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绥靖政策理论 作者：Stephen R. Rock，瓦萨学院教授，研究兴趣包括大国和解的起源、国家间影响力战略的有效性，以及威慑和绥靖政策。 来源：Stephen R. Rock, “Toward a Theory of Appeasement,” In Stephen R. Rock, Eds., Appeasement in International Politics, Kentucky: University Press of Kentucky, 2000, pp.169-170. 导读 作为一种外交策略，绥靖政策的前提是，一个国家通过向对手做出让步，可以消除分歧并缓解紧张局势，并在此过程中改变对手的行为。本文是Appeasement in International Politics（《国际政治中的绥靖政策》）一书的最后一章。该书的前几章研究了绥靖政策的历史案例（包括1896—1903年英美政策；1936—1939年英德政策；1941—1945年英美对苏联政策；1989—1990美伊政策；1988—1994年朝美政策等）。因此，本文主要是结论性地详细阐述了从这些案例中得出的主要主题和发现，并提供了一些学者可能感兴趣的“教训”，以求对政策制定者有所帮助。 在本章中，作者讨论总结了影响绥靖政策结果的主要因素，其中包括对手的性质、提供给对手诱因的性质以及外生动机。在对手性质上，作者将国家区分为贪婪和对自身安全感到担忧的国家。在提供的诱因中，作者认为绥靖政策无法满足国家需求的原因在于诱因被误导、不够充分或者被误解。在外生动机上，作者从国际层面、双边关系、国内层面角度出发进行解析。作者还就绥靖政策其余相关问题进行了探讨。 对手的性质 大多数敌对行为都是国家为了达到某种手段而进行的，其基本的潜在动机是贪婪和安全。以贪婪为目的的国家目标通常包括领土、资源和商业等物质利益，以及声望和对他们地位的认可。“不安全”国家也可能会追求上述目标，但其目的只是为了保证其未来的生存。 如果对手的主要动机是“寻求战争”，则很难接受绥靖政策，因为接受安抚只会拖延它们实现其预期目的的进程，如纳粹德国。如果对手的主要动机是工具性的，即出于贪欲和安全原因，此类国家原则上适用绥靖政策。绥靖政策之于贪婪国家，如丘吉尔所说是在喂鳄鱼；之于安全考虑的国家，让步可能会让其相信现状并不具有威胁性。 绥靖政策能否成功，在很大程度上取决于目标国家的野心。作者将目标国家区分为：目标有限、目标广泛、目标无限的国家。在贪欲方面，目标有限的国家寻求对国际现状进行适度的改变，但不希望对国际体系规则进行深远的改变，也不希望对国际战利品分配进行根本性的改变；目标广泛的国家有更多野心；目标无限的国家则寻求改变国际体系运作规则或希望对国际战利品分配进行颠覆性的改变以使其占据主导地位。在安全方面，目标有限的国家需要现状相对适度地有形或无形改善；目标无限的国家可能需要最极端的让步，如交出对手的主权或单方面裁军，才能产生安全感。 基于以上分析，作者认为： 命题1：寻求战争（或者说非工具性的敌对行为）的对手是绥靖政策失败的充分条件。 命题2：有工具性敌对行为的对手是绥靖政策成功的必要不充分条件。 命题2A：命题2中描述的对手的需求越广泛，绥靖政策就越可能成功。 诱因以及对手对诱因的感知 绥靖政策能否成功部分取决于所提供的诱因是否能够被目标国家视为满足其需求和要求。绥靖政策可能无法满足目标国家的需求和要求，原因有以下三个：诱因被误导、不够充分或被误解。 误导，不适合或没有真正解决目标国家的目标。 命题3：绥靖政策成功的必要条件是诱因必须满足对手的需要/要求。 不充分的让步，确实能够解决对手的需要/要求，但远远不能满足他们的让步。经过考察作者发现每一次绥靖失败都与让步不足有关，其中最著名的可能是英国试图安抚纳粹德国、英美试图改善与苏联的关系，以及美国努力确保萨达姆·侯赛因政权的“友谊”与合作。成功的绥靖政策并不一定需要完全满足外交对手提出的每一个需要或要求。但是，需要满足对手认为至关重要的那些需求和要求，即最低需求和要求。 命题 4：绥靖成功的必要条件是诱因必须至少满足目标国家的最低需求和要求。 