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◆ 耕地认定依据应当以地籍登记为主，结合土地利用现状来综合判断。
◆ 以“耕作层”是否被毁坏作为鉴定种植条件严重毁坏的标准，具有普
遍性和操可作性。
◆ 国土资源管理部门对耕地毁坏进行鉴定，是符合相关规定的。
◆ 鉴定环节包括：抽调专业人员组成鉴定机构、现场踏勘、地类认定、毁
坏鉴定、形成鉴定报告、出具鉴定结论。
目前，非法占用耕地造成耕地大量毁坏的刑事责任法律体系在我国已基本建立起来，追究毁坏耕地的犯罪行为有了法律依据和具体操作的可能性。
然而在依法追究毁坏耕地的犯罪行为的实践中，最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2000〕14号公告）对“耕地毁坏”的标准规定比较模糊，由此存在争议。
司法解释给出的标准是“耕地种植条件严重毁坏或者严重污染”，这个标准虽然缩小了争议的范围，把标准界定在“耕地种植条件”上，但同时又提出了一个模糊定义，即“严重毁坏或者严重污染”。
什么是“严重”？什么是“毁坏”？什么是“污染”？从目前来看，还是没有统一的标准，缺乏操作性。目前，司法实践普遍认为，应该有“统一标准”，可是标准由谁来制定呢？又由谁来对“耕地毁坏”进行鉴定呢？这些问题给国土资源管理部门移送、公安机关侦查、法院审判涉嫌耕地毁坏案件带来了很大困难和障碍，一方面造成了有些涉嫌耕地毁坏案件无法移送、无法侦查、无法审判等情形，另一方面，因为无章可循，有些地方擅作主张，滥用刑罚，致使一些不该被追究刑事责任的人遭到了追究。
为了有效打击耕地毁坏犯罪行为，同时保证公平、公正，保护当事人的合法权益，有必要对上述问题进行梳理和界定，制定统一标准，出台耕地毁坏鉴定的规范。
耕地认定机关和依据
耕地是非法占用耕地涉嫌犯罪行为的对象，关系到罪与非罪，必须由权威机关来认定，耕地认定主要包括什么是耕地、谁来认定、根据什么来认定等问题。
依据国家颁布的《土地利用现状分类》，耕地是指种植农作物的土地，包括熟地，新开发、复垦、整理地、休闲地（含轮歇地、轮作地）；以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中包括南方宽度<1.0米、北方宽度<2.0米固定的沟、渠、路和地坎（埂）；临时种植药材、草皮、花卉、苗木等的耕地，以及其他临时改变用途的耕地。实践中地籍变更调查采纳这一标准，在追究耕地毁坏涉嫌犯罪案件时，涉及到耕地认定时，也应采纳这一标准。
关于耕地认定机关。根据《土地管理法》的规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。国家实行土地用途管制制度，建立土地调查制度，由县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门根据土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准，评定土地等级。因此，耕地认定的法定部门应当是各级国土资源管理部门。
关于耕地认定依据，虽然国家颁布了耕地标准，明确了耕地认定的法定部门，但是耕地认定还应有依据，不能随时随地认定。我们认为，根据国土资源管理的地籍调查实践，应当以地籍登记为主，结合土地利用现状来综合判断。
耕地毁坏状况的判断标准
根据司法解释，耕地毁坏有两个标准：一是种植条件严重毁坏；二是种植条件严重污染。
具体到种植条件严重毁坏，应以什么标准来判断和鉴定呢？我们认为，以“耕作层”是否被毁坏作为鉴定种植条件严重毁坏的标准，具有普遍性和可操作性。耕作层是经耕种熟化的表土层，一般厚15厘 米到20厘米，养分含量比较丰富，作物根系最为密集，呈粒状、团粒状或碎块状结构。耕地的种植条件主要是由耕作层决定的，如果耕作层毁坏，耕地也就不适宜种植，也就是种植条件毁坏。把“种植条件”再具体到“耕作层”这个标准，也可能引起异议。因为司法解释确定的标准明确为“种植条件”而非“耕作层”，以“耕作层”作为标准存在合法性问题。根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国土资源部2008年联合下发关于在查处国土资源违法犯罪工作中加强协作配合的意见，耕地毁坏程度由国土资源行政主管出具鉴定结论。既然国土资源行政主管部门可以对耕地毁坏进行鉴定，当然也可以决定采取何种标准、何种方法进行鉴定。因此，可以确定“耕作层”是否毁坏作为种植条件毁坏的条件之一，来对耕地毁坏进行鉴定。如果耕作层毁坏，就可以认定种植条件严重毁坏，进而可以鉴定耕地是否毁坏。如果耕地层没有被毁坏，如在耕作层上进行道路硬化等，国土资源行政主管部门也能够根据是否适宜耕种来判断种植条件是否严重毁坏，进而鉴定耕地是否毁坏。
