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党的十九届四中全会指出，必须加强和创新社会治理，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好地提供精准化、精细化服务。可以说，治理精细化已成为推进治理体系和治理能力现代化的重要方式，而乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，也是实施乡村振兴战略的基石，探讨乡村治理精细化对于推进乡村振兴战略和基层治理现代化，提升人民群众的幸福感、获得感和满意度具有重要意义。当前，治理精细化已在城市治理和一些领域中发挥了积极作用，但在乡村治理中发挥的作用很有限。因此，有必要深入研究乡村治理精细化，解决治理实践中存在的“最后一公里”问题，提升乡村治理效能。 一、概念界定 本文在借鉴相关学者研究成果的基础上，从微观和宏观相结合的视角来界定治理精细化，认为治理精细化是指在治理过程中运用精细化观念与原则，完善治理体制机制，推动精细化实践，提升治理效能，进而实现善治的治理模式。由此可知，治理精细化具有四个突出特点。一是治理理念服务化。治理精细化需要以人民为中心，其出发点和落脚点都是人民，治理的终极价值是服务而非管控。二是治理方式精细化。治理精细化以精、准、细、严为原则，摒弃“一刀切”，并落实于整个社会治理系统，进而破解治理碎片化困境。三是治理主体多元化。治理精细化倡导多元共治，变政府的一元治理为包括政府、社会组织和公众等在内的多元治理，构建多元协作治理的体制机制。四是治理效果高效化。治理精细化应有效回应并解决实践中出现的问题，达到高效能、强回应的治理效果。 二、研究进展及问题提出 在后乡土社会下，乡村的封闭性已大大弱化，但不同地域、不同乡村之间的资源和发展状况存在很大差异。税费改革后，乡村治理呈现出中西部贫弱农村地区“无为而治”、利益密集型村庄“强人治村”和发达地区“富人治村”三种趋势，但这三种趋势均存在缺陷，主要表现为“无为而治”使得乡村基层组织治理能力弱化，“强人治村”易出现贿选、私人垄断治理等不良后果，“富人治村”使得村庄出现寡头治理局面，极大地挑战基层民主。随着党和国家对社会治理的认识不断深化，关于社会治理的制度设计日益追求精准化、精细化，社会治理日益朝着精细化方向发展。目前，学术界围绕乡村治理精细化开展了较为深入的研究，概括而言，主要有以下两个方面。一是乡村单一领域的治理精细化研究。此类研究是目前学术界研究的重点，主要集中在乡村环境治理、制度精细化和精准扶贫，但大部分集中在应然性层面，忽视了乡村治理精细化已逐步实践的事实。二是特殊地域的乡村治理精细化研究。此类研究主要围绕边疆地区、民族地区和牧区治理精细化展开，对推动治理精细化实践具有重大作用，其指出遵循原有治理体系在实践中出现些许问题，需要运用治理精细化来完善治理体系或发挥乡村其他组织的作用来提升治理效能，但对治理精细化在实践中究竟如何落实、有哪些不足以及如何妥善应对不足则少有论述。 笔者自2018年7月驻村工作至今，积累了大量的乡村治理第一手材料，为探讨乡村治理精细化提供了强有力的支撑。在此，笔者将在已有研究成果的基础上，从“元理论”视角出发，以湖北省荆州市S村治理精细化实践为例，试图揭示当前乡村治理精细化的现状，分析在实践中存在的不足，并就如何提高乡村治理精细化水平进行探讨，以期有效推进乡村治理精细化。 三、“元治理”视域下的乡村治理精细化考察 “元治理”被认为是治理中的治理，是学者在对传统治理和多元治理模式反思的基础上提出的治理范式。“元治理”理论认为，国家（政府）应当在治理中扮演“元治理者”角色，统筹协调市场、国家、公民团体等其他治理主体，充分整合各治理主体的资源和力量，对各治理组织、制度、机制进行宏观安排，形成一种新的治理机制，从而实现对国家或社会的总体性治理。