陈其晖 陆维康 杨劲松：议程设置理论下教育惩戒的舆论传播及其启示

▲陈其晖

作者简介：陈其晖（1970-），男，浙江宁波人，同济大学现代远程教育研究所副研究员，同济大学国家创新发展研究院（上海教委重点智库）特约研究员，硕士生导师，博士;陆维康（1995-），男，江苏淮安人，苏州国裕外语学校教师，硕士;杨劲松（1976-），男，湖北宜昌人，同济大学中国特色社会主义理论研究中心研究员，博士。

文章来源：教学与管理，2023,(06),17-21

摘    要：议程设置理论下的教育惩戒舆论传播为教育惩戒立法工作提供了一定的启示。媒体对于教育惩戒这一议题的不同内容报道安排了不同的优先层级，其中家校关系、惩罚手段、惩戒程序、惩戒的起因和目的以及相关法律法规和规章制度是媒体最为关心的议题，这正是媒体通过安排不同层级的议题来引导受众“想什么”。在媒体的价值选择上，大部分媒体能够客观报道，只有少部分自媒体存在明显的情感倾向，这对于引导受众“怎么想”有一定的煽动作用。教育惩戒立法工作可以考虑以“负面清单 惩戒原则”代替细则规定，构建四位一体的规制制度以及成立独立机构保证程序公正。

关键词：教育惩戒;议程设置;舆论传播

教育惩戒是学校教育管理工作中的重要措施，然而由于法律的缺失，学校和教师对学生进行处罚时容易越权且无法律保障。随着教育惩戒立法工作得到重视，媒体对于教育惩戒的讨论也日趋激烈。媒体压力致使教育惩戒权在实际教育中存在放弃使用的情况。媒体新闻对教师和学校惩罚学生的大肆宣传使得教师谈虎色变，迫于压力选择放弃教育惩戒权的使用。目前已有的教育惩戒研究大多集中于法律和教育角度。尽管有的学者已经注意到舆论对于教育惩戒的实施负面影响较大，如闻志强认为媒体对于教育惩戒的报道矫枉过正[1]，但并没有针对教育惩戒舆论的专门研究。

一、议程设置理论下媒体渲染情绪的机制分析

议程设置理论是传播学中最重要的理论之一，最初由李普曼提出，后来由麦库姆斯和唐纳德·肖对美国大选期间传播媒介的报道对选民的影响进行调查得出。议程设置理论着眼于信息传播的第一阶段，即媒体不仅通过议题层次影响人的认知，还通过议题属性影响人的认知态度。

1. 媒介议题的优先层级

议程设置的第一个作用就是通过安排一系列的相关议题以及安排不同议题的优先度来引导受众应该想些什么，这便是媒体的“构造”作用[2]。伊特曼认为媒介的构造方法是“突出法”和“选择法”两种，他说：“构造作用引起人们注意现实的某些方面。”[3]议程设置机制在议程设置理论发展中逐渐明确，这为大众传播的议程设置效果提供依据，即人是怎样被媒体议题的优先级所影响而改变个人议题的优先级。其中第三种机制是0/1/2……N模式（优先模式），即媒体长期安排同一议题，并对该议题的不同方面给予优先顺序，导致受众根据媒体议题的优先来影响个人议题的优先顺序[4]。

媒体首先报道教育惩戒的相关内容使受众感知到这是一件紧迫事件；然后再长期安排教育惩戒的相关报道，使受众对教育惩戒重视起来；最后再安排教育惩戒的不同内容，使受众将教育惩戒的各个方面进行排序。本研究试图挖掘媒体对于教育惩戒不同内容的优先顺序，探查媒体引起的舆论包括哪些方面。

2.“环境再构成作业”机构的价值选择

议程设置理论下的媒介观将传播媒体视作“环境再构成作业”的机构。尽管媒体一直标榜自己的报道是对真实事件的重现，然而供需均衡理论才是议程设置的经济学支柱[5]，即媒体的供给与受众的需求需要吻合才能实现信息传播和盈利的目标。显然，受众对处于争议中的敏感事件最为渴求。那么处于供需均衡下的媒体是怎样引导受众思维方式的呢？

