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转自：津法善行 问 题 行政机关作出的责令限期拆除、责令限期改正等责令行为如何定性？是否属于行政处罚？解答精要 根据《城乡规划法》第64条规定，“责令停止建设”针对正在建设过程中且尚未完工的违法建设，目的为了防止这种不利影响的进一步加害，具有典型的现场制止性，属于行政强制措施；“责令限期改正”其规定一般表述为限期改正，并处罚款，目的为了责令单位和个人在规定期限内实施一定措施消除不利影响，属于补救措施；“责令限期拆除”目的是恢复土地或城市规划管理的原状，即责令行政相对人拆除违法建设恢复至城市规划管理的合法状态，制止违法行为的继续，行政相对人并未在人身或财产方面受到任何制裁，不具惩罚性，属于行政强制措施。 责令停止建设、责令限期改正、责令限期拆除等责令行为多见于土地管理、城乡规划领域，对于上述三种责令的定性理论界存在很大分歧，同时也影响到审判实务中相关案件的处理。 1.责令停止建设 《城乡规划法》第64条规定: “未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。”从法条的本意来看，责令停止建设主要指县级以上地方人民政府城乡规划主管部门在依照法定程序查处违法建设过程中所采取的即时性措施。责令停止建设主要是针对正在建设过程中且尚未完工的违法建设，属“限权性”行政行为。其特征表明：（1）它是一种负担行政行为，对于行政相对人而言，它将承担不利的法律后果；（2）它是一种限权性行政行为，其表现为对行政相对人的权利予以限制，而不是剥夺，不具惩罚性。责令停止建设的目的是为了及时制止违法建设行为，具有典型的现场制止性和对建筑物的即时管控性，不具有终局性与惩罚性。因此，责令停止建设具有行政强制措施的基本特征，属行政强制措施范畴。 2.责令限期改正 《城乡规划法》第64条规定：“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。”对于依法责令停止建设的，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门可以责令建设单位或个人在规定的期限内实施一定的改正措施以消除对城乡规划实施的影响。笔者认为，该条中的责令限期改正不属于行政处罚，而是在必要时采取的补救措施。《行政处罚法》第23条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。对于违法建设行为，不能一罚了之，防止以罚代管，否则就与“处罚与教育相结合”的原则相背离了。从条文的表述来看，责令限期改正应当与罚款并用，实践中也印证了这种理解，例如：《天津市城乡规划条例》第74条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，并可处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款……。”同时江苏省等其他省市在城乡规划领域也有类似的规定。 3.责令限期拆除 《城乡规划法》第64条规定：“无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”责令限期拆除的定性理论界与实务界争论不休，难以统一。目前，存在两种主流观点： 第一种观点认为，责令限期拆除属于行政处罚。主要理由是：（1）责令限期拆除符合行政处罚的一般特性，行政机关针对行政相对人违反城乡规划管理的行为，以维持城乡规划管理秩序为目的而实施的法律制裁；（2）《土地管理法》第83条规定，“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉……。”故认为责令限期拆除属行政处罚。 第二种观点认为，责令限期拆除不属于行政处罚。主要理由是：（1）《行政处罚法》未将责令限期拆除纳入行政处罚种类中；（2）责令限期拆除不具有惩罚性。责令限期拆除违法建筑物或构筑物，其目的是恢复土地或城市规划管理的原状， 等同于责令停止建设、限期改正，行政相对人未在人身或财产上受到制裁；（3）国务院法制办《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》（国法秘研函〔2012〕665号）的复函指出：“根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或限期改正违法行为的规定，责令改正或限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。因此，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的限期拆除、第六十八条规定的责令限期拆除不应当理解为行政处罚行为。” 本文赞成第二种观点：（1）《土地管理法》和《城乡规划法》的立法目的不同，决定了适用范围及对象的不同。《土地管理法》第一条明确的规定其施行的目的是：“为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展。”《土地管理法》针对的对象是违反土地利用总体规划的行为；《城乡规划法》施行的目的是加强城乡规划管理、协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。其适用范围是城乡规划管理，根据该法作出的责令限期拆除决定针对的是违反城乡规划管理的行为，其与根据《土地管理法》作出的责令限期拆除决定适用的范围与对象不同。（2）责令限期拆除是命令违法行为人履行既有的法定义务，纠正违法、恢复法律关系原状。就其内容而言是行政机关进行一定的作为或不作为，对行政相对人不科以新的义务，也不对相对人的合法财产予以剥夺，其强制性特征相对较弱，同行政处罚有一定区别。（3）责令限期拆除不具终局性。《城乡规划法》第64条规定，行政机关作出责令限期拆除决定，行政相对人人逾期不拆除的，可能面临着被没收或行政相对人被罚款的最终结果。责令限期拆除只是查处违法行为的中间行为，不构成查处的最终处理结果，其不符合行政处罚的基本特征。综上，笔者认为，责令限期拆除是行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为，对行政相对人实施的“限权性”行为，将其定性为行政强制措施更为恰当。 |
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