案说检察 | 涉“外嫁女”征地补偿民事支持起诉案件办理与思考

涉“外嫁女”征地补偿民事支持起诉

案件办理与思考*

陈 强

江苏省南京市高淳区人民检察院

副检察长

四级高级检察官

李海杰

江苏省南京市高淳区人民检察院

第三检察部主任

一级检察官

张艺晨

江苏省南京市高淳区人民检察院

第三检察部

四级检察官助理

摘   要：“外嫁女”征地补偿分配纠纷是中国乡村治理难题之一，检察机关支持“外嫁女”起诉，既是维护妇女儿童等特殊群体合法权益、促进纠纷化解的重要方式，也是参与并推动社会治理的实践探索。检察机关在办理“外嫁女”征地补偿纠纷支持起诉案件时，应围绕“外嫁女”集体经济组织成员资格认定核心问题，展开调查核实和分析论证，在尊重“外嫁女”处分权的基础上，以发出支持起诉意见书、参与调解和解等方式对“外嫁女”征地补偿分配权的诉求予以支持。下一步，检察机关应在继续完善民事支持起诉制度，与行政机关协同配合加强村民自治规范监督等方面发力，切实维护特殊群体合法权益，为乡村振兴战略实施提供检察保障。

关键词：民事支持起诉 妇女权益保障 “外嫁女” 征地补偿分配纠纷

全文

一、基本案情与办理过程

陈丽（化名）是江苏省南京市高淳区某城郊村八组村民陈某的女儿，1998年第二轮农村土地承包时，其在八组分得了承包土地，此后除了上大学期间户籍迁至学校外，其他时间户籍一直登记在该村八组。陈丽婚后于2012年生下女儿晏某，晏某和陈丽的户籍均登记在八组。因“农村土地30年不变”“增人不增地、减人不减地”等政策，陈丽及其女儿晏某均未在陈丽丈夫家取得承包地。2015年陈丽因家庭矛盾与丈夫离婚，晏某由陈丽抚养。因陈丽工作在外地，其和女儿晏某平时不在八组居住。2019年，政府征收八组大部分的土地，陈丽的承包地也在征收范围内，土地被征收后陈丽也享受了失地农民的社会保险及相应权益。2021年2月8日，该村八组张贴公示征地项目水面补偿款的分配名单，按名单上人员分配每人8000元，但陈丽和晏某不在公示名单内。

陈丽对该公示名单将其与女儿晏某排除在外向八组村民小组提出异议，并表示2019年土地征收时其收到了政府给付的土地补偿款，此次也应当同其他村民一样列入分配名单。八组组长答复称2019年土地征收后，八组以村民参与村内实际生产生活为标准，重新调整确定了集体经济组织成员名单，经村民小组会议决议，本村的空挂户和“外嫁女”不再享受集体土地征收补偿款。因此，2019年土地征收时已经为陈丽办理了失地农民保险，相当于一次性“买断”了陈丽及其女儿晏某的集体经济组织成员权益，而且陈丽虽然户籍在八组，但是长期在外居住，并未实际参与本村的生产生活，不再认定其是集体经济组织成员也合情合理。之后，陈丽向八组村委会反映情况，但村委会认为，征地补偿分配问题属于八组村民自治的内容，八组有权对集体所有的土地按照村民小组的民主决议确定补偿分配标准，村委会对此无权干涉。后陈丽陆续向妇联、街道、政务热线平台投诉反映，但是问题均没有得到妥善解决。2021年8月，陈丽将该村八组村民小组和村委会作为被告诉至南京市高淳区人民法院，诉请确认其享有与八组其他村民同等份额的土地征收补偿款分配权。2021年8月法院对本案立案受理。

江苏省南京市高淳区人民检察院（以下简称“高淳区院”）通过“12345”政务热线平台发现该案件线索，第一时间和陈丽取得联系并迅速开展初步审查，深入了解陈丽的身份户籍、居住情况和家庭背景。同时与法院沟通，发现当地“外嫁女”征地补偿分配纠纷并非个案。承办检察官认定本案符合支持起诉受理条件，依法启动支持起诉程序。2021年8月，高淳区院向法院发出支持起诉意见书，支持陈丽关于征地补偿分配权认定的诉求。最终，一审法院判决采纳了检察机关的意见，确认陈丽及其女儿晏某依法享有与八组其他村民同等份额的土地征收补偿款分配权。一审法院认为陈丽虽已结婚生女，但其与女儿的户籍并未迁出，亦未在新居住地取得承包土地，应认定两人并未丧失该村八组集体经济组织成员资格，故其享有相应的分配权，符合法律规定，应予支持。后被告提出上诉，二审法院经审查认定一审法院判决正确，判决驳回上诉，维持原判。