“元治理”理论强调国家（政府）在治理过程中发挥主导作用，同时统筹其他治理资源，进而实现有效治理。目前，该理论范式已被广泛用于对基层社会治理、公共管理等领域的研究，并取得了丰富的成果。 湖北省荆州市S村地处江汉平原，属省级贫困村，2017年整村脱贫，主导产业是稻虾综合种养、粮棉油和麦瓜棉种植。S村治理精细化的实施主要由政府推动，具有浓厚的政府主导性色彩。同时，相对于以往的治理模式，乡村治理精细化的效能还没有完全发挥出来，需要政府的帮助和引导。此外，随着市场经济和村级自治组织的发展，已初步形成的乡村振兴促进会将对村级治理模式形成有力补充。具体分析如下。 （一）乡村治理精细化“元治理者”——党和政府的有力推动 党和政府的有力推动主要体现在对村级治理机制的精细化设计上，主要表现为“两化一下沉”，即村干部公职化、日常工作文牍化和机关企事业单位党员干部常态化下沉社区（村）服务群众。 1.村干部公职化。村干部公职化主要表现为村干部分工负责，实行坐（值）班制、绩效考核和问责制。在分工负责方面，村党组织书记与村委会主任一肩挑，村“两委”班子成员交叉任职，村干部职责明确、分工负责，这在很大程度上规范了村级权力运行。S村村“两委”班子成员共6人，村党总支书记兼任村委会主任，主持村全面工作；村党总支副书记兼任村委会常务副主任，负责村财务、殡葬改革、烟草及便民服务；村党总支委员兼任村委会委员，负责精准扶贫、计生、妇联、纪检，并兼任监察信息员；一名村委会副主任，负责农业、水利和环境卫生等；剩余两名村委会委员，一人负责党建、民政优抚，一人协管精准扶贫、主管综治维稳并兼任村网格信息员。在座（值）班制方面，在工作日，所有村干部原则上均需要到村党员群众服务中心上班，上下班时间与政府工作人员一致，确有特殊情况不能上班的，需向村党总支书记请假。此外，在村党员群众服务中心醒目位置挂有村干部去向牌，标明每名村干部处于办公、开会、下队和请假何种状态。同时，村党总支书记需要每日在荆州市干部实绩考核系统中记载工作实绩，村干部需要每日填写纸质版工作日志。在工作日和节假日，都会确定一名村干部在党员群众服务中心全天值班，并在醒目位置张贴村干部值班表，标明每日值班人员及联系电话，方便群众办事。在绩效考核方面，目前针对村干部的绩效考核主要是自上而下的政府工作考核和村民代表民主评议两类。就自上而下的政府工作考核而言，主要是对村干部日常工作和规定任务完成情况进行考核，主要采取量化赋分和实地走访相结合的方式进行。村民代表民主评议则是由村民代表对村干部的履职尽责情况、服务情况和事业心等方面进行民主评议，评议分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等级，每个等级赋予不同的分值，每半年开展一次民主评议。综合两类考核情况，乡镇会对各村进行排名并公示，对年度考核优秀的村庄和个人进行奖励。在问责方面，对于村干部而言，主要是镇党委、镇政府约谈某些工作落后、在上级巡察检查中出现较大问题的村的党组织书记和相关村干部，并根据绩效考核情况扣除部分奖励资金。 2.日常工作文牍化。2006年国家完全取消农业税后，乡村政治及权力性质发生了一些变化，村级组织的工作内容也相应发生转变，原有的税费收取工作逐渐退出或削弱，取而代之的是村务规范化管理、各项惠民政策的宣传与落实等原来的软指标任务，并逐渐成为中心工作，出现了软指标的硬指标化。与之相应，村干部忙于制作各类报表、记录工作情况和整理档案，日常工作呈现出文牍化的特征，另外，目前乡村社会公共产品的项目制供给也在一定程度上加剧了这一趋势。公共产品的项目制供给相比于以往以村级组织为主体的公共产品供给，具有规范化、程序性、专业化、技术性的特点，这就要求在项目实施前、中、后三个阶段，收集整理资料台账作为支撑与佐证。