关于人行4号文废止部分金融监管文件的八问八答

关于人行4号文废止部分金融监管文件的八问八答.mp318:35

来自中伦律师事务所

为加强金融法治建设，推进完善央行金融法治体系，中国人民银行于2023年3月16日颁布了中国人民银行公告〔2023〕第4号，对2021年12月31日之前的规范性文件进行了清理, 本文将以问答形式对人行4号文进行基础解读。

作者丨唐梦沅 盛于兰

---

为加强金融法治建设，推进完善央行金融法治体系，中国人民银行于2023年3月16日颁布了中国人民银行公告〔2023〕第4号（简称“4号文”），对2021年12月31日之前的规范性文件进行了清理，废止的文件包括金融资产管理公司外汇管理、信息披露、反洗钱、支付机构备付金监管、个保等方面的规范性文件，共计36件。该等文件废止系人民银行对2021年12月31日前规章及规范性文件予以系统清理的结果，并对于与其他部门联合发布的规章、规范性文件，人民银行亦正在会同有关部门开展清理，并陆续发布清理结果。

经过近一个月的时间，各个金融机构正在对这些文件废止所造成的内部制度流程、合规治理层面的影响进行评估，那么，这些废止的文件对金融机构有何影响？金融机构应当如何认识该等监管文件废止后的治理思路？本文将以问答形式对人行4号文进行基础解读。

问题1：4号文废止了哪些政策文件、都是什么类型的文件？

本次废止的规范性文件共计36件，具体类型及细目包括：

1. 反洗钱相关规范性文件

(1) 中国人民银行《关于边境地区受理和使用人民币银行卡有关问题的通知》（银发〔2004〕219号）

(2) 中国人民银行《关于证券期货业和保险业金融机构严格执行反洗钱规定防范洗钱风险的通知》（银发〔2007〕27号）

(3) 中国人民银行办公厅《关于加强银行卡业务反洗钱监管工作的通知》（银办发〔2009〕151号）

(4) 中国人民银行《关于明确可疑交易报告制度有关执行问题的通知》（银发〔2010〕48号）

(5) 中国人民银行《关于印发〈法人金融机构反洗钱分类评级管理办法（试行）〉的通知》（银发〔2017〕1号）

2. 支付机构相关规范性文件

(1) 中国人民银行《关于建立支付机构客户备付金信息核对校验机制的通知》（银发〔2013〕256号）

(2) 中国人民银行办公厅《关于报送支付机构客户备付金存管业务专项报告的通知》（银办发〔2015〕4号）

(3) 中国人民银行办公厅《关于实施支付机构客户备付金集中存管有关事项的通知》（银办发〔2017〕10号）

(4) 中国人民银行办公厅《关于印发<支付机构将部分客户备付金交存人民银行操作指引>的通知》（银办发〔2017〕45号）

(5) 中国人民银行《关于推动移动金融技术创新健康发展的指导意见》（银发〔2015〕11号）

3. 个保相关规范性文件

(1) 中国人民银行关于印发《个人信用信息基础数据库数据报送管理规程(暂行)》和《个人信用信息基础数据库金融机构用户管理办法(暂行)》的通知（银发〔2005〕62号）

