为最难治理的河流立法

“黄河平，天下宁”，作为世界上治理难度最大的河流之一，黄河之治困扰中华民族几千年。2023年4月1日起正式施行的黄河保护法，为黄河保护治理提供指引，成为继长江保护法后的我国第二部流域法律。

“黄河流域最大的矛盾是水资源短缺，最大的问题是生态脆弱，最大的威胁是洪水，最大的短板是高质量发展不充分，最大的弱项是民生发展不足。”这是业内关于黄河流域的共识。

作为黄河保护立法咨询专家，武汉大学环境法研究所教授秦天宝表示，为黄河立法，既考虑了我国生态环境短板突出的宏观背景，也是顶层设计的要求。在国家“江河战略”推进下，大江大河的立法启动了。

秦天宝回忆说，“从立法过程中一些争议比较大、讨论比较多的问题可以看出，立法旨在强化保护的理念。”

实际上，有关黄河的立法呼声持续了近30年。秦天宝介绍，早在1993年，水利部向全国人大常委会报送的五年立法规划中就提出有关黄河的立法计划。然而当时国家尚未提出“江河战略”，且已有其他涉水法律，立法尚未如此紧迫。

2001年12月，国务院总理办公会议原则通过水利部提出的《关于加快黄河治理开发若干重大问题的意见》，将黄河专门立法作为保障黄河治理开发健康有序进行的重要措施。后于2003年形成《黄河水量统一调度条例》，这是黄河流域单独最早的立法活动。

“立法回应了黄河生态环境保护、经济发展和文化传承等方面的实际需要。”秦天宝说，黄河的环境承载能力较差，生态环境较脆弱，上中下游情况各不相同。黄河流域以全国2%的水资源，承担了全国12%的人口、17%的耕地以及50多座大中城市的供水任务，重要性不言而喻。黄河流域经济还需要进一步的高质量发展。作为中华民族的母亲河，黄河也是具有丰富精神内涵的文化图腾。

在他看来，长江保护法和黄河保护法都是流域性立法，旨在对流域的上中下游、中央和地方、不同行业、不同法律法规之间的关系进行较好的统筹协调。从命名上看，二者都把流域保护和生态修复放在最重要的位置。

相对于长江保护法而言，黄河保护法有其特点。秦天宝说，黄河保护法第三条规定，黄河流域生态保护和高质量发展必须坚持中国共产党的领导。该条体现了中国特色社会主义生态文明建设和社会主义法治建设的根本特征，从立法上确保制度朝着正确方向发展。

黄河文化孕育了河湟文化、河洛文化、关中文化、齐鲁文化，承载了中华民族独特的精神内涵和时代价值，这部法律首次以专章的形式对文化包括红色文化的保护传承弘扬作出规定。秦天宝认为，长江保护法谈及绿色发展的问题，是在流域的自然属性上增加了经济社会属性，而黄河保护法在这两种属性的基础上，还加入了流域的文化属性，这是黄河保护法的特色。

从章节设置上，长江保护法按照资源保护、水污染防治、生态环境修复的顺序排布；黄河保护法首先是生态保护与修复，然后是水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全，再是污染防治。“这种结构安排一定程度上反映了对黄河流域生态较脆弱问题的重视，更加强调了保护优先的立法地位和理念。”秦天宝说。

在具体内容上，黄河保护法不仅吸收长江保护法中已被证明行之有效的制度规定，还重点针对黄河流域比较突出的一些问题，比如，地下水超采、水土流失、土地沙化等进行更为细致的制度设计。

黄河保护法在多次修改中不断完善。黄河水资源严重短缺，总量不到长江的7%，但开发利用率已高达80%，黄河少水和局部断流几率现实存在。秦天宝记得，关于水资源的节约利用，初审稿对居民节水、单位用水改造没有提明确要求。二审稿加入坚持“四水四定”原则。三审稿从节水和取水两方面进一步规定，鼓励和推广先进的节水技术，加快节水型社会生活方式的推广，健全取水制度。

九曲黄河万里沙，水沙调节是黄河治理的“牛鼻子”。秦天宝说，一审、二审稿对此作了很多规定，但大家认为在防洪体系建设方面还有些薄弱，因此在三审稿中加强了国家宏观调控，上中下游防汛抗旱联动，从治理和预防角度不断完善水沙治理体系。

“黄河法、黄河保护法、还是黄河保护与治理法？当时到底叫什么法，其实各方面意见都不太统一，最后还是选择了黄河保护法。”在秦天宝看来，黄河保护法中的“保护”一词不仅是狭义的、不受损害的维护和保护，而是一种广义的保护，也包括积极的保护，更为凸显保护理念和立法定位。

他回忆，几次立法讨论中，涉及生态保护修复和污染防治问题的声音较多，保护的理念在不断强化。总体来看，保护的方向、基本立场和认知都是一致的。二审稿比一审稿更加明确了生态保护和修复的总体要求，也完善了生态监测评估、生态水位管控指标、生态修复等机制。同时还规定，旅游活动应当避免破坏生态环境和历史文化遗产。到了三审稿，大家认为力度还是不够，在此基础上，对生态流量管控方面加强补充，还增加了污染物的类型，通过强化主体责任等方式对整个环境污染的系统治理、源头治理、新污染物的管控作了要求，作为生态环境保护的新目标。

流域治理是系统工程、复杂工程、长期工程，涉及多级政府、多个部门，必须加强统筹、协调配合。2022年12月，全国人大常委会对长江保护法实施情况的报告中指出，跨区域协作机制有待健全，合作虚多实少，效果不够稳定。

黄河保护法同样面临这一难题，它是规定各方责任最多的法律之一。据统计，这部法律中协调机制涉及国务院13个部门、流域管理机构两个，规定政府责任和监督的条款84条，占条文总数的近七成。在国家层面，国务院职责7处、各部门62处、统筹协调机制4处；在地方层面，规定县级以上政府职责82处，包括省级政府27处。

怎样将全流域系统协调治理落到实处，建立更灵活、更有效的协调运作机制？这也是当时立法研究的焦点。

秦天宝介绍，黄河保护法在长江保护法的基础上，形成了重大事项国家统筹、重点事项主管部门管理、相关事项省际协调合作、具体事项地方政府落实的流域管理新机制，在中央和地方之间、地方和地方之间、部门和部门之间确立了一个较好的框架，以全国“一盘棋”解决“九龙治水”难题。“长江保护法的相关主体在具体的实施过程中，也可以利用这些更加细化的经验慢慢转变。”

“长江保护法和黄河保护法的出台已经是一种突破。”秦天宝表示，未来，这两部法律可以作为单行法与环境法典做好衔接，而其中重要的原则可抽象提炼出来作为一般性的规定纳入环境法典。

中青报·中青网记者 张艺 来源：中国青年报