【原】远人：合肥市未成年人违法和犯罪记录封存制度的缘由

远人公益 2023-05-11 发布于安徽

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2012年12月18日，合肥市综治办、市综治委预防青少年违法犯罪专项组、市法院、市检察院、市公安局、市司法局、市人力资源和社会保障局、市教育局、市民政局和团市委等10家单位联合印发《关于建立和实施合肥市未成年人违法和犯罪记录封存制度的通知（合青联发〔2012〕44号）》，自2013年1月1日生效，这是我期待已久的事情，这份文件也是我在青少年权益工作岗位上起草的最后一份文件。回顾几年来推动这项工作的历程，颇有几分欣慰。

2008年11月29日，应邀在北京大学法学院主办的“未成年人权利保护与刑事司法改革”研讨会上，介绍合肥市未成年人刑事案件社会调查工作（右二）。

一、前科封存念头的产生

最早想建立未成年人违法和犯罪记录封存制度（以下简称“记录封存”）的念头产生于2007年9月。当时我是团市委权益部部长，正在集中精力推进未成年人刑事案件社会调查工作，在努力维护未成年被告人合法权益的同时，教育、感化、挽救他们，帮助他们重新走上正确的人生道路。

主动与人民法院合作，在审理阶段对未成年人刑事案件中未成年被告人的非涉案情况进行社会调查，供法庭作法庭教育的参考和有罪判决时的量刑参考，这是合肥团市委在全国的首创。合肥市未成年人刑事案件社会调查工作开始于2002年，最初由团市委权益部工作人员和相关县区团干部进行调查。2004年8月起，志愿者成为社会调查工作的主力。

我建议志愿社会调查员，在可能的情况下，跟踪帮助一至两名自己调查过的、被判缓刑的未成年人，强化挽救效果。志愿社会调查员李江蓉与两位被判缓刑的未成年人保持着联系，2007年9月中旬，和这两位已经成年的小伙子交流，问他们有没有因为被判缓刑而遇到什么特别的困难，其中的一位说他到一个满意的企业应聘，通过了面试，正式上班前，企业要求他到公安派出所开没有违法犯罪记录证明，他知道不可能开出这样的证明，只好放弃。

这样的事情，我还是第一次听说，也很担心。当时，我就想能不能建立一种制度，将人们在未成年时期犯罪记录保密，特别是那些主观恶性不大、犯罪情节轻微、社会危害小的未成年人犯罪记录，给这些人一个平等的机会。我们常说“浪子回头金不换”、“回头是岸”、“不能把人一棍子打死”，法律也规定，“坚持对违法犯罪的未成年人，实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则”。然而，如果一个人在未成年时期因为一时糊涂或一时冲动犯了罪，即使他没造成多大伤害，即使真心悔改，即使他以后拼命努力，犯罪记录却始终在他的档案里，无法消除，这不仅影响和限制着他的发展，而且本身就是悖论。

志愿社会调查员与市中院、团市委工作人员一起在安徽省未管所帮助未成年服刑人员

社会如果不给他们一个宽松的环境、足够的悔改余地和继续发展的空间，给他们终身贴上“犯罪人”的标签，等于切断了他们回归社会的道路，不仅不利于他们自身改造、发展，而且还很可能会迫使他们逐渐演变成“反社会人”，很可能会再次走上违法犯罪的道路，给社会和他们自己造成更大的伤害、危害。

我想做，却不知道怎么做。

2008年7月14日上午，北京大学法学院教授、博士生导师陈瑞华在安徽团省委会议室召开座谈会，专题调研合肥市未成年人刑事案件社会调查工作，我带几名志愿社会调查员参加座谈。介绍工作时，我提到了企业需要出具无违法犯罪记录证明的事，建议建立一种对犯罪未成年人犯罪记录进行保密的制度，因为是外行，我用的词是“前科灭失”。