二、民事支持起诉中“外嫁女”权益保护的检察思路

（一）“外嫁女”权益保护是否应纳入民事支持起诉范围

检察机关支持起诉以保障特殊群体诉权实现为目标，在诉讼能力偏弱或具有客观障碍的公民、法人或其他组织之民事权益遭受损害时，可以为其提供法律帮助，包括但不限于提供法律咨询、协助调查取证、参与调解和解、出具书面意见等。本案中，检察机关支持“外嫁女”向人民法院诉请确认农村集体土地征收补偿分配权，其首要前提在于支持对象属于民事支持起诉范围，符合支持起诉制度的立法本意。

受民间习惯规则和传统思想观念的影响，农村女性和男性在土地权益问题上仍存在着不平等的现象，“外嫁女”嫁入地的村集体往往以户籍未迁入、无承包土地为由将“外嫁女”的各项人身、财产权利排除在本村村集体外，而出嫁前所在集体经济组织也会以婚姻关系变化、实际未在村集体生产生活为由，在集体资产分配时部分限制或者完全剥夺“外嫁女”应享有的权益。如此，“外嫁女”的集体土地征收补偿分配权经常处于两地落空的状态。近年来我国在法律、政策文件中，都持续传达平等保障女性合法权益的信号，特别是党的十九大明确提出实施乡村振兴战略之后，对农村地区妇女权益的平等保护更加凸显。但在权利具体实现的过程中，因深受文化程度、认知能力、地域习惯影响，“外嫁女”群体在权利遭受侵害时，不知、不懂、不会维权现象仍较为普遍，对通过司法手段主张权利敬而远之，有时甚至会对自身权利的正当性产生怀疑。因此，检察机关应秉承客观公正的立场，在遵循自愿原则、处分原则和诉权平等原则的基础上，尊重“外嫁女”维权的真实意愿，以公权属性支持“外嫁女”群体维权，实现对其司法观念、能力不足之填补。这不仅是充分履行支持起诉职能维护特殊群体合法权益的应有之义，更是保障法律统一正确实施，维护社会公平正义的具体体现。

（二）“外嫁女”农村集体经济组织成员资格是否应在民事支持起诉中予以认定及如何认定

案涉“外嫁女”征地补偿纠纷产生的直接原因是村集体决议部分或完全否定“外嫁女”的分配权，表现在过半数以上村民表决同意“外嫁女”少分或不分征地补偿款。从程序上来看，《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）规定了村民大会具有针对土地补偿款分配问题的民主决定权。多数决议虽然满足了程序正当的要求，但若决议内容以多数人利益最大化而损害少数人的利益，便与民主实质化的要求相悖。征地补偿分配权的基础在于集体经济组织成员资格的确认，检察机关开展此领域的支持起诉工作无法回避对该问题的认定，且认定与否亦影响是否最终提出支持起诉意见。如若“外嫁女”已非集体经济组织成员，其诉请的分配权则难以得到支持。

目前，关于集体经济组织成员资格的认定暂未有统一的认定标准。在法律规范缺失的情况下，如仅依据户籍认定“外嫁女”的成员资格，会摊薄包括土地在内的集体经济组织相关生产资料和收益的人均份额。因此，在利益驱动下，极易产生集体决议增加认定要素，提高认定门槛等损害“外嫁女”群体权益的现实结果。同时，这种成员资格的“自治”排除，不止体现在土地权益的分配问题上，还包括集体经济组织的其他各项福利、活动等。即便“外嫁女”婚后仍在原村集体生产生活且户籍未发生改变，多数村民也以其不符合“从夫居”的传统伦理风俗为由，不认可其集体经济组织成员身份。在嫁入地，其成员资格依附于丈夫，亦不具有独立分配集体收益的资格。

《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中提出了确认集体经济组织成员身份的原则和考虑因素，即依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，并结合户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素统筹考虑。在上述文件指引下，检察机关认定“外嫁女”的成员资格宜采用复合标准，即以户籍所在地、实际生产生活地、基本生活保障是否来源于集体经济组织、是否享有集体土地承包权等诸多因素进行叠加，兼顾其户籍变动原因、对集体经济组织的贡献等。实践中，关于村规民约能否作为认定集体经济组织成员资格标准的问题。笔者认为，作为认定标准的村规民约应满足以下两个方面要求，一是根据《村民委员会组织法》第27条，村规民约有关条款不得与宪法、法律法规和政策相抵触，不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容；二是村规民约的制定要经过合法的程序。