命题4A：绥靖成功的必要条件是绥靖国既有能力也有意愿提供足够的诱因。 绥靖国家愿意并能够提供的让步幅度取决于许多因素。如战略（在20世纪30年代，英国政府拒绝让德国在欧洲大陆自由行动，因为这样做会破坏力量平衡并危及英国的安全），国内政治（在伊拉克入侵科威特之前的几年里，布什政府不愿向萨达姆侯赛因政府做出重大的经济和其他让步，部分原因是这样做会极不受国会和美国公众的欢迎），外交因素（如涉及第三方关系，美国政府没有向科威特政府施加压力，要求其对伊拉克做出有意义的让步，因为这样做似乎是不合适的，而且几乎肯定会招致阿拉伯国家和国际社会其他成员的批评）。 诱因如何被感知取决于它们的传播方式和接收方式。当多个行动者参与政策制定和实施时，可能会向对手发送混合信号，使得对手难以确定其真正的政策是什么。 命题5：对手感知诱因的准确性越高，绥靖政策就越有可能成功。 存在（或不存在）对手积极回应的动机 当绥靖政策能够满足对手的部分而非全部需要/要求时，决定结果的一个关键因素是是否存在外生激励。在国际层面，这种激励可能来自具有威胁性的地缘战略环境。继续向绥靖国施压可能会促使它与这些相同的对手合作。在双边关系层面，满足绥靖国缓和紧张局势愿望的动机可能源于商业和金融互动，或意识形态和文化联系。在国内层面，由让步引起的政治权力平衡的变化可能会推动产生温和的动机，如在多元化的政治体系中，绥靖政策可能会加强合作倡导者的力量，同时削弱更具侵略性的个人和派系的地位。 命题6：目标国家改变其行为并默许减少紧张局势的其他激励措施的存在，能够大大提高绥靖成功的前景。 同时，绥靖政策是否成功也取决于制定和实施适合特定对手的战略。从广义上讲，绥靖战略在两个基本方面有所不同：(1）互惠（2）诱因与威胁相结合。 命题7：目标国的贪欲越大，绥靖国越适合要求互惠，威胁与利诱相结合。 命题8：目标国的不安全感越大，绥靖国越适合单方面让步，采取纯粹的诱导策略。 坚持互惠原则以及将威胁与利诱相结合可能表明的贪婪状态，从而阻碍在未来提出的要求。互惠则能够在绥靖的过程中相对较早地确定目标国是否愿意以期望的方式修正其行为，如果目标国家不愿意作出回报，处于绥靖状态的政策制定者可以认识到绥靖政策失败的可能性，并相应地改变路线。 如果根据贪欲和不安全的维度将国家分为两类低贪欲/高贪欲和低不安全/高不安全则可能构建潜在绥靖目标的四重类型学。这些状态的特征可能是：（1）低贪欲和低不安全感，（2）低贪欲和高不安全感，（3）高贪欲和低不安全感，以及（4）高贪欲和高不安全感。 我们没有必要安抚一个既不贪婪也不对安全担忧的国家。因为一个既不贪婪也不担忧安全的国家不太可能与国际社会的其他成员有重大分歧。 贪婪程度低但不安全程度高的国家，最好通过单方面让步而不是威胁来接近。诱因可以满足目标国家的需要和要求，而不会引发额外的要求，而伴随使用威胁可能会导致足以阻止成功绥靖的不安全感。 高度贪婪、低不安全感的目标国家需要坚持互惠与威胁的结合。纳粹德国就是这种目标的典型例子。不幸的是，在尝试绥靖政策的大部分时间里，英国政府都没有使用威胁手段。 高度贪婪、高度不安全的目标国家很难适用绥靖政策。因为高贪婪国家需要互惠与威胁相结合，互惠可能会导致进一步要求将得到满足的错误印象，而伴随威胁则更会加剧目标国家的不安全感。 避免剥削 批评者认为，绥靖政策使国家容易受到剥削。目标国家认为缓解紧张局势的努力是发出进一步要求的“邀请”，会使目标国家更加得寸进尺。但是有证据表明，在要求极低时拒绝做出让步比给予让步更有可能刺激目标的扩大。例如，芭芭拉·图奇曼（Barbara Tuchman）有说服力的指出，18世纪后期的美国殖民者很可能已经被英国在税收和代表权问题上做出的相对较小的让步所安抚。当英国政府拒绝对这些问题的适度要求时，殖民者才决定需要从英国完全独立。 因此，绥靖政策的危险与其说是让步会导致目标国扩大其目标，不如说是让步会增加其追求现有目标的意愿。 一个以使用武力为根本的国家——即一个渴望战争的国家，可能会将让步解释为软弱的标志和实施侵略的“绿灯”。同样，寻求领土或其他利益的贪婪国家可能会将让步视为提出额外要求和获得额外战利品的机会。 命题9：目标国家越是被贪婪所驱使，绥靖政策被解释为软弱或优柔寡断的迹象的可能性就越大。 