2008年11月29日至30日，我应北京大学法学院的邀请，在北京香山参加由北京大学法学院主办的全国“未成年人权利保护与刑事司法改革”研讨会，介绍合肥市未成年人刑事案件社会调查工作。我充分利用这一难得的机会，向来自全国人大、最高人民法院、最高人民检察院和北京大学、中国政法大学等单位的专家、学者介绍具体工作做法，认真听取各位专家的点评、介绍。在这次会上，我第一次知道“前科消灭”这一词，并且知道全国只有青岛市李沧区刚刚出台《未成年犯罪人前科封存试行意见》，还没有办理一例。

在“前科消灭”专题环节，很多人提到《刑法》第一百条“前科报告制度”的限制。《刑法》第一百条规定：“依法受过刑事处罚的人，在入伍、就业的时候，应当如实向有关单位报告自己曾受过刑事处罚，不得隐瞒。”我觉得也是，现行法律不支持前科消灭。华东政法大学副教授姚建龙（现任上海政法学院刑事学院院长、教授）在点评时一言惊醒梦中人，他说前科消灭没有法律障碍，《刑法》是针对成年人的法律，不能完全适用未成年人。他引用《刑事诉讼法》“十四岁以上不满十六岁未成年人犯罪的案件，一律不公开审理；十六岁以上不满十八岁未成年人犯罪的案件，一般也不公开审理”的规定和《未成年人保护法》“对未成年人犯罪案件，新闻报道、影视节目、公开出版物、网络等不得披露该未成年人的姓名、住所、照片、图像以及可能推断出该未成年人的资料”的规定等内容，说明前科消灭与现行法律规定的精神是一致的。

2008年11月30日下午，与北京大学法学院教授陈瑞华老师（右）合影

二、推进记录封存的努力

回到合肥，我在规范发展未成年人刑事案件社会调查工作的同时，也想推进合肥市的前科消灭工作，却不知道怎么入手。我认真研究青岛市李沧区的实施方案，感觉在合肥市普遍操作有难度，主要是对申请人的悔罪情况进行调查难度大，不只是人手不足，还有调查报告的可靠性问题难以解决。

2009年6月，包河区人民法院分管未成年人审理庭的副院长孙家友主动约我，商量工作合作。在商量过程中，他提到了前科消灭，想在包河区尝试。我表示全力支持，并在互联网上查找相关资料，进行研究。我请法院起草方案，牵涉到其他单位的由我们负责协调，终因多种限制和顾虑，没有取得实质性进展。

2010年1月，省人代会、政协会“两会”将开。作为省政协委员的团市委书记吴娅娟问我工作中有没有什么问题需要提交给省政协会帮助解决，我提出了前科消灭，并代拟了《关于建立安徽省未成年人犯罪前科消灭制度的提案》，建议制定性操作性强的、具体的制度和要求，对失足未成年人的犯罪记录进行前科消灭或前科封存，限制公开，除了法律、法规有特殊要求的除外，公安机关不对未成年人出具有无犯罪记录的证明，不对成年人出具未成年时期是否有犯罪记录的证明，使“解除羁押、服刑期满的未成年人”有一个平等复学、平等升学和平等就业的机会，保障他们的“复学、升学、就业不受歧视”，促进他们的改造和发展，帮助他们重新走上正确的人生道路，回归社会，促进社会和谐、稳定。

《关于建立安徽省未成年人犯罪前科消灭制度的提案》部分内容

我是市关工委法制组成员。2010年6月，市关工委副主任沈煜联系我，说将开展一次青少年方面的调研，市关工委领导和关工委法制组成员参加，要我设计调研主题及方案。我建议开展针对教育、感化、挽救犯罪未成年人的专项调研。7月，我们在市关工委主任邹淦泉的带领下，对市公安局、市法院、市检察院、市司法局、市教育局和省未成年犯管理所等相关单位调研。沈煜信任我，嘱我起草调研报告。在调研报告中，我提出试点“前科消灭”工作的建议，建议对那些主观恶性小、犯罪情节轻微、社会危害不大、有明确悔改表示的犯罪未成年人的犯罪记录进行有条件封存，消除他们的担心和就学、升学、就业时的障碍，使他们在就学、升学和就业时不因为有犯罪前科而受到负面影响，让他们感受到党和政府的温暖，帮助他们获得参与平等竞争的机会。

