法律配套制度的重要意义和健全完善

     袁先鹏（全国人大常委会法工委立法规划室）

原载|《中国法治》2023年第1期

党的二十大报告指出，要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。中国特色社会主义法律体系是统一多层次的，包括宪法、法律、法规、规章等。法律配套制度是完善法律体系的基础制度，也是增强立法系统性、整体性、协同性、时效性的重要保障。完善法律配套制度，加强和改进法律配套规定督促工作，对于维护宪法法律权威，保证宪法法律有效实施，发挥行政法规、监察法规、地方性法规、规章等多层级作用具有重要意义。

一、法律配套制度的历史沿革

配套立法现象在新中国立法史上很早就出现了，彭真同志对这一问题曾作出精辟阐释。彭真同志提出，法律制定后，实施中还有许多问题需要解决，一般需要制定实施细则作出具体规定。全国性的实施细则由国务院制定。地方性的实施细则由省、自治区、直辖市的人大和人大常委会制定。①为了解决全民所有制工业企业法实施难度大的问题，彭真同志在1989年3月28日召开的七届全国人大二次会议上提出，抓紧制定同全民所有制工业企业法配套的法律、法规，这是推动我国整个经济体制改革所不容忽视的重要环节。②之后，法律先对一般性问题和重要的问题作出概括性规定，再由法规、规章等配套规定予以细化和补充的立法实践逐渐丰富。

1997年党的十五大报告提出，到2010年形成中国特色社会主义法律体系的目标，法律配套规定在法的贯彻实施中的作用和地位越发重要，配套立法的任务也相应地日趋紧迫和繁重。2009年十一届全国人大常委会第十八次委员长会议通过《关于法律配套法规制定的工作程序》，从机制上保证加强与法律相配套的法规的制定和修改工作，对全国人大有关专门委员会、常委会工作机构督促做好法律配套法规相关工作的职责和程序作出安排。制定法律配套法规，一般应当在法律实施前完成，并与法律同步实施；需要为改革发展留有空间、在执行中逐步到位或者需要择机出台、应急出台的法律配套法规，有关制定机关可以根据实际情况适时制定实施。

2015年《中华人民共和国立法法》修改后，在实践工作中通常将“配套法规”改称“配套规定”，并对有关国家机关制定法律配套规定的期限作出明确限制，“法律规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出规定”。

根据相关工作制度，负责联系法律草案起草的全国人大有关专门委员会、常委会有关工作委员会，对有关法律配套规定的研究和起草工作进行督促。相关法律通过后，全国人大常委会法工委列出需要制定的法律配套规定目录，以全国人大常委会办公厅名义向有关机关发出关于落实有关法律配套规定的函，同时抄送全国人大有关专门委员会、常委会有关工作委员会。全国人大有关专门委员会、常委会有关工作委员会沟通协调、密切配合，跟踪、掌握法律配套规定的制定进展情况，并结合执法检查和开展有关监督工作，做好法律配套规定制定的督促工作。

二、十三届全国人大常委会以来的新情况

全国人大常委会领导高度重视法律配套规定制定工作，多次强调要加强和改进配套规定制定工作，及时制定完善配套规定。经过多年实践，配套规定不但在数量上已经有了一定的规模，而且对促进法律的实施，缓和法律过于原则的问题发挥了积极作用。③

（一）需要制定配套规定的法律数量增多

一是64件次、超四成法律需要制定配套规定。十三届全国人大常委会以来，制定法律46件，修改法律109件次。其中，通过发文明确提出需要制定配套规定的新法31件，约占新法总数的67%；需要制定配套规定的修法33件次，约占修法总数的30%。两者相加，需要制定配套规定的法律64件次，约占立法修法总数逾41%。此外，还有关于授权国务院在粤港澳大湾区内陆九市开展香港法律执业者和澳门执业律师取得内陆执业资质和从事律师职业试点工作的决定，需要国务院制定配套规定。

二是395个条款需要制定配套规定。64件次法律中涉及制定配套规定的条款数量共395个，平均每件法律约6个条款。其中，一半左右的法律有3个以下条款（17件次法律为1个条款、10件次法律为2个条款、6件次法律为3个条款）涉及制定配套规定，有16件法律为4至9个条款、有10件法律为10至16个条款、有5件法律为20个以上条款涉及制定配套规定。《中华人民共和国黄河保护法》涉及需要制定配套规定的条款最多，共32个条款，约占其条文总数122条的26%；《中华人民共和国动物防疫法》（修订）涉及需要制定配套规定的条款为26个，约占其条文总数113条的23%；《中华人民共和国期货和衍生品法》涉及需要制定配套规定的条款为25个，约占其条文总数155条的16%；《中华人民共和国证券法》（修订）、《中华人民共和国长江保护法》涉及需要制定配套规定的条款都为20个，分别约占其条文总数226条的9%和条文总数96条的21%。在法律贯彻实施中，有些法律及条文还新提出需要制定配套规定，因此实际涉及需要制定配套规定的法律及条文，要远多于发文提出的数量。