(2) 中国人民银行办公厅《关于规范商业银行取得个人信用报告查询授权有关问题的通知》（银办发〔2005〕293 号）

(3) 中国人民银行《关于银行业金融机构做好个人金融信息保护工作的通知》（银发〔2011〕17号）

(4) 中国人民银行《关于金融机构进一步做好客户个人金融信息保护工作的通知》（银发〔2012〕80 号）

4. 操作规范性文件

(1)《关于金融资产管理公司外汇业务经营范围的通知》（银发〔2000〕160号）

(2) 中国人民银行《关于统一同业拆借市场中证券公司信息披露规范的通知》（银发〔2003〕157号）

(3) 中国人民银行《关于全国银行间债券市场债券到期收益率计算标准有关事项的通知》（银发〔2004〕116号）

(4) 中国人民银行办公厅《关于调整支付清算系统收费标准的通知》（银办发〔2004〕5号）

(5) 中国人民银行《关于货币经纪公司进入银行间市场有关事项的通知》（银发〔2006〕231号）

(6) 中国人民银行《关于促进商业承兑汇票业务发展的指导意见》（银发〔2006〕385号）

(7) 中国人民银行办公厅《关于印发全国支票影像交换系统业务处理及系统运行有关管理规定的通知》（银办发〔2006〕255号）

(8)《资产支持证券在全国银行间债券市场进行质押式回购交易有关事宜》（中国人民银行公告〔2007〕第21号）

(9) 中国人民银行《关于完善全国银行间债券市场债券到期收益率计算标准有关事项的通知》（银发〔2007〕200号）

(10) 中国人民银行《关于票据凭证印制有关事宜的通知》（银发〔2008〕150号）

(11) 中国人民银行《关于进一步做好假人民币收缴工作的通知》（银发〔2009〕98号）

(12) 中国人民银行办公厅《关于A股上市公司外资股东减持股份及分红所涉账户开立与外汇管理有关问题的通知》（银办发〔2009〕178号）

(13) 中国人民银行办公厅《关于做好商业银行人民币现钞处理设备管理工作的通知》（银办发〔2009〕125号）

(14) 中国人民银行《关于推进金融IC卡应用工作的意见》（银发〔2011〕64号）

(15) 中国人民银行办公厅《关于选择部分城市开展金融IC卡在公共服务领域中应用工作的通知》（银办发〔2011〕129号）

(16) 中国人民银行办公厅《关于开展金融IC卡相关数据统计工作的通知》（银办发〔2012〕15号）

(17) 中国人民银行办公厅《关于进一步扩大金融IC卡在公共服务领域应用工作的通知》（银办发〔2014〕22号

(18) 中国人民银行办公厅《关于进一步做好金融IC卡应用工作的通知》（银办发〔2014〕246号）

(19) 中国人民银行办公厅《关于简化电子商业汇票系统接入审核程序的通知》（银办发〔2015〕90号）

(20) 中国人民银行办公厅《关于进一步做好金融IC卡和移动金融应用工作的通知》（银办发〔2015〕222号）

(21) 中国人民银行《关于加强电子商业汇票交易管理有关事项的通知》（银发〔2017〕165号）

5. 行政处罚类文件

(1) 中国人民银行《关于对签发空头支票行为实施行政处罚有关问题的通知》（银发〔2005〕114号）

问题2：4号文废止了如此多的规范性文件，有何政策意图？

答：由于近年来人行出台了大量的新规定，本次4号文属于正常的过时文件清理。除2023年4号文外，中国人民银行令〔2023〕第2号、中国人民银行、国家发展改革委公告〔2021〕第24号、中国人民银行令〔2018〕第1号、中国人民银行公告〔2018〕第2号等人行发布的通知均批量式地对当前规定进行废止。但在废止的文件中，也不乏出台仅五六年即废止的文件，可以看到的是，近年来，由于科技水平的飞速发展以及合规要求的不断攀升，金融监管规定和金融科技发展一样迭代速度越来越快。

问题3：如果4号令并非具有特殊意义，金融机构为何仍需要关注？

答：本次4号令，除对操作性规范文件进行废止外，对于反洗钱、支付业务及个保方面，批量式地废止了若干规定，该等规定的废止主要和近期的监管态势及政策导向相关，因此仍建议关注其内核问题。

比如《中国人民银行关于证券期货业和保险业金融机构严格执行反洗钱规定防范洗钱风险的通知》发布于2007年1月30日，该规定系2007年《反洗钱法》《金融机构反洗钱规定》等反洗钱法律和规章陆续实施背景下，针对证券期货业及保险业金融机构的专项通知，对证券期货业及保险业金融机构的反洗钱义务进行列明，当时的制度主要以做出基础要求为主，对于如何有效防范洗钱风险等并未做出过高要求。但现行的专项规定已对证券期货业及保险业金融机构的反洗钱义务做出了更多要求，机构的合规义务也从履行明文规定条款到以“风险为本”控制自身风险发生转变。