2010年9月，中央综治委预防青少年违法犯罪工作领导小组和最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、团中央等部门联合出台《关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套体系的若干意见》，专门有一部分说明要“对未成年犯罪嫌疑人、被告人进行社会调查”，不只是在法院审理的环节进行社会调查，而且要求公安机关在作出是否提请批捕和移送起诉决定前就应当委托相关单位进行社会调查，并将社会调查报告移送检察院；检察院提起公诉的未成年人刑事案件，也应当将社会调查报告移送给人民法院等。我为合肥市未成年人刑事案件社会调查工作对全国产生的影响和贡献感到高兴，同时也注意到关于前科消灭的规定“对未成年犯的档案应严格保密，建立档案的有效管理制度；对违法和轻微犯罪的未成年人，有条件的地区可以试行行政处罚和轻罪记录消灭制度。非有法定事由，不得公开未成年人的行政处罚记录和被刑事立案、采取刑事强制措施、不起诉或因轻微犯罪被判处刑罚的记录”。

2010年10月，在北京参加中国青少年犯罪研究会第六次会员大会，团中央书记处、中国青少年犯罪研究会会长汪鸿雁在工作报告中提出，中国青少年犯罪研究会要“协助有关部门总结各地在建立和完善少年司法制度中的好做法、好经验，加强试点工作，在适当时候将未成年人轻罪记录消灭、社会调查、刑事和解等制度上升为法律”。我听了更加振奋，期待着能够在合肥市建立一整套制度，推进这些工作。

随后而来的社会管理创新中的重点青少年群体服务管理工作却耗费了我太多的精力。2010年9月，合肥市被中央综治办、团中央确定为全国重点青少年服务管理和预防犯罪工作试点市，针对服刑在教人员未成年子女开展试点工作。不久，合肥市也被确定为全国社会管理创新综合试点市，市委、市政府安排团市委牵头其中的闲散青少年、流浪乞讨未成年人、服刑在教人员未成年子女、农村留守儿童、有犯罪行为青少年和违法犯罪行为青少年等重点青少年群体服务管理工作。这项工作由我具体负责。2010年10月起，我几乎所有的工作精力和时间都用在这上面，殚精竭虑，疲惫不堪，夜不能寐，好在最终完成了试点工作任务，并取得了历史性进展，为合肥市创造出了新的青少年工作品牌。特别是服刑在教人员未成年子女服务管理工作，不仅给服刑在教人员未成年子女及其家庭提供了切实帮助，解决了实际问题，还创造出了具有普遍意义和推广价值的工作模式和工作方法，在全国同类型试点工作中期考核和终期考核中都得分第一，合肥市在全国三次试点工作会议上都作了大会发言，团中央三期简报专题介绍合肥市工作，中央电视台两次到合肥拍摄试点工作专题片。

虽然暂时没有精力深入思考前科消灭，却在起草《合肥市重点青少年群体服务管理工作实施方案》时，明确提出“推进社会调查、刑事和解、前科消灭等制度”。在团市委书记吴娅娟的争取和副市长杨增权的支持下，这个《实施方案》由市政府以市政府办公厅的名义印发。

合肥市未成年人刑事案件志愿社会调查员参加庭审（图中左侧）

三、记录封存制度的建立

2012年3月，全国人大、政协“两会”召开。3月8日，我从新闻里得知，这次人大会议将对《刑事诉讼法》修正案进行审议，修正案草案规定了未成年人刑事案件诉讼程序，其中设置犯罪记录封存制度。真是令人惊喜的好消息，我将登载这条消息的《安徽商报》带到家，细细读了几遍，舍不得放下。我在当天的微博里写道：“法律能明确规定就容易多了，就会少却许多麻烦，祈成功！”

3月14日，全国人大通过的《刑事诉讼法》修正案第七十五条规定：“犯罪的时候不满十八周岁，被判处五年有期徒刑以下刑罚的，应当对相关犯罪记录予以封存。犯罪记录被封存的，不得向任何单位和个人提供，但司法机关为办案需要或者有关单位根据国家规定进行查询的除外。依法进行查询的单位，应当对被封存的犯罪记录的情况予以保密。”虽然盼望出台记录封存方面的法律规定，虽然对记录封存被通过有一定的心理准备，这些法律规定还是超出了我的预料。第一个没有预料到的是不需要当事人申请，自然地、无条件地进行记录封存；第二个没有预料到的是对被判处五年有期徒刑以下刑罚的，都进行记录封存，而不是全国普遍采用的、只针对犯罪时不满十八周岁、被判处三年有期徒刑以下的刑罚的。

