和民事行为能力，对外能够以自己的名义独立地从事民事活动、承担民事责任。相关行政法律、法规规定，法人能够以自己的名义承担行政法的责任和主张所相享有陈述、申辩、听证、复议以及诉讼等权利。因此，在对法人单位进行安全生产行政处罚时，以法人为被处罚人进行处罚。 二是合伙组织。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条之规定，合伙企业向人民法院提起诉讼的，应当以核准登记的字号为原告，由执行合伙企业事务的合伙人作诉讼代表人；其他合伙组织提起诉讼的，合伙人为共同原告。这里又出现了两种情况： 第一种情况，经核准登记有字号的合伙企业。安监部门对其进行处罚时，应以合伙企业的字号为被处罚人进行处罚。 第二种情况，其他合伙组织，即除经登记成立具有字号的合伙企业以外的合伙形式。以个人合伙为例，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第47条规定了，个人合伙的全体合伙人在诉讼中为共同诉讼人。个人合伙有依法核准登记的字号的，应在法律文书中注明登记的字号，因此，安监部门对其进行处罚时，应以全体合伙人而不能以合伙组织作为被处罚人进行处罚。 三是个体工商户。对于个体工商户的责任承担主体，相关行政法律法规没有作出规定。同样，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的解释》第45条之规定，在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的业主为当事人。有字号的，应在法律文书中注明登记的字号。营业执照上登记的业主与实际经营者不一致的，以业主和实际经营者为共同诉讼人。因此，安监部门对工体工商户进行行政处罚时，应以营业执照上登记的业主为被处罚人或以业主和实际经营者为共同被罚人进行处罚，而不能以其字号为被处罚人。 四是自然人。这是几种生产经营单位类别中，最容易确定被处罚人的一类。只要工商营业执照或者民政登记的信息是个人的，那么生产经营单位就是个人，安监部门就以自然人为被处罚人进行处罚。 三、关于生产经营单位的界定急需解决的问题 任何一部法律法规、规章都有适用的范围，而以《安全生产法》为纲的安全生产法律、法规以及规章，都没有对其适用范围即生产经营单位的界定做明确的规定，安监部门苦于没有法律依据，导致一些违法行为不能得到及时追究。我们来看这样一个案例，某市有一家企业在安装调试新设备时，发生了安全事故，死亡一人。当安监部门依据法律法规准备对该单位实施处罚时，企业提出“我们还没有申领营业执照，单位还没有正式成立，你们不能处罚我们。”对此，安监部门找不到令他信服的法律依据。这个案例恰恰说明了关于生产经营单位界定的几个迫切需要解决的问题。 一是安监部门的管辖权问题，即安监部门对未申领营业执照的生产经营主体是否有权管辖。对此，相关安全生产法律、法规及规定没有作出明确规定。 二是《安全生产违法行为行政处罚办法》关于生产经营单位的范围有了进一步的规定，生产经营单位是指合法和非法从事生产或经营活动的基本单元。这里的是否“合法”的衡量标准，也没有相关的规定，执法过程中不便操作。 三是生产经营单位的哪些活动属于生产经营活动，也没有相关的规定。 笔者认为，根据《安全生产违法行为行政处罚办法》规定，生产经营单位包括非法从事生产或经营活动的基本单元。这里的“非法”应该包括未领取营业执照的生产经营主体，特别是在发生安全事故的情况下，安监部门有权进行处理，这也符合事故责任追究的“四不放过”原则。为了从根本上解决问题，我们建议国家安监总局应该与工商总局联合出台相关规定，对未申领营业执照的生产经营主体发生安全违法行为的管辖权问题作出划分。同时，对合法和非法从事生产或经营活动的划分标准以及生产经营活动的范畴作出说明，使一些钻安全生产法律空子的违法行为，不能逍遥法外，及时得到惩处。 |
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