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【问 题】 如何理解县级以上政府责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施的行为？ 【解答精要】 《城乡规划法》第68条规定的县级以上人民政府“责成”行为的性质，是基于人民政府对其所属部门的层级领导、监督关系形成的内部行政命令行为，并不直接产生对外法律效力，对行政相对人权利义务也不产生实际影响，因此不属于行政诉讼受案范围。当事人诉请县级以上人民政府履行“责成”职责，或确认其不履行“责成”职责违法，亦不属于行政诉讼受案范围。 一、对《城乡规划法》第68条的理解 《城乡规划法》第68条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”该条文有两层含义： 第一层次是城乡规划主管部门有权针对违法建设作出责令停止建设或者责令限期拆除决定，这是具有法效性的行政行为，属于行政诉讼受案范围。 第二层次是如果当事人未履行城乡规划主管部门作出的责令停止建设或者责令限期拆除决定，需要采取进一步行政强制措施的，则由县级以上地方人民政府责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。可以从以下三个方面理解： “责成”在语义上可以解释为：“指定（专人或机构）负责办好某事”，有上级对下级作出命令、指示的性质，是基于行政机关层级关系形成的内部行为，不直接对外产生法律效力而影响当事人的权利义务。 “责成”的前提是城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除，并且城乡规划主管部门将该情况报告属地县级以上人民政府，县级以上人民政府知晓该情况。 查封施工现场属于行政强制措施，强制拆除属于行政强制执行，因此本条文中“责成”的对象——“有关部门”，是依法具有行政强制措施权和行政强制执行权的行政机关。 二、“责成”与行政授权、行政委托的辨析 从权利来源角度看，“责成”不是行政授权，根据《行政诉讼法》的规定，行政主体的职权应当由法律、法规、规章作为依据，“责成”行为并不满足授权所需要的效力级别，并且“责成”的对象本就应当是依法具有相应职权的机关，因此“责成”并不是一种授权，也不能作为行政强制权的来源。从法律责任主体看，“责成”并不是把县级以上人民政府的行政强制权委托给有关部门行使，二者不是委托与被委托关系，因此被责成部门以自己的名义对外承担行政责任。 三、“责成”行为及相应不作为的可诉性 根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第1条第（5）项的规定，“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”排除在行政诉讼受案范围之外。由此可见，可诉的行政行为应当具有法效性，法效性是指行政行为具有外部法律效力。正如德国学者毛雷尔所言“行政行为仅仅是——超越内部行政领域——设定公民或者其他外部法人权利义务的处理行为......它必须以外部法律效果为指向。”“责成”在性质上是行政机关内部形式体现出的指令、命令或者工作安排，本身不具有对外的法律效果，尚需要通过有关职能部门依职权针对特定相对人作出相应行政行为，才能实现影响当事人权利义务的外部效果，因此，“责成”行为不具有可诉性。最高人民法院裁判的案件中，也对“责成”行为不属于行政诉讼受案范围进行了明确，在再审申请人景宁丰泰不锈钢管制造有限公司诉被申请人景宁畲族自治县人民政府城市规划管理行政强制一案中，最高人民法院（2017）最高法行申3326号景宁丰泰不锈钢管制造有限公司诉景宁畲族自治县人民政府城市规划管理行政强制一案行政裁定书认为：“且即便存在景宁丰泰公司所诉景宁县政府责成有关部门强制拆除厂房行为，该行为系行政机关内部行政行为，对景宁丰泰公司的权利义务不产生直接影响，不属于行政诉讼受案范围。” 关于针对“责成”提起的履行职责之诉，也不属于行政诉讼受案范围。这是因为，“责成”并非能够直接产生外部法律效果的行政行为，且《行政强制法》第68条中“可以责成”的表述也蕴含了县级以上人民政府就“责成”这个事项有一定裁量空间的涵义，故机械地把“责成”视为政府的法定职责不妥，起诉人实际要求履责的事项其实是对违法建设采取查封现场、强制拆除等措施，应当针对有此职权的行政主体提起履行职责之诉，才能实现其诉的利益，才能更加直接有效地实现其诉求，而并无舍近求远诉请政府“责成”履责的必要。（撰稿：芦一峰） 来源：天津高院法官智典、津法善行 |
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