李普曼将人们生活的世界分为真实的“现实环境”和由媒介制造虚拟的“拟态环境”[6]。现代人生活在信息爆炸的时代，所以人便生活在拟态环境之中，就无法保证媒介所谓的“真实”信息是否客观公正。此时，真实环境和拟态环境便产生了错位，所谓的新闻“守门人”通过特定的文字内容、排版甚至带有情绪煽动的语气潜移默化地引导受众对于某一事件产生偏见。

教育惩戒通过媒体的报道影响受众对教育惩戒产生偏见。偏见可能是正面的也可能是负面的，但对于教师或学校来说，一旦负面偏见将矛盾全部指向他们，要比正面偏见指向他们的影响大很多。尤其是许多自媒体为了吸取流量、博人眼球，故意将“体罚”“侮辱”“取消学位”等关键词作为新闻标题并以偏概全大肆渲染。因此，本研究通过情感极性分析，试图挖掘媒体在报道教育惩戒相关新闻事件时是否存在情绪煽动，媒体对于教育惩戒的态度能够直接影响受众对待教育惩戒的态度，即媒体是否客观地引导人们对于教育惩戒“怎么想”。

二、媒体关于教育惩戒报道的议题设置

本研究采用文本挖掘方法，将搜集到的教育惩戒相关新闻文本做情感极性分析，统计新闻媒体对教育惩戒的情感倾向，再利用分词技术统计新闻文本中的词频信息，找出新闻媒体关注的重点。数据采集自百度资讯、谷歌搜索中与教育惩戒相关的新闻，以“教育惩戒”为关键词进行搜索，采集的时间段为2019年全年至2020年03月，涉及的来源网站有218个。经过去重、剔除不相关新闻并对这些新闻内容做去除特殊符号、去除图片等操作后，总计得到588条新闻文本。

1. 媒介议题的优先层级分析

通过Jieba分词处理得出关键词频率，利用Nvivo 11 Plus软件对词频进行手动编码，先创建子节点，随着节点的不断增多，合并提炼相似议题，并将其创建为中级节点或高级节点，以此形成树状节点体系（见表1）。通过三级节点的词频和新闻文本内容的研读，将媒体较为关心的议题总结为以下几个方面。

(1）家校关系是教育惩戒的痛点

媒体关注的教育惩戒对象多为中小学生，尤其是义务教育阶段，而师生关系、教师和家长的关系成为教育惩戒的痛点，这主要有三个原因。第一，教育惩戒实施细则的缺失尤其是使用条件的模糊导致部分教师在实施惩戒时比较任意极端，典型例子就是体罚[7]。并且如果家长和教师因教育惩戒产生矛盾，法律对于教师的保护力是不够的。第二，教师面临的信任危机正在加重，以往的教育惩戒可以看作“教化性权力”，但现在的教育惩戒属于“契约性权力”[8]。中国由信任度、亲密度较高的“熟人社会”变成了基于契约关系的“陌生人社会”，加上自媒体不负责任地断章取义，加剧了家长对于教师的不信任，因此一旦教师对学生行使教育惩戒权，家长必定会追查教师的理由是否合理、手段是否正确，这就强化了家长与教师之间的对立关系。第三，“倒金字塔”的家庭结构为教育惩戒中紧张的家校关系埋下隐患。即四位祖辈、两位父辈和一个或两个孙辈的家庭中，长辈在这样的家庭结构中所占比例过大，导致孩子成为家庭重心[9]。  

表1 教育惩戒议题关键词

(2）不当的惩罚手段是矛盾的关键

教育惩戒的边界在哪，教育惩戒的合理方式是什么，哪些手段可用哪些手段不可用等，这些问题是教育惩戒的核心所在。华东师范大学法学院专家任海涛认为，研究教育惩戒应当包含八大要素，即内涵、目的、主体、手段、后果、性质、分类和合法性，其中手段包括物理上或心理上的强制力；后果是使被惩戒者精神、身体、其他利益受损，或者剥夺其应享有的某种权利；在合法性上，教育惩戒与“体罚”具有显著区别[10]。从这个观点来看，适当的惩戒手段应该包括物理和心理上的强制力，并且在使用完惩戒手段后学生应该承担利益受损和剥夺某些权利的后果，但不得使用体罚。当然，在教育惩戒的合法性上，并非所有人都同意废除体罚，如吕伟认为完整的教育惩戒离不开体罚[11]。法律界和教育界应该统一教育惩戒的基本要素，尤其在具体手段上更需要达成一致，使惩戒手段既能被家长接受，又确实能对学生起到一定的教育作用，还能够符合相关法律规定。