在反洗钱问题上，可关注到北京金融法院曾于近年发布典型案例，对银行采取反洗钱管控是否符合比例原则、符合“适当性”识别的五原则进行裁判，据此也可看出，我国监管机构及司法机关对机构反洗钱与合规的要求正在逐步提升，机构对此应有清晰认识。

问题4：反洗钱分类评级规定废止了，那么以往分类评级的工作是否已无实际意义，也不再具有参考价值？

答：《法人金融机构反洗钱分类评级管理办法（试行）〉》（简称“《反洗钱分类评级办法》”）发布于2017年1月3号，是本次废止的反洗钱相关规范性文件中的实施时间最短的监管文件，在《反洗钱分类评级办法》生效的4年间，各地人行陆续对金融机构进行了反洗钱分类评级，也因此推动了反洗钱合规工作在监管层面及义务机构层面的全面提升。

该办法的废止意味着监管机构不再自外部对法人金融机构的反洗钱工作的合规性和有效性予以量化评判，但并不意味着监管力度的放松及弱化，而是由于目前基于《法人金融机构洗钱和恐怖融资风险自评估指引》对金融机构提出了更高的自我监督评估的要求，金融机构应基于“风险为本”的原则开展洗钱风险自评估及自我整改工作。监管机关与金融机构间也逐步从教学关系转化为直接的监管关系，根据《金融机构反洗钱和反恐怖融资监督管理办法》等规定由监管机关直接对金融机构采取监管措施，甚至直接实施行政处罚。

对于金融机构而言，虽然《反洗钱分类评级办法》予以废止，但其评级指标等依旧对金融机构评价自身洗钱风险及反洗钱工作开展情况具备重要的参考价值，因此之前参与反洗钱分类评级所累积的经验与指标构建仍可一定程度的保留，但已经与如今监管要求不相匹配的内容，亦应进行修订。另外，在金融机构投资与交易层面，此前进行的分级评价结果是投资人可直观了解被投资金融机构反洗钱工作优势与薄弱环节的材料，与机构洗钱风险自评估报告相比对参考，仍然具备一定的现实意义。

问题5：4号文对金融机构客户尽职调查工作是否有影响？

答：《中国人民银行办公厅关于加强银行卡业务反洗钱监管工作的通知》（简称“银行卡业务反洗钱监管通知”）发布于2009年8月3日，其核心内容在于强调人民银行应将义务机构在银行卡办理过程中的反洗钱义务履行情况列入反洗钱现场检查的重点内容，例如办理批量发卡业务以及持有多张信用卡客户的客户身份识别情况、委托第三方开展客户身份识别的情况、高风险客户的可疑交易监测和报告情况等。

随着反洗钱法规的完善，银行卡业务所涉的各项反洗钱工作已经被客户尽调尽职调查、大额交易及可疑交易等各项规定予以涵盖，并人行发布的《关于加强银行卡业务管理的通知》亦对银行卡实名制、交易监测等作出规定，该项规范的废止对银行业金融机构履行反洗钱义务并无实质影响。值得注意的是，关于客户尽职调查的1号令规定尚未全面推行，但其制度要求相比此前仍有不小的变化，应关注在正式推行前尽快完成制度更迭与操作更新，以便1号令正式推行后尽快对接完毕。

问题6：4号文对金融机构可疑交易报告相关工作是否有影响？

答：《中国人民银行关于明确可疑交易报告制度有关执行问题的通知》（简称“可疑交易报告制度执行通知”）颁布于2010年2月10日，其背景是自2007年《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》（中国人民银行令〔2006〕第2号）和《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》（中国人民银行令〔2007〕第1号）颁布后，随着反洗钱工作的深入，防御性报告过多、有效报告不足等实施当中的问题逐渐显现，影响了反洗钱工作的有效性，因此，人行颁布该规定对金融机构如何有效履行可疑交易报告义务、避免简单通过系统抓取报送符合可疑交易报告标准的交易等问题进行规范。