（二）配套规定的制定机关有所增加

涉及需要制定配套规定的395个条款中有368个需要国务院制定、有29个需要中央军委制定、有1个需要最高人民法院制定（部分条款需要有关国家机关分别制定）。党和国家机构改革后，新的情况是《中华人民共和国公职人员政务处分法》《中华人民共和国监察官法》中共5个条款涉及需要由国家监委制定配套规定，《中华人民共和国公务员法》中有12个条款涉及需要由国家公务员局制定配套规定，相关配套规定可以党内法规、党的规范性文件形式出台。十三届全国人大常委会以来，向国务院办公厅、国家监委办公厅、最高人民法院办公厅、中央军委办公厅、国家公务员局进行发函。

（三）配套规定制定落实工作积极推进

总体上看，法律配套规定工作能够做到按时启动、积极推进。据统计，目前法律配套规定如期完成率超过六成。涉及需要制定配套规定的395个法律条款中，已经制定配套规定的175个，未如期制定配套规定的112个，施行不到一年、制定配套规定时限未满的108个。有些法律配套规定出台比较及时，社会效果好。例如，2019年3月，十三届全国人大二次会议审议通过《中华人民共和国外商投资法》，2019年12月，国务院发布《中华人民共和国外商投资法实施条例》，实现配套规定与法律同步施行。又如，为保证新修订的《中华人民共和国行政处罚法》贯彻实施，特别是明确国务院部门规章设定罚款的限额，国务院及时印发《国务院关于进一步贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》，对依法合理设定罚款数额作出明确规定。

三、完善法律配套制度的思考

总的来看，我国的立法质量不断提高，法律的操作性、规范性、实用性不断增强。但是法律实施仍需要有相关配套规定的情况比较普遍。④同时，法律配套制度涉及部门多、协调难度大、影响因素复杂，客观上给法律配套规定的及时制定带来不可控的阻力，尽管完成度在逐年上升，但是仍有一定距离。

实践中，法律配套规定不能及时出台的原因有多种。一是正在制定修改过程中，目前大多数是此类情况。法律规定需要制定配套规定的内容，许多是立法中的矛盾和难题，立法时难以作出明确规定，制定配套规定时面临同样的问题。二是情况发生变化，如《中华人民共和国兵役法》涉及预备役人员有关待遇保障问题，相关方面提出将在《中华人民共和国预备役人员法》中规定，不再单独制定配套规定。三是有的相关配套措施出台时间另有考虑，如《中华人民共和国海南自由贸易港法》涉及的部分配套规定需在全岛封关运作后实施，相关法律配套规定要适应这一实际情况。四是有的配套规定需相关改革政策进一步明确后才能制定，如《中华人民共和国监察官法》涉及的监察官工资及等级津贴制度拟待国家有关政策明确后适时制定。

下一步，完善法律配套制度可以考虑从以下几个方面入手：一是考虑将配套规定贯穿立法工作全过程。在编制立法规划计划时，要求有关方面提出立法项目建议的同时，就该项目是否需要制定配套规定研究提出初步意见。提前谋划和准备，法律草案起草时，确需制定配套规定的，有关方面要做好沟通协调，可以同步考虑开展起草工作。法律案提请全国人大常委会审议时，提请审议机关就配套规定制定情况进行必要说明，负责联系的全国人大有关专门委员会审议法律草案时，对需要制定配套规定的情况提出意见。法律通过后，要及时会同有关方面，研究提出配套规定制定要求。

二是将配套规定的制定情况作为执法检查、法律实施专题调研的重要内容。将法律配套规定制定情况作为执法检查的重点内容，逐条对照检查，不仅检查配套规定是否完成，还要对配套规定的制定主体、制定期限、效力等级、具体内容等进行全面审视，并在执法检查报告中予以体现。对于配套规定与法律存在抵触情形的，应当督促有关方面及时修改或废止。同时，不断丰富和探索督促形式，将法律配套规定制定情况作为法律实施专题调研等的重点内容，强化各方面依法履职，增强法律配套规定的督促实效。

三是增强法律配套规定督促合力作用。实践中，相关法律条款是否需要制定配套规定有时会存在不同认识，且缺乏了解配套规定制定进展的常态化渠道。要进一步发挥全国人大专门委员会和常委会工作机构合力作用。法律审议通过后，全国人大常委会法工委及时发函做好配套规定制定督促工作；在法律实施期满一年之际，全国人大专门委员会、常委会工作机构可通过召开会议、工作调研等多种方式，主动了解掌握配套规定制定完成情况，有针对性地加大督促工作力度。发挥备案审查制度的积极作用，将主动备案的规范性文件属于法律配套规定的情况信息在相关部门之间共享，形成工作合力。

（责任编辑：辛金霞）

①彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第266页。

②刘政、于友民、程湘清：《人民代表大会工作全书》，中国法制出版社1999年版，第576页。

③张瑞：《论我国法律配套规定的消减》，《河北法学》，2017年第35卷第3期。

④许安标：《配套法规建设与法律的有效实施》，《华东政法大学学报》，2008年第1期。