6月29日上午，我和权益部同事筹备召开了合肥市重点青少年群体服务管理工作推进会，传达在山东泰安召开的全国重点青少年群体服精神务管理和预防犯罪工作经验交流会精神，部署全市下一阶段工作。会议结束时，我请市法院、市检察院出席会议的人员留下来，和他们商量，想请市法院牵头起草记录封存工作文件，请市检察院牵头起草刑事和解工作文件。市法院工作人员有急事先走，没来得及商量。当天下午，我又打电话给这两个单位相关部门，进行协商。7月4日上午，市法院工作人员主动到我办公室了解具体情况。

合肥市第五批未成年人刑事案件志愿社会调查员聘任仪式

最终，我决定自己想办法，起草这两份文件。7月6日，我向市委政法委副书记、市综治办主任许道和汇报合肥市未成年人刑事案件社会调查工作时，他也提出，参照贵州省经验，建立违法和轻罪记录封存制度。

我找了一些资料，研读《刑事诉讼法》的相关规定，决定自己拟记录封存工作文件初稿，请安徽省第一位公益律师、合肥市未成年人刑事案件志愿社会调查员姚炜耀拟刑事和解工作文件初稿。两个文件初稿很快拟好，关于记录封存，我沿照全国其他地方的名称“未成年人违法和轻罪记录封存”。多次修改后，向市综治办、市法院、市检察院、市公安局、市司法局、市人力资源和社会保障局、市教育局、市民政局等相关单位征求意见，同时附上相关的法律依据和政策依据。各单位都有反馈。向上海政法学院刑事学院院长姚建龙请教，姚建龙在电话中进行了指点，特别提出被判处五年有期徒刑刑罚的，不能称之为“轻罪”。我即将名称改为“未成年人违法和犯罪记录封存”。我在微博里基本记录了起草、修改的过程：

6月29日。上午参加市重点青少年群体服务管理工作推进会，主持单位表彰座谈会。下午，再次研读《刑事诉讼法》中的“未成年人刑事案件诉讼程序”和“当事人公诉案件中的和解程序”部分，与市法院、市检察院相关工作人员商量推进前科消灭、刑事和解工作。

7月4日。与市中级人民法院刑二庭同志谈推进前科消灭工作，协调好相关单位，设计好工作流程，明年1月1日即可以正式实施。

7月5日。下午研读两市未成年人违法和轻罪记录消除实施办法，唯一可惜的是这两份文件出台在今年《刑事诉讼法》修正案前，附加的条件过多。

7月6日。联系贵州省，了解到未成年人违法和轻罪记录消除政策出台背景。

7月24日。集中一天的时间和精力，拟未成年人违法和轻罪记录封存暂行规定，完成初稿，并整理出相关法律和政策依据。

7月27日。伏案一天，修改未成年犯罪嫌疑人、被告人刑事和解初稿，以及未成年人违法和轻罪记录封存初稿，整理相关法律依据和政策依据。内容微调，格式上的调整比较大，应该是更清晰、更容易被领会了。

7月31日。上午向市综治办报未成年人违法和轻罪记录封存制度和未成年犯罪嫌疑人、被告人刑事和解制度的征求意见稿。

8月8日。下午，微调未成年人违法和轻罪记录封存制度，以及未成年犯罪嫌疑人、被告人刑事和解制度的征求意见稿，请同事周婕发相关单位征求意见。

8月10日。上午，将两份文件发上海，请姚建龙老师指点，麻烦姚老师了。

8月18日。接姚建龙教授电话，对前科封存、刑事和解两份文件的征求意见稿提很多具体的意见，收获大，不胜感谢，中国这么专业、敬业的专家太少了。下午在单位修改材料。

9月14日。下午修改未成年人违法和犯罪记录封存文件。