北洋政府

​北洋政府（1912年—1928年）是指中华民国建国初期以北京为首都的中央政府与政治时期，有时也被称北京政府。是指民国初年袁世凯及其以后继任者建都于北京的中华民国政府，这是相对于孙中山等国民党势力在南方成立的广州军政府（革命政府）的称呼。北洋派于这段时间里在中华民国政府的权力格局中占优势地位，因而得名。北洋派领袖袁世凯及其后继者先后担任国家元首与政府首脑，直到1928年北伐战争结束后被国民政府替代为止。北洋政府曾在维护国家主权和领土完整，维护中华民国对外蒙古领土完整作出过重要贡献。主流观点则以1912年3月袁世凯继任临时大总统后、或1913年10月北京临时政府结束后作为起始点。北洋政府直到1928年张学良同意加入国民政府之后才正式结束。

北洋政府时期的国旗为“五色旗”，寓意“五族共和”。五色旗是清朝海军的官旗。武昌起义次日，中华民国军政府鄂军都督发布《安民布告》规定国旗为五色旗，此后北洋政府亦沿用五色旗。袁世凯称帝时曾废除五色旗，改“中华帝国国旗”，但不久后便在各地的讨伐声中宣布取消帝制。“东北易帜”后，张学良摘下五色旗，挂上青天白日满地红旗，并宣布归顺中华民国国民政府。

北洋政府时期的国歌为上古诗歌《卿云歌》。《卿云歌》相传是舜将帝位禅让给禹时齐唱的诗歌，歌词为《尚书大传·虞夏传》中的“卿云烂兮，钆漫漫兮，日月光华，旦复旦兮”。1913年，汪荣宝将《卿云歌》稍加修改，加上舜的名言“时哉夫，天下非一人之天下也”，并请比利时音乐家约翰·哈士东谱曲，中华民国第一届国会时，《卿云歌》定为临时国歌。1915年5月，国歌改为《中华雄立宇宙间》。1921年7月1日，由作曲家萧友梅重新配曲的《卿云歌》再次定为国歌，直到国民政府上台后废除，改为国民党的《三民主义歌》。

北洋政府时期政坛更迭频繁，从1916年至1928年短短的13年中，就有38届内阁，最短的两届只有六天  。虽然北洋政府先后出台的五部宪法都以“三权分立”为基本原则，但袁世凯掌权后，立刻解散国会、撤销国务院，废除《中华民国临时约法》，颁布《中华民国约法》，改内阁制为总统制，规定总统独揽一切权力且可无限连任，使新生的民主制度遭到破坏。袁世凯死后，紧接而来的军阀混战使民主成了一纸空文，各派系争夺政权，中央政府成了地方军阀角逐的舞台。由此，北洋政府踏上了它短暂的历史舞台。

1912年2月12日临朝称制的满清隆裕太后诏授袁世凯在北京全权组建临时政府[5]。2月13日，孙文遵守南北议和时的承诺，向参议院辞职，并推举袁世凯为大总统。2月15日，袁世凯被选为第二任临时大总统，并于3月10日在北京宣誓就职。1912年12月初至1913年3月，北京临时政府举行第一届国会大选，宋教仁领导的国民党获得参众两院的多数席位。1913年3月22日，即将出任内阁总理的国民党代理理事长宋教仁被暗杀身亡。1913年4月8日，中华民国第一届国会在北京召开。在这段时间里，袁世凯吸纳北洋系人士、社会菁英和少数革命党人组成新政府，中华民国的中央政府体制逐渐确立，并于10月6日进行大总统选举，袁世凯成为第一任正式大总统，并于10月10日就职。

1913年7月，孙中山以宋教仁被刺及袁世凯未经国会同意即向西方各国进行“善后大借款”丧权辱国为由，发动二次革命反袁；8月即以失败告终，随后流亡日本。日本以《二十一条》刁难袁世凯，民国成立后各种混乱的背景下，“共和不适于中国国情”之类的言论不断在社会上传播，各方建议袁世凯施行君主立宪来巩固国基；袁世凯最终于1915年12月12日同意开始筹备君主立宪制的中华帝国，定1916年登基改年号为“洪宪元年”。但在蔡锷的护国军、孙文的中华革命党及前清遗老的宗社党围剿下，1916年3月22日袁世凯尚未登基即宣布撤销帝制，中华帝国从未成为正式的国名，洪宪年号也从未被正式使用。1916年6月6日袁世凯病逝。

袁世凯死后无人有声望和能力统御整个北洋军，北洋军遂分裂为直系、皖系、奉系等三大割据势力，统称北洋军阀。而在护国战争后，各地军阀亦成形，如桂系、滇系、粤系、川军……等。各地军阀在名义上仍受北京的中央政府支配，但实际上各自为政，有如独立王国。从1916年6月至1919年五四运动爆发，中央政府实际为皖系军阀所控制，后来分别为直系、皖系、奉系军阀轮流掌握。1917年8月，《对德宣战案》通过，中华民国开始参与第一次世界大战。

北洋政府时期，军人干政成为中国政治常态。1919年，胡适的老师杜威在访华期间即观察到：“任何军阀拥有政权之时，北洋政府必为其傀儡，受其玩弄。”并用其亲身经历加以说明：“余曾一次亲见总统与总理对于某将领大发雷霆，下令讨伐，责其卖国之罪，且悬重金购其头颅。曾几何时，而又收回成命，将同样处分反加诸原来拥有政权之军阀。”

