 前言 公有居住房屋（简称“公房”），又称“使用权房”，是指所有权属于国家或者集体所有，承租人通过支付政府规定的租金而享有使用权的房屋。公房承租人的承租使用权具有永续性，承租人可长期使用房屋，其死亡后，配偶、子女、父母等还可以申请继续承租，但需要进行租赁户名的变更。然而，实践中，承租人死亡的，户籍在册人员由于存在内部矛盾导致无法协商一致变更承租人的情况时有发生，也给后续公房动迁时如何分配动迁利益埋下隐患。本文中，笔者拟结合处理相关案件的实践经验，探讨公房更名过程中的现实困境及实现路径。 一、困境的起因：公房变更租赁户名的条件上海市房屋管理局发布的《关于公有居住房屋变更、分列租赁户名的若干规定》（沪房规范〔2019〕3号，简称“《关于公房更名的若干规定》”）第一条对公房变更租赁户名的条件做出了明确规定，具体包含四种情形。  其中，第三种情形为“承租人死亡，其生前在本处有本市常住户口的共同居住人协商一致要求变更租赁户名的”。然而，该规定在实际实施时会面临非常多的问题：如何认定“共同居住人”？谁有权认定？“协商一致”又当如何证明？如果协商不一致，又当如何实现变更租赁户名？ 二、规范分析与现实困境：'共同居住人'、'协商一致/不一致'1.“共同居住人” 根据《关于公房更名的若干规定》第一条的规定，“共同居住人”是指“公房的承租人死亡或者变更租赁关系时，在该承租房屋处实际居住生活连续一年以上而且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人”。 可见，对于共同居住人，是存在实际居住历史以及住房要求的。一般在动迁纠纷案件中，法院会逐一认定户籍在册人员是否属于法定的共同居住人。然而，在申请公房更名过程中，公房出租人无权也不敢作出具体认定，导致实际结果就是变相地将全部户籍在册人员都视作共同居住人，而这种粗放的认定结果对于真正的共同居住人并不公平。 2.“协商一致/不一致” 根据《关于公房更名的若干规定》第三条“变更（分列）租赁户名的程序”的规定，“申请人向出租人（或出租人授权的代理人，下同）申请变更租赁户名时，应当提供当事人对变更租赁户名协商一致的书面意见；承租人死亡或户口迁离本市的，当事人协商不一致的，提供不一致的证明材料。” 对于“协商一致的书面意见”，实践中较好把握，基本上都是要求户籍在册人员共同签署“一致同意由某某作为新的承租人予以登记”的承诺书即可。但是，对于协商不一致的情况，尽管规定中予以了一并考虑，遗憾的是却未明确何谓“协商不一致的证明材料”。实践中，笔者就碰到公房出租人强制要求申请更名方提供全部户籍在册人员到居委会进行调解而不成的居委会调解书作为证明材料。这种要求，既无法律明文规定，居委会、其他户籍在册人员也大多不愿意配合。 笔者认为，出现上述困境，背后存在着多方面的原因： 第一，法律上对于公房出租人的权责规定不明。法律规定中没有明确出租人变更承租户名的具体程序（尤其是协商不一致的情况），对于出租人不予处理时也没有规定申请人相关的救济手段和出租人的法律责任。权责不清晰，公房出租人既可以“多一事不如少一事”，也可以变相提高材料审核要求，最终导致申请人进退两难。 第二，公房出租人也无行政体系上的规制。尽管《关于公房更名的若干规定》是房管局制定的，但是实际审核的权力在公房出租人手中，且公房出租人也不属于行政机关，不受房管局或其他行政机关管理。 三、申请人诉讼救济的可行性：行政诉讼、民事诉讼依前所述，公房出租人缺乏规范的约束及第三方的管理制约，导致申请人在申请公房更名时受阻重重。那么，申请人能否通过诉讼途径进行权利救济呢？ 根据笔者的检索研究，发现目前实践中，主要有两种探索路径：1. 同住人以公房出租人作为被告提起行政诉讼；2. 同住人以公房出租人作为被告提起民事诉讼。在诉讼请求中倒并无二致，大多为请求法院判决被告公房出租人限期变更案涉公房承租人。 然而，两种探索路径在结果意义上都面临着程度不同的障碍： 1 . 针对同住人通过行政诉讼请求法院判决被告将公房承租人变更为原告的情形，多数案例裁判观点认为“公有房屋承租人行为属于公有房屋租赁的民事法律关系所调整，并非行政法律关系”，依法应予驳回。但亦有部分案例认为“出租人是具有公房经营管理权的公共企事业单位，其对辖区内的公房具有管理职权，并依据房管职权审查当事人承租资格问题，具有行政管理性质，因变更公房承租人或租赁关系引发纠纷提起行政诉讼的，出租人是适格被告”，并对诉请予以支持。 2 . 而针对同住人通过民事诉讼请求法院变更案涉公房承租人的情形，实践中裁判观点均保持一致，即认为当事人直接起诉要求出租人确定承租人的，不属于民事诉讼的受案范围，应予以驳回。上海地区法院明确指出，法院可以撤销出租人的确定行为，但不能代替出租人指定承租人，而应由承租人再行确定承租人。 具体案例如下：    结语 就公房更名的困境，因出租人规避责任、房屋管理性质无法确定的现实基础，申请人在户籍在册人员协商不一致的情况下，很难通过非诉讼程序予以解决。而就诉讼程序而言，虽然多数案件裁判观点认为，申请人请求法院确认出租人行政不作为的行政诉讼，应予以驳回。但笔者认为，申请人可以尝试通过启动行政诉讼来维护自身合法权益，即使未得到支持，还可以在后续请求法院变更案涉公房承租人的民事诉讼中向法庭提示自身已穷尽各种方式救济，请求法院予以综合考量，继而达到维权目的。  声明：文章内容仅代表作者观点，不代表上海市九汇律师事务所立场，不作为任何个案的法律意见 |
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