由于法律具有强制性，所以教育惩戒的适当手段问题应该由国家颁布法律来解决[12]，法律应明确规定教育惩戒的八大要素，尤其是教育惩戒的分类、实施主体和合法性。法律的制定应当充分考虑教育的特殊性以及道德层面的要求，教育惩戒的最终目的是“戒”而不是“惩”，不应过于绝对化。

(3）教育惩戒程序和救济渠道

教育惩戒中的程序正义比结果正义更令人关注。程序正义更加关注教育惩戒的过程，由于教育惩戒带有明显的行政化和人治化特点，导致了执行规则残缺、立场无法中立等弊端，使得惩戒的社会公信力下降[13]。即使教育惩戒的目的、手段方式或理由都是正当的，但程序不正当仍然得不到法律支持。

因此，要将教育惩戒法治化和独立化。首先，目前法律中缺少教育惩戒的实施程序规定，导致教育惩戒实施时武断随意。纪律性惩戒多依靠教师课堂中或课后的立即行动，这类惩戒呈现出即时、快速、时间短、随意的特点，教师很难摆脱个人情绪的影响实施惩戒，故人治化突出。学术性惩戒一般交由学校处理，学校处于强势的公营造物地位，拥有更强的话语权，并且常常依托行政人员决定惩戒后果，故行政化突出。法律或规章制度中惩戒程序的缺失助长了教师和学校对学生惩戒时的不公。相比惩戒手段细则，惩戒程序细则是可以规定清楚的，因此相关法律修正案和学校制度中应该尽快增加惩戒程序细则。其次，内部权力寻租导致教育惩戒不够独立。无论是依靠学术委员会的惩戒，还是依靠校长、年级主任等行政者的惩戒，都依赖于学校内部人员，无法保证教育惩戒真正的独立。最后，教育惩戒缺乏救济渠道，严重影响程序正义且无法保障学生利益。如果说程序正义允许学生事前参与和事中参与，那么救济渠道就允许学生事后参与。尽管《教育法》《高等教育法》等法律法规允许学生对教育惩戒不服提起申诉或其他救济渠道，但在实际操作时学生却面临投诉无门的尴尬境地，往往只能求助于司法救济。学生救济渠道应该包括教育申诉（包括校内申诉和行政申诉）和教育行政复议[14]，但如上所提及，校内申诉机构并不能完全独立，而行政申诉和教育行政复议又有一定条件和模糊地带（如提起申诉和行政复议的主体区别，可申诉或申请行政复议的范围语意不清等），这无疑给学生申请救济增加了困难。

(4）教育惩戒适用的起因和目的

从关键词和新闻文本来看，媒体对于教育惩戒适用的起因聚焦于学生的失范行为，这些行为所引发的教育惩戒指向教育教学管理，即教育惩戒的目的。媒体对于教育惩戒起因和目的的争论主要在“什么样的失范行为才能使用教育惩戒”“教师利用教育惩戒真正的目的”和“具体的惩戒措施与学生的失范行为是否匹配”这三点上。首先，是否学生出现了失范行为就必须要使用惩戒措施？处理这个问题的关键在于法律或学校制度对于学生产生的“可苛责行为”的定义，如无意行为、学业失败是否归属于“可苛责行为”？其次，教师在使用教育惩戒时是否真的出于教育教学管理的目的？许多报道中，学生往往只是忘带作业，教师便使用严厉的手段惩戒学生，产生家校纠纷，更有甚者，教师心情、学生特征等无关因素也影响了教师使用教育惩戒的目的，导致歧视性教育惩戒的出现。最后，教师所使用的惩戒手段与学生所犯错误的严重程度是否匹配？在前两个前提条件明确，即起因和目的都符合的情况下，教师使用的具体手段可能存在过重的情况，这也是引发家校纠纷的重要原因之一。