命题10：目标国家越是受到不安全感的驱使，绥靖政策被解释为软弱或优柔寡断的迹象的可能性就越低。 决定目标国家如何看待让步的另一个因素是做出让步的过程。绥靖国家拥有几种机制，可以通过这些机制来阻止目标方的软弱看法。首先，可以做出有条件而非无条件地让步，其次，绥靖国在与不满国打交道时已经建立了一些坚定的声誉后，可以做出让步。最后，绥靖国可以试图影响对手对让步的解释，方法是让对手认为他们的动机是软弱以外的因素。最后，绥靖政策对绥靖国家可信度的影响似乎更多地取决于能力而不是声誉。 命题11：如果让步是以互惠为前提的，绥靖政策不太可能被解释为软弱或犹豫不决。 命题12：如果使用绥靖政策的国家已经建立了坚定而强大的声誉，则绥靖政策不太可能被解释为软弱或犹豫不决。 命题13：如果使用绥靖政策的国家能够传达这样一种感觉，即让步不是仅仅因为压力，而是因为目标国家的要求/需要被认为是合法的或公正的，那么绥靖政策就不太可能被解释为软弱或犹豫不决。 命题14：如果绥靖政策导致绥靖国捍卫其承诺的能力下降，那么绥靖政策最有可能被解释为软弱的证据。 作者总结之前的绥靖政策案例，提出有以下值得注意的观点： 1.了解对手； 2. 定期重新评估政策的有效性； 3. 制定目标以评估政策。如（1）目标国家是否履行其根据协议条款所承担的义务？（2）目标国家现有状态是否容易逆转？（3）目标国家行为转变对自身来说有何代价？（4）目标国家是否有强烈的内部/外部动机来改变自身行为？ 4. 如果有证据表明绥靖政策无效，应放弃之； 5. 有替代政策； 6. 用一种声音说话。绥靖政策的制定者应该发出一致的信号； 7. 要有耐心。绥靖政策不是一蹴而就的，是一个缓慢的过程； 8. 了解诱因的好处和弊端； 9. 避免被动的绥靖政策； 10. 认识到社会化需要的不仅仅是树立一个榜样； 11.不要依赖与对手领导人的私人关系。 绥靖与威慑 威慑只有在有限的情况下才适用。威慑可能在更加厌恶风险而不是接受风险的对手身上取得成功。绥靖政策也只有在以下情况下适用：首先，对手的挑战是工具性的，是为了达到某些目标而进行的；其次，对手要容易受到绥靖者在政治和物质范围内的诱惑；最后，对手必须准确地感受到了绥靖政策。 政策制定者可以通过以下方式使用威慑或绥靖政策。详细分为4种类型：1.单独威慑成功。2.单独绥靖成功。3.威慑和绥靖都可以成功。4.威慑和绥靖都不可能成功。如果对手对安全感到担忧，那么威慑政策可能是不合适的。 如果对手是贪婪的，需要将对手纳入强度和范围两个维度进行研究。强度（承诺）是指对国家目标的承诺程度，包括目标被认为是必要的程度以及实现这些目标所需的时间或紧迫程度。范围是指国家目标的广泛性。威慑理论家指出，当一个国家高度致力于实现某个目标并且对实现目标感到紧迫感时，威慑就会出现问题。在这种情况下，即使是严厉惩罚的威胁也可能不足以阻止国家采取行动。与威慑不同，绥靖政策可以成功安抚高度致力于实现其目标的对手。 低承诺、低范围的对手可以适用于绥靖或威慑。 低承诺、高范围以苏联为代表。威慑（遏制）确实成功地挫败了苏联的目标，绥靖政策不太可能做到这一点。 高承诺、低范围以世纪之交的英美关系为代表或以美朝对朝鲜核武器计划的争端为代表。绥靖政策都大体上取得了成功，威慑却不行。 高承诺、高范围以1938—1939年欧洲为代表。希特勒无法被安抚，他的领土野心太过广泛，无论英法提供什么，他都决心进行战争。事实证明，他也无法被阻止。西方强国向他提出了一个可信的军事威胁（虽然不是一个强大的威胁），但他仍决定进攻波兰。 对手的动机往往是复杂和模糊的。 一个人可以真正努力去理解自己的对手，但仍然会失败。然而，认识到不同的情况需要不同的政策、了解定义每种情况的条件以及确定在给定情况下判断情况性质的方法应该会对缓和局势有所帮助。 词汇积累 绥靖政策 Appeasement 译者：周震，国政学人编译员，格拉斯哥大学社会与政治科学学院国际关系专业硕士，研究兴趣为区域主义与国际关系理论。 校对 | 信思涵 贾雨薇 赵旌宏 审核 | 丁伟航 排版 | 杨博 本文为公益分享，服务于科研教学，不代表本平台观点。如有疏漏，欢迎指正。 |
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