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我国现行主要的人口登记制度是户籍制度，即以户为单位的人口登记制度。户籍制度在我国有着悠久的历史和文化渊源，并在我国的人口管理中起到了很重要的作用，所以一直沿用至今。而住宿登记制度，是在人口流动数量大、流动频繁的背景下，对户籍制度的一种补充，体现了住所的临时性和不确定性。 外国人，如同我国的常住人口、暂住人口、流动人口、外来人口等人口一样，属于我国实有人口的一种。根据属地管辖的原则，在华外国人应该遵从属地国关于人口登记的法律法规。纵观世界，各国和地区对于外国人管理的规定和做法，不只是中国实施外国人住宿登记制度，日本、韩国、蒙古、泰国、香港、澳门等国家和地区的外国人管理法律法规，对于外国人住宿登记都有明确的规定。 那么，我国外国人住宿登记制度是如何发展而来呢？ 建国以来，我国制定的与外国人住宿登记制度相关的法律法规经历了从户口登记到住宿登记的转折。以1986年《中华人民共和国外国人入境出境管理法》（该法已废止，以下简称《外管法》）开始实施为分水岭，在此之前我国对在华外国人实施的是户口登记管理，之后实施的是住宿登记管理。 根据公开资料，建国以来最早对外国人住宿登记进行规定的法律法规是《外国侨民出入及居留暂行规则》（1951年政务院颁发，以下简称《暂行规则》），《暂行规则》第五条规定“外侨在中国境内居留，应遵守中国人民政府公安机关规定的户口管理制度。” 《中华人民共和国户口登记条例》（ 以上法律法规的规定实际上已将外国人纳入了实有人口户口管理的范畴。由于当时中国对外开放的程度不够，来华外国人有数量少、出入不频繁、住所相对固定等特点，所以当时大多数的外国人实际上类同于当前意义的“常住外国人”。 十一届三中全会召开，我国开始实行对外开放政策，外国人出入境管理形势发生了巨大的变化。《户口登记条例》和《管理条例》中对在华居留的外国人进行户口登记的有关规定已不能满足当时在华外国人流动频繁、住所变动快等特点。在 在 《实施细则》改变了《管理条例》中“居留”和“申报户口”的提法，正式明确提出“临时住宿登记”的概念。细究《实施细则》第四章，不难看出，这五条关于住宿登记的规定都是针对住所的，并且住所的划分非常详尽，包括了当时所有提供住宿的机构和行业。这就意味着，当时在华外国人的住宿场所呈现的类型复杂多样化的特点已需要以法律的形式予以规定。 但是，对于住宿登记的对象，《实施细则》语焉不详。从《实施细则》的整个第四章来看，所有“常住外国人”和“临住外国人”都需履行住宿登记的手续，但三十二条“长期在中国居留的外国人离开自己的住所临时在其他地方住宿……”则可理解为“常住外国人”在“自己的住所”不需履行住宿登记手续。这样就很可能得出以下的结论：《实施细则》中对于“住宿登记”的规定只是针对“临住外国人”，所以为“临时住宿登记”；而“常住外国人”（也指《管理条例》中所称的“在华居留的外国人”）则仍按《户口登记条例》的规定履行“申报户口”的手续。在现行实际操作中，我们要求所有在华的“常住外国人”和“临住外国人”都需办理临时住宿登记的手续，“常住外国人”并未履行“申报户口”的手续。 在同一时期，针对外国人住宿方面的法律法规，除了《外管法》和《实施细则》，还有《旅馆业治安管理办法》（ 时至今日，关于外国人住宿登记的诸多规定已经进行了科学统筹整合。2013年，《中华人民共和国出境入境管理法》出台，该法第三十九条明确“外国人在中国境内旅馆住宿的，旅馆应当按照旅馆业治安管理的有关规定为其办理住宿登记，并向所在地公安机关报送外国人住宿登记信息。外国人在旅馆以外的其他住所居住或者住宿的，应当在入住后二十四小时内由本人或者留宿人，向居住地的公安机关办理登记。”而在同年出台的《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》中，没有对外国人在境内住宿登记的事项进行重复。2022年，《旅馆业治安管理办法》修订，关于“接待境外旅客住宿，还应当在24小时内向当地公安机关报送住宿登记表”的要求并未修改。《外国留学生管理办法》出台至今未作修改，仍然有效。 关于外国人住宿登记制度，有的人建议，可以在外国人入境时即采集完备的资料（包括个人信息、在华住址等），提取指纹，采集相片和签名样式等，并在全国连通网络的基础上达到资源的共享，认为这样会比住宿登记更加便利，会以较小的行政成本取得较高的行政效益。但在实际工作中，入境外国人填写信息的随意性，会令信息的准确性和实用价值大打折扣；同时，入境外国人是流动的，有旅游、学习、经商等各种目的，散居社会面数量多，住所类型复杂，仅依靠入境时的一次登记，远远达到不实有人口管理的要求。经过综合考量，笔者认为，到目前为止，外国人住宿登记仍不失为一种最基本、最可行的收集信息手段和管理措施。 来源：云山御剑 |
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