至于种植条件严重污染，是指耕地因污染而不适宜继续耕种农作物或者虽然能够耕种，但种植出来的作物危及到人体健康等。是否严重污染，国土资源管理部门没有技术力量，也没有职责进行鉴定，应由专业技术部门来进行鉴定较为适宜，能够做到客观、公正。
耕地毁坏状况的鉴定机关
从国土资源、农业部门的职责看，农业部门承担耕地毁坏鉴定较为适宜。第一，农业部门重在耕地质量管理，而国土资源重在保护耕地数量；第二，对于耕地生产能力、土壤质量等，农业部门配备有较强的技术力量；第三，由农业部门进行鉴定，作为第三方，其出具的鉴定结论更具客观性和公正性。但是，国土资源管理部门也有资格进行耕地毁坏鉴定。第一，耕地种植条件严重毁坏或严重污染的核心就是该宗地已经不适宜作为耕地了，而什么是耕地是由国土资源管理部门来认定。既然能够对什么是耕地进行认定，也能够对什么不是耕地进行认定。从这个角度考虑，国土资源管理部门也具有耕地毁坏的鉴定能力。第二，国土资源管理部门作为耕地毁坏的鉴定部门有章可循。根据《国土资源部、最高人民检察院、公安部关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干规定》的规定，对非法占用耕地涉嫌犯罪，需要对耕地毁坏进行鉴定的，由市（地）级人民政府国土资源行政主管部门或者省级人民政府国土资源行政主管部门依照本规定进行鉴定并出具鉴定结论，作为移送涉嫌犯罪案件的证据材料。因此，国土资源管理部门有能力对耕地毁坏进行鉴定，符合相关规定，其鉴定结论能够被公安机关、人民法院认可和接受。
耕地毁坏状况的鉴定程序
耕地毁坏的鉴定结论，关系到犯罪能否构成，是非常严肃的行为，必须遵循一定的程序和条件。据悉，目前国土资源管理部门正在研究制定相关规定，以规范鉴定行为。一般来讲，鉴定要经过这样几个环节：抽调专业人员组成鉴定机构、现场踏勘、地类认定、毁坏鉴定、形成鉴定报告。省、市国土资源管理部门根据鉴定人员的鉴定报告、结合是否构成非法占用耕地等情形，出具鉴定结论。如果涉及到耕地严重污染方面的鉴定，国土资源管理部门应当商请相关专业部门进行检测并提出认定意见，然后再出具鉴定结论。
需要注意的是，耕地毁坏涉嫌犯罪的前提条件是非法占用耕地改作他用，如果不构成非法占用耕地，即使耕地被毁坏，也不能追究刑事责任。如经批准的临时用地，耕作层可能先被移走，在临时用地期满时予以恢复。此时，就不能追究用地者的刑事责任。另外，值得争议的一个问题是：非法占用耕地涉嫌构成犯罪，在鉴定结论出具前，当事人恢复了耕地种植条件，是否还要追究其刑事责任。尽管按照犯罪构成理论，是否构成犯罪应以当时的行为、造成的损害等判断，但是，我们认为，耕地是否被毁坏还是应以鉴定时的现状为依据，不应以占地时的现状为依据。一是占地时的现状是过去的状态，鉴定难度大，客观性差。二是以鉴定时的现状为据，有利于促使当事人恢复耕地，从而达到了保护耕地的目的。
对鉴定结论有异议怎么办
省、市国土资源行政主管出具耕地毁坏的鉴定结论之后，当事人如果对鉴定结论有异议，能否申请行政复议或者提起行政诉讼呢？这涉及到耕地毁坏鉴定的性质。我们认为，耕地毁坏鉴定是一种技术活动，只是涉及事实的认定，是鉴定人运用自己的专业知识和技能，运用科学技术的方法来揭示事实真相，鉴定结论是作为证据资料提供给公安机关或者人民法院，并不提供给当事人。鉴定本身不涉及当事人的权利义务关系，因而不是行政行为。当事人如果对鉴定结论的异议，只能在刑事诉讼过程中进行“质证”，不能提出行政复议或行政诉讼。
罪名的确定
非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，应该以什么罪名定罪处罚呢？各地认识不一，叫法多样，常见的有“破坏耕地罪”、“非法占用耕地罪”、“毁坏耕地罪”等。这个罪名的确定有一个变化过程。1997年《刑法》修订后，根据最高人民法院关于执行《刑法》确定罪名的规定，《刑法》第三百四十二条的罪名为“非法占用耕地罪”。2000年最高人民法院关于土地犯罪的司法解释，也规定以“非法占用耕地罪定罪处罚”。2001年8月31日《刑法修正案（二）》将第三百四十二条修改为，“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”2002年3月26日，根据《最高人民法院、最高人民检察院关于执行〈刑法〉确定罪名的补充规定（一）》，“非法占用耕地罪”罪名取消，由“非法占用农用地罪”取代，耕地毁坏涉嫌犯罪应该以“非法占用农用地罪”定罪处罚。
（作者单位：潘辉 国土资源部执法监察局）
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