(5）呼吁法律法规和规章制度的确立

首先，目前的法律没有保障学校或教师实施教育惩戒权的合法权益。关于教育惩戒的一些规定零散分布在《教师法》（第7条）、《教育法》（第29条）和《中小学德育工作规程》（第27条）等法律文件中，并没有专门法律赋予教育惩戒权的合法性。值得关注的是2017年和2019年青岛市和广东省分别颁布了《青岛市中小学校管理办法》和《广东省学校安全条例（送审稿）》，首次在地方立法中赋予了教育惩戒权的合法性。但这两份规章文件同样存在问题，如与上位法冲突、性质不清、缺乏可操作性等。因此，需要一个专门的法律文件赋予教育惩戒以合法性，保障教师、学校和学生的合法权益。立法中需要明确教育惩戒的内部边界和外部边界，所谓内部边界就是要调整教育惩戒权与其他权力之间的关系，以免各种权力的交叉混乱和矛盾；外部边界主要需要平衡教育惩戒权与其相对人权力之间的关系，以此保障各方权益不受侵犯[12]。其次，学校应该在法律允许下制定规章制度。我国法系沿用特别权力关系理论，这一理论下学校由政府设立并掌控，承担特定的公共职责并为社会提供教育服务。作为典型的公营造物，公立学校与其利用者学生构成了以特定教育目的为前提的公法关系，在这一关系下学校的特别管束权是其重要内容[16]。特别管束权责下，学校有权制定自己的规章制度而无须法律授权。最后，舆论对于教育惩戒的实施细则较为渴求。尽管教育惩戒相关条款在中央法律或地方规章中已经出现，但都由于不够细致而不具可操作性。学校规章制度中可以在列举负面清单的基础上以“原则”代替“细则”，给予教师实施教育惩戒时一定的自由裁量权，这更具可操作性和现实性。

2. 媒介机构的情感倾向分析

情感倾向分析对包含主观信息的文本进行情感倾向性判断，通常针对带有主观描述的文本，自动判断该文本的情感类别并给出相应的置信度，情感极性分为积极、消极、中性。情感倾向分析对文本词汇赋值，最终结果sentiment=0表示负面情感，sentiment=1表示中立情感，sentiment=2表示积极情感。但是在对文本进行分类的过程中，由于在数据搜集时以“教育惩戒”为关键词，所以每篇文章都会出现“惩戒”这个负面词汇，其对应的负面权重较高，影响分类的准确性。因此，在进行情感倾向分析前先将每篇新闻文本中的“惩戒”这一关键词删除，然后导入进行分析。

通过情感倾向分析得出，持正面态度的新闻有78篇，持负面态度的新闻有66篇，持中立态度的新闻414篇，合计558篇。平均置信度为0.8187，表示区分度良好，结果可信度高。

总的来说，媒体的价值选择还是比较中立的，超过74%的媒体在报道新闻时不具煽动性，比较客观。具有明显情感倾向的媒体占总体比例较小，且正面倾向与负面倾向数量相差不大。通过查阅文本来源发现，大部分带有明显情感倾向的新闻都来自于自媒体，而官方媒体都能够较为客观中立地报道关于教育惩戒的新闻。

持正面态度媒体的观点可以总结为：教育惩戒的实施能够在青少年身心发展过程中起到指导性作用，适当的惩罚对于学生养成良好的行为习惯非常有效，认为实施具有必然性；只有立法赋权与立法限权并重才能有效激活教育惩戒权实现惩戒权与学生权利的平衡从而有效保障学生权益维护教学秩序；回归教育教学本身，对孩子多一点关注和关爱，对老师多一点理解和信任，对法律多一点鼓励和支持，对社会多一点理性和耐心。持负面态度媒体的观点可以总结为：所谓的教育惩戒权立法更多的是为学校和老师免责，对于教育质量的提高和对孩子的教育效果作用寥寥；反对使用惩戒，家长和老师应该多和孩子站在一起共同面对成长中的困境；最主要的顾虑是教师在实施教育惩戒中体罚学生，给学生造成生理和心理伤害。