此外，上级对下达的各种工作任务、政治活动的检查、考核和验收也会落实到纸质材料上。村干部日常工作的文牍化就需要村干部像乡镇干部一样做很多行政性和事务性工作，遇有重要工作任务时，村干部加班就成为常态。此外，在日常工作中，上级政府时常将村干部当乡镇干部来使用，如S村负责精准扶贫工作的干部，经常被乡镇抽调参加镇际交叉检查、录入数据和整理资料等工作。村干部日常工作文牍化虽然对工作规范化开展和村务精细化管理具有重要意义，但也耗费了大量的时间和精力，耽误其他工作的开展，加重了村干部负担。 3.机关企事业单位党员干部常态化下沉社区（村）服务群众。按照上级的工作要求，S村所在镇在职党员干部要到下沉村报到，认领并完成服务群众事项，履行常态化服务职责。对于在职党员干部到下沉村报到程序、主要职责、考核要求等都有详细规定。党员干部常态化下沉社区（村）服务群众是推动治理资源和力量下沉、补齐治理短板的有效途径，是全面提升党建引领村级治理能力、推进基层治理体系和治理能力现代化的重要方式，也是对镇领导包村制度的优化和加强。在这一制度下，村级治理力量得到充实，专业化服务水平得到提升，治理精细化能力有所提高。比如，下沉干部服务群众事项按“一般服务”和“专业服务”分类选择进行，并对服务时间、主要内容、人数、工具和所需技能等具体事项加以明确，村干部也将参与其中，共同完成相关工作。 （二）其他“元治理”参与主体——乡村振兴促进会有力补充 在乡村治理实践中，除了村委会，其他自治组织已在一些乡村初步建立，虽尚未完全成熟，但在治理过程中开始逐渐发挥重要作用。S村的乡村振兴促进会就属于自治组织。在镇党委、镇政府的指导下，S村结合实际情况，认真组织选拔本村一批有威望、有能力、有经验、能干事、想干事的老党员、老干部、老教师、老军人和老模范组成乡村振兴促进会，设会长1名、副会长4名、成员10名，成员涵盖村各个片区。乡村振兴促进会在村党总支、村委会指导下开展工作。由于该会的负责人在本村、本片均有一定威望，其在协调解决村民矛盾、动员组织村民方面发挥着无可替代的作用。 在党和政府的有力推动下，在村级自治组织的共同作用下，S村的治理精细化水平得到稳步提升，各项工作有序推进。但在实践过程中，仍存在治理精细化预期与村民治理诉求错位的情形，主要表现在以下两个方面。一是村民对村干部的治理诉求与治理精细化的要求存在错位。从笔者驻村工作的实际情况来看，村民对村干部的治理诉求主要是希望他们在任职期间能够搞好服务、多做益事，这在很大程度上决定了村民更加注重治理结果而非过程。乡村治理精细化强调精、准、细、严，村干部在扎实、精准做好各项既定工作的同时，须整理、完善相应的资料台账，以备上级考核与检查，这耗费了村干部大量的时间和精力。乡镇对村干部的工作评价在很大程度上依据资料台账，但是村民依据的是事实结果，这在一定程度上出现了错位现象。二是村干部对上不对下趋势与有效回应村民诉求存在错位。在乡村治理精细化要求下，村干部既要对上承接治理任务，又要对下精准对接村民诉求、实现治理目标，但在实践中呈现出村干部对上不对下的趋势，即回应上级政府和职能部门工作要求积极迅速，回应村民生产生活需求则缓慢怠惰。一方面，上级下达的工作任务以及随后的检查考核让已肩负多重工作的村干部疲于应对；另一方面，村干部的待遇虽相较之前有所提高，但仍然较低，比不上本村村民的打工收入，这使得村干部的积极性难以被充分激发且纳新难度较大。再加上村财镇管制度，村干部多将有限的精力用在回应上级政府和职能部门的工作要求上，回应村民生产生活诉求的及时性、有效性则相应降低。 四、提升乡村治理精细化水平的政策建议 正如上文所言，党和政府在推动乡村治理精细化上做出了大量努力，如S村所在镇的党委和政府对各村乡村振兴促进会运行、村务精细化管理、村党员群众服务中心规范化建设、村干部培训以及针对村干部的各种考核和问责制度等做了大量工作。