之后，北洋政府的国会在各系操控下，形式上选举北洋系人物担任中华民国大总统与国务总理，1924年冯玉祥发动甲子兵变推翻大总统曹锟后，形式上的总统选举也取消。1925年7月1日，蒋介石将原广州革命政府改组成立国民政府。1926年，蒋介石领导国民革命军北伐。1928年6月3日，张作霖的安国军政府瓦解。6月8日，国民革命军占领北京。同年12月29日，张学良改悬青天白日满地红旗，并通电南京的国民政府，表示服从管辖，史称东北易帜。至此，北洋政府退出历史舞台。

北洋政府虽然曾为国际认可的合法政府，但由于混战经年，中央财政窳败，国民革命军北伐以前，北洋政府尚能借债发债度日，如在1921年前“政府威信未堕，各省尚有解款，国内既得募集债券，列邦复假以巨款。”但随着地方军阀坐大，截留税收，乃“政局愈纷，财源渐枯”，中央经费长期短缺。1921年下半年，外交部告知驻外使领，政府已无款可发，要求他们自筹经费、减少开支。到1923年上半年，驻外使馆经费积欠达十数月，

驻外各使两次联名致电外交部，威胁如不发俸，将集体下旗回国。代理部务的外交次长沈瑞征因使费事，数度提出辞职。北洋政府因为仰赖外债，常常优先补偿使领经费，如1923年6月到9月间，总税务司陆续垫借给北洋政府157万两关平银，其中三分之二用作支付出使经费。再如1923年8月，北洋政府以苏俄退回庚子赔款为抵押，发行500万元使领库券；1925年3月，北洋政府又以停付德国庚子赔款为担保，发行公债1500万元，用作中央紧急政费及出使经费。但随着1926年下半年开始的国民革命军北伐，北洋政府不仅东南关税尽失，而且国际信誉大受打击。1926年4月，冯玉祥与直系和解，发动兵变推翻段祺瑞，张作霖和吴佩孚联合组建北洋政府，但因吴佩孚否认段祺瑞执政缔结的一切条约，外国使团不承认颜惠庆摄政内阁。同年，英国在使团会议发表“圣诞宣言”（Declaration ofChristmas），暗示不再以北洋政府为中国唯一合法政府。

1926年下半年开始，外交部开除部内冗员、裁撤驻外使馆，借此来节省支出，将每月预算从7万减到5.5万，出使经费从28万减到10万，然而杯水车薪。北洋政府还另辟新税，从开征的二五附税中拨出200万，用于发放出使经费，但在1927年初开始实行后，“各处之二五附税悉为地方截留，前项计画又未果行。”1927、1928年，北洋政府对内未能成功发行公债债券，对外借款则“近日已丝毫不能通融，于是使馆真有告贷无门、罗掘俱穷之势。”1927年初，英国在外国使团提出对南北政府之七点建议，此举象征英国终止对北京的法理承认，也结束北洋政府与外交团的仪式性关系。此外，1927年底，比利时同意从退还庚子赔款中拨出30万，用于支付北洋政府驻外使馆经费。有鉴于此，外交部于是年年底及1928年初，多次致函驻美、英、日、俄、意等馆，请求各国从庚款退款中拨用部分支付使领经费，但终未果。

从1926年下半年开始，随着革命军节节北进，英、日、美等国相继调整对华策略，外交重心有南移的趋势。列强对北洋政府重视程度下降，即如《大公报》所论：“各国外交当局以中国局面变迁，早持观望态度，对于使领各馆已在不论不议之列也。”北洋政府自顾不暇，更无力把持外交，故对外交程序日渐省略，如1927年中法间的商约谈判，“皆由外交部在北京与法使直接谈判，驻法使馆多不与闻。”又如1927年4月张作霖下令查抄苏俄大使馆，事前事后均不知会国务院和外交部。比利时公使王景岐在1927年3月时对记者描述：“驻外使馆几成无事可办之机关……驻外公使，俨同虚设。”

不仅列国对北洋政府失去信心，国内外交人员亦离心离德，纷纷南下投奔国民政府。最具代表性的是王正廷、王宠惠先后南下，成为国民政府的重要官员；施肇基时任驻美公使，在北伐期间一直与国民党暗中联系；颜惠庆在1926年7月后，只为北洋政府担任一些顾问性质的职务，并在私下场合表达过对国民政府的好感；顾维钧虽为北洋政府的总理，但实际上也对在北京为官态度消极，在顾维钧任总理的1926年10月到1927年6月间，顾氏至少有四次通电请辞，按他本人的说法：“我之所以继续参与政治，只不过是为了中国的国际声誉而维持一个政府而已。”大量层级较低的外交部官员，也先后南下，如在北洋政府外交部工作的陶履谦(浙江绍兴人)、徐谟(江苏吴县人)、金问泗(浙江嘉兴人)、何杰才(江苏上海人)均“因不甚得意、先后南下”，成为南京国民政府外交部的参事、司长。驻新加坡、仰光、爪哇等地领事“已事实上服从国民政府命令，执行各项华侨内之宣传及联络事务，惟因限于局势，尚未与北京断绝关系，而明白表示其态度。”以致1928年后的南京外交部几乎全是旧外交官。