三、大众媒介引导下的教育惩戒立法启示

1. 以“负面清单 惩戒原则”代替细则

立法工作的难点在于如何将教育惩戒的细则规定清楚，这是学校和教师实施教育惩戒的依据。但在目前连惩戒手段都存在争议的情况下，将惩戒方式一一列出非常困难。另外，在实施教育惩戒权上教师有一定的自由裁量权，如果细则规定过于死板，那么在实际操作中会丧失自由裁量权。因此，建议立法或者制定规章制度时采用“负面清单 惩戒原则”来代替细则，一方面负面清单制更容易操作，另一方面惩戒原则既能够给予教师一定的自由裁量权，又能对他们的自由裁量权进行规制。

将已经公认的、危害学生身心健康的惩罚手段以负面清单的方式在法律或规章中明确呈现，教师或学校在实施教育惩戒时不得使用这些手段和方式。如将“不得对学生关禁闭、不得扇学生耳光、不得辱骂学生”等写入《教师法》；而像“拍打学生”这种合法与否与实施程度相关的手段以“原则”的形式规定更为合适。惩戒原则对自由裁量权进行了规制，如比例原则、目的正当性原则、可苛责性原则、不当联结禁止原则[17]、合法原则、教育性原则、平等原则等。教师应该认真学习教育惩戒原则，保证惩戒权的使用在规定的原则之内。

2. 构建四位一体的规制制度

除了以国家立法的形式规制教育惩戒权的实施外，学校层面的制度管理、教师层面的自我管理和家长层面的外部管理是规范教育惩戒的有效手段，也是保证家长参与教育惩戒，减少家校冲突的措施。有研究者提出教育惩戒权规制的路径可以分为“法制”“管制”和“人制”三个层面[18]。这一理论的确能够确保各方利益，也能形成自下而上的管理制度，然而，通过媒体的议题分析发现，家长也希望参与到教育惩戒的规制和实施，家长作为学生的监护人理应参与到教育惩戒之中，这也是缓解家校矛盾的重要措施之一。因此，四位一体的规制制度从国家层面的法律规制、组织层面的管理规制、教师层面和家长层面的人员规制四个利益相关者出发，通过外在的强约束力和内在的柔性约束力相结合，达到规制教育惩戒的目的。

3. 成立独立机构保证程序公正

程序正当要求学校成立独立的裁决和救济机构，并且这一机构从规则制定到人员组成再到程序过程都必须保持独立公正，不允许出现权力寻租。

首先，规则制定要充分听取学生、家长和教师的意见，在保证合法性的同时也要充分考虑教育的特殊性。规则制定时要避免含糊其辞，如“依情节严重程度酌情处理”———什么是情节轻？什么是情节重？酌情处理的依据是什么？这些含糊表达容易导致惩戒的人治化，最好能够将类似条款表达清晰，或者借助“负面清单 惩戒原则”来规定。其次，人员组成是保证机构独立的主要因素，人员立场的独立保证了裁决过程和结果的公正，尤其需要避免利益相关者的介入。另外，裁决机构的监管也是保证其公正裁决的有效措施，且监管机构与裁决机构的人员不能存在交叉或利益关系。最后，独立机构应当严格遵守法律或学校规定的惩戒程序，从惩戒前的学生知情权到惩戒中的学生听证权，再到惩戒后的学生救济权都要确保学生参与及其利益。

4. 根据行为严重性划分不同等级的惩戒手段

惩戒的目的是教育学生，惩戒的手段应该与学生所做出的失范行为相匹配，所以有必要根据学生行为的严重性来划分不同等级的惩戒手段。教育部制定颁布的《中小学教育惩戒规则（试行）》中（以下简称为《规则》），将教育惩戒分为一般教育惩戒、较重教育惩戒和严重教育惩戒。一般教育惩戒适用于违规违纪情节较轻的学生，较重的教育惩戒适用于违规违纪行为较重或经过当场教育惩戒拒不改正的学生，而严重的教育惩戒适用于违规违纪情节严重者，且必须是小学高年级以上学段的学生。相应的惩戒手段包括：一般教育惩戒如点名批评、口头或书面检讨、罚站等；较重教育惩戒如接受训导、承担校内公共服务、限制参加集体活动等；严重的教育惩戒如停课等。但在《规则》中并未定义何为“较轻”“较重”和“严重”的不当行为，这给教师和学校在依据《规则》实施教育惩戒时留下了空白，在以后的《规则》修订当中，应当将不同程度的不当行为与不同程度的惩戒手段都解释清楚，教师和学校在实施教育惩戒时才不会过于随意。

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