但随着国家权力全面介入村级治理空间，其影响甚至控制村级组织的能力也在不断增强，自上而下推行的治理精细化将不可避免地“直面”村民自治，且在实践过程中存在治理精细化预期与村民治理诉求相错位的情形，如何在治理过程中提升村民自治水平将对乡村治理精细化的有效推行产生重要影响。因此，必须在村民自治制度框架内统筹推进乡村治理精细化。作为“元治理者”的党和政府在有力推动乡村治理精细化的同时，更需要统筹、协调、指导和完善村级自治组织，充分整合其资源和力量，提升村级治理能力。 首先，充实培强村干部队伍。在治理重心和资源下沉的情况下，村干部所承担的任务愈发繁重。村干部协助政府开展行政管理工作，在乡村治理中起着上传下达和示范带头的关键作用。可以说，村干部素质的高低直接影响到农村的长远发展，合理配置村干部队伍显得十分重要且迫切。在新时代，乡村振兴战略的实施对村干部提出了更高的要求。从笔者的驻村实际和走访调研来看，S村所在镇对村“两委”班子成员的选拔与培养较为重视和规范，但对农村比较重要的治理资源——村民组（片）长挖掘不够深入。村民组（片）长一般都是本组（片）有一定威望和能力的人，当村民有矛盾纠纷时，一般情况下都是村民组（片）长出面调解，因此，用好、培养好村民组（片）长对打通党中央政策传达至村民的“最后一公里”、推进乡村治理精细化和提升村级治理能力具有重要意义。当前，应考虑对村民组（片）长的未来职业规划及发展路径进行探究，有计划、分阶段地将村民组（片）长纳入教育培训计划，优秀的村民组（片）长可纳入村“两委”班子成员，建立从优秀村民组（片）长中遴选村“两委”干部机制，完善村干部队伍。此外，从实际工作来看，由农村党员担任的村民组（片）长，其工作成效高于非党员村民组（片）长，因此，需要提高村民组（片）长中党员所占的比重，不断强化村级党组织的领导核心地位，充分发挥党员的示范带头作用，有效促进乡村振兴。 其次，培育村民治理主体意识。乡村治理精细化主要由政府自上而下推动，这使得村民只是作为治理的客体而不是参与治理的主体存在。在此背景下，村干部的权力实际上更多的是自上而下的行政赋予，这与村民自治制度存在轻微张力。因此，需要注重培育村民的治理主体意识，提高村民在乡村治理中的主体性和参与性，进而提升村级治理的合法性和有效性。当前，应继续牢牢坚持走群众路线，积极动员组织村民参与治理过程，建立健全村民参与渠道，如将乡村振兴促进会等自治组织的主要职能由协调解决问题向汇集、对接村民治理诉求转变，更多地发挥村党组织领导下的村民共建共治共享机制的作用。此外，可将已在很多村庄开展的广播会、户主会、屋场会、农民夜会等活动机制化、制度化，不断密切与群众的沟通联系，全面提升群众的满意度、参与度和认可度。 再次，合理赋予村级组织权力。在上级政府的压力和监督、考核、问责制度下，村干部的实际工作状态更多的是完成规定作业，为村民办实事、搞服务的积极性降低，且针对村民反映的治理诉求多是做解释、搞协调以及向上级政府和职能部门请示汇报，村干部手中的权力十分有限，解决实际难题的效果与村民的期望存在较大差距。在乡村治理精细化实践中，应合理赋予村级组织权力。比如，在实际工作中，应鼓励、支持村级组织在符合政策的前提下，结合自身实际灵活落实治理任务，上级政府主要做好监管。此外，应考虑合理赋予村级组织部分财权，在现有的政策下，以增加政府财政支出来提高村干部待遇的难度较大，应在完善机制的前提下，适当允许从村集体经济收入中拿出部分资金作为津（补）贴或奖金发给村干部，提高村干部的待遇，健全村干部激励保障机制。 |
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