（三）涉“外嫁女”民事支持起诉案件中的检察履职节点与方式

在厘清前述两个问题的基础上，检察机关何时介入案件、如何介入以及介入程度等问题都亟需解答。

从实践来看，民事支持起诉一般在诉讼行为发生前，即当事人因客观原因无法或无力向人民法院提起诉讼，此时检察机关介入的目的是保障诉权实现。若当事人已经提起诉讼，在人民法院开庭审理前，检察机关是否可予介入尚存在分歧。本案即属于此种情形。检察机关接到本案线索时，案件已进入立案阶段，诉讼程序已然开启。此时，民事支持起诉介入的正当性成为困扰承办检察官的一大难题。通过检察官联席会议讨论和请示汇报，检察官对民事支持起诉可以介入诉讼阶段持肯定意见。因为从广义上理解，检察机关对特殊群体支持起诉不单体现在辅助其提起诉讼，还包括通过提供法律咨询、协助收集证据、协助提供法律援助、疏解心理压力等方式为特殊群体起诉维权提供综合帮助。如案件进入诉讼阶段后，“外嫁女”会因为乡土社会的传统习惯和人情观念面对更多的舆论压力和亲友质疑，这都会成为影响其权利实现的障碍。因此，民事支持起诉不应局限于诉讼行为发生之前，只要特殊群体确有诉讼权利行使上的特殊困难并向检察机关提出申请，检察机关就有必要予以帮助并持续跟进，以保证实效。

具体到本案，检察机关在履职中发现相关线索后，及时与当事人取得联系，明确当事人的诉求，并对其诉讼意愿予以把握，初步了解当事人的户籍、婚姻、家庭背景等情况，查明案件是否符合民事支持起诉受理范围。在介入后的办理阶段，检察机关开展必要的调查核实工作，如至涉案村集体走访，查明当地村民和“外嫁女”的实际生产生活情况、村集体的征地补偿分配方式等，听取村小组成员的意见，了解村情民意等。通过调查核实，了解到涉案村集体的多数年轻村民在外打工，不以村集体的土地为主要收入来源，但均未因此而丧失集体经济组织成员资格，也在征地补偿分配中享有与其他村民同等的分配份额。此外，检察机关还检索了本地及所在省、市类似案件的裁判情况。在庭审阶段，检察机关出席法庭发表支持起诉意见，并对依职权调取的证据进行说明，在人民法院的主持下参与调解。裁判生效后，检察机关继续跟进并监督判项履行情况，充分保障“外嫁女”征地补偿分配权益实际落实到位。

三、加强“外嫁女”权益保护的检察履职建议

（一）完善民事支持起诉制度，推动形成权益保护体系

民事支持起诉作为一项年轻的制度，脱胎于国家干预主义，在民事诉讼法第15条之外，缺乏更为细化具体的规范指引，导致其在范围标准、手段方式、权力边界等方面均不甚明确。检察机关在行使民事支持起诉职能时，也应结合实践经验，不断完善民事支持起诉制度。从权益维护的角度，检察机关不应对民事支持起诉对象作过多限制，对在诉权实现上存在困难但有诉讼意愿的特殊群体均应提供相应帮助。但对主观上明确不愿起诉的主体，检察机关应尊重其意愿。在民事支持起诉的手段方式上，可以综合运用不同的方式开展工作，如专家咨询论证、公开听证、走访调查、调解和解、执行监督等，进而形成有事实、法律依据的支持起诉意见书。

（二）发挥协同配合作用，加强村民自治规范监督

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出，人民检察院在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥着重要作用。村民自治制度是中国特色基层民主制度的重要组成部分，其以“村规民约”为依凭实现村民自我管理、自我教育和自我服务。在农村集体经济组织成员资格认定相关法律依据缺失的情况下，部分地区的村委会和村民会议借助村规民约减少分配参与者，剥夺“外嫁女”的分配权利，其实是滥用村民自治权的表现，国家有义务对村规民约加强引导、管理与监督。借助司法和行政的协同配合，妥善解决“外嫁女”纠纷等影响广、矛盾深的案件，不仅能更好地发挥对村规民约合法性的监督作用，也更贴合地区社会综合治理的要求，有利于推动形成双赢多赢共赢的局面。

对检察机关而言，除在民事检察领域启动支持起诉程序救济“外嫁女”的诉权之外，还可以通过履行行政检察职能，依托行政争议实质性化解、社会治理检察建议等形式督促相关行政主管机关加强对村民自治行为的规范引导，进而实现村域社会治理水平与治理能力的双提升。如检察机关在办理案件过程中，对村规民约的内容和制定程序先行审查，审查村规民约的内容是否与《村民委员会组织法》《中华人民共和国妇女权益保障法》等法律或宪法原则相违背，是否侵害特殊群体或者少数个体的合法权益。针对发现的问题，可以通过社会治理检察建议或专题调研报告的形式，提示有关单位加强监督管理或修正不当内容，或为优化机制提供决策参考。除此之外，检察机关还可以与行政机关共同落实“谁执法谁普法”普法责任制，协同开展以案释法等法治助农活动，促进文明乡风的养成，最大程度保障村域各类主体合法权益的公平实现，为乡村振兴战略实施提供坚强检察保障。

*本文论述的“外嫁女”主要指农村地区出嫁到本村集体以外，但户籍并未迁出，亦未在新居住地取得承包土地的女性。

*本文刊登于《中国检察官》杂志2023年3月（经典案例版）

监制 | 郑红

编辑 | 武诗雨

审核 | 吴平 赵爱国