《可疑交易报告制度执行通知》颁布后，《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》（2018年修订）、《大额交易和可疑交易报告要素及释义》、《关于<金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法>有关执行要求的通知》（银发〔2017〕99号）等规定陆续颁布，对可疑交易报告制度进行了全方位的规范，更加符合反洗钱工作的发展形式。《可疑交易报告制度执行通知》的废止对金融机构履行反洗钱义务的影响不大，但其监管思路仍具有参照意义，例如交易报告量不是唯一合规标准或最主要合规标准，但报告量仍然是比较容易对机构履职情况进行判断的证明等。

问题7：4号文对支付机构备付金管理是否有影响？

就备付金监管而言，早在2013年，央行发布了《支付机构客户备付金存管办法》，并在2017年建立客户备付金集中存管制度，至2019年1月备付金的集中存管已经全部完成，人行于2021年颁布了《非银行支付机构客户备付金存管办法》（中国人民银行令〔2021〕第1号，简称“存管办法”）对备付金的存放、归集、使用、划转等存管活动作出规范，已成为目前主要的监管规定。

本次废止的多项规定均是客户备付金从开始加强监管、逐步发展至开始集中存管、完全集中存管的过渡期间的监管文件，指导监管支付机构逐步完成备付金的集中存管，随着备付金集中存管的监管落地以及最新《存管办法》的颁布，该等规范亦已经失去了指导意义，具体而言：

(1) 就《备付金信息核校通知》而言，该通知系备付金监管初期，为强化支付机构与备付金银行之间互相监督制定的监管措施，通过要求账账相符、账实相符，强化支付机构客户备付金存管业务管理、保障金融消费者权益。

(2) 就《备付金存管专项报告》而言，主要是为敦促银行对支付机构备付金存管的履行外部监督义务，因此，要求2015年1月31日前完成专项报告的报送，作为专项活动的监管指导，现已经不具备实践意义。

(3) 就《备付金集中存管通知》而言，最新监管规定已经要求实现集中存管比例提高至100%，该等比例作为过渡性规范，已经完全被现有规范替代。

(4) 就《备付金交存操作指引》而言，系为指导支付机构做好客户备付金集中存管工作的指引文件，现支付机构均完成了备付金集中存管工作，该等指引不再具备指导意义。

问题8：4号文对金融机构个保工作产生了哪些变化

4号令废止了若干金融机构个保与信息传输相关规定。其中：

《个人信用信息基础数据管理通知》发布于2005年3月16日，主要在个人信用信息基础数据库已成功投入试运行初期，为障各商业银行数据报送工作顺利进行，规范个人信用信息的查询与使用所颁布的规范，其内容侧重于具体的操作指引，但从2020年5月4日起，接入机构已经开始按照《二代征信系统数据采集规范》向二代征信系统报送业务数据，原通知已经不再适应现状。该通知废止后，金融机构仍应按照《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》《征信业务管理办法》等进行个人信用信息的报送。

《个人金融信息保护通知》《进一步做好个人金融信息保护通知》在个保标志性规定《个人信息保护法》《金融消费者权益保护实施办法》《个人金融信息保护技术规范》等规定实施前出台，具有一定的引领性。个保新规实施后，前述通知所涉的个人金融信息定义即收集、保存、使用、对外提供个人金融信息的原则、内控制度建设、禁止性行为等与个保新规存在冲突，该等通知的废止更有利于金融机构按照最新规范履行个人金融信息保护义务，尚未完成个保整改的机构应当加快整改步伐。

结语

反洗钱、支付机构以及个人金融信息保护是近年来人行监管的重点工作，法律层面《个人信息保护法》已经出台，《反洗钱法》已被列入2022年全国人大常委会立法计划预备审议项目，《金融稳定法》的颁布正在紧锣密鼓中；部门规章层面监管陆续颁布了《金融消费者权益保护实施办法》《非银行支付机构客户备付金存管办法》《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法》，《非银行支付机构条例》亦已经进入公开征求意见阶段。诸多新规出台是监管思路变化及监管强化的风向标，旧的规范无法适应当前形势，亦已经被新制度予以替代，其废止系监管强化、监管新规密集出台的必然结果，机构亦应关注时刻监管动向，及时调整自身，以适应最新的合规要求。

---

特别声明

以上所刊登的文章仅代表作者本人观点，不代表北京市中伦律师事务所或其律师出具的任何形式之法律意见或建议。