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引言： 我国历史遗留矿山修复目前修复比例不足20%，历史遗留矿山修复的资金主要以中央及地方财政投入和矿山企业被动投入构成，两个渠道的潜力都非常有限。根据中国环境统计年鉴近10年的数据来看，地方政府投入矿山环境恢复治理资金逐年增加，在2017年达到了最高值54.56亿元，之后逐步下降。在“放管服”改革大背景下，一些地方政府财政收入有所减少，无力投入更多资金到矿山修复工作中去，部分资源枯竭型城市更是只能“等靠要”。积极探讨矿山修复融资模式，对解决当前巨大的矿山生态修复需求具有十分积极的意义。 矿山生态修复是指坚持以自然恢复为主，按照生态环境建设标准的要求，通过科学、系统的修复工程对矿业活动造成的生态系统退化以及生产安全隐患等问题进行治理，主要解决废弃矿区地形重塑、土壤重构、污染防治、植被恢复、地质灾害等生态环境问题，使废弃矿区恢复到原自然生态系统或重建为特定用途的人工生态系统，从而恢复生态系统的良性循环和功能，以达到废弃矿区生态环境以及土地资源利用的可持续良性发展的最终目的。 目前我国的矿山生态补偿体系主要由废弃矿山补偿和新建、正在开采矿山补偿两部分组成。弃矿区和老矿区的生态环境补偿由政府通过建立“废弃矿山生态环境恢复治理基金”来实现；新建、正在开采矿山造成的生态损害由企业100%承担修复治理责任。本文所指的矿山修复主要讨论弃矿区和老矿区等历史遗留矿山治理。 一、矿山修复项目的两种解决途径 根据项目的收益情况，可将废弃矿山生态修复主要分成两种模式： 01具有收益的修复模式 部分废弃矿山或存在尾矿开采价值、或可复垦形成土地占补平衡指标通过交易产生价值，或修复后的土地开发可产生增值收益等，这类项目在修复的过程中和修复后产生的经济效益可以完全覆盖前期的资金投入并进一步带来超额收益。这类项目符合资本的逐利性质，可作为经营性项目进行打包开发，修复资金来源较为广泛。 02无收益修复模式 部分生态破坏严重、破坏面积较大的废弃矿山，只能进行简单的复绿。在修复过程中及修复完成后无法产生经济收益，或产生的经济收益不足以覆盖前期的资金投入，不符合资本逐利要求，只能进行公益性修复。 对于可产生盈利的废弃矿山修复项目，适宜社会资本的参与，政府已出台相关政策，引导民间资本的投入，优化矿山修复资金来源，也可由政府部门主导修复。对于无收益的废弃矿山修复，主要由政府拨款或者财政性投资解决资金来源。由政府经营管理，或者通过政府委托企业进行修复。 矿山环境修复治理属于环保领域，是公益性的项目。地方政府可以发行债券，募集资金投入矿山修复治理。将不同类型废弃矿山进行打包，以保证矿山修复项目包整体的现金流回报可以覆盖发债本息。将破坏污染严重只能进行简单的复绿修复的废弃矿山修复项目，和预期可复垦成耕地、打造成矿山地质公园、旅游观光产业等具备较好经济效益的废弃矿山修复项目，进行捆绑打包发行地方政府收益专项债进行募资。 二、矿山修复的三种模式 现阶段我国矿山修复一般有三种做法，即1.0 模式、2.0 模式和3.0 模式。 1.0 模式称为“ 双复模式“，即复绿和复垦模式。以荒山变绿、土地复耕为主要目标。这是目前国内矿山修复最普遍的模式。 2.0 模式是景观模式，显著特征是生态升级，在1.0 模式基础上，由普通绿化升级为生态景观。其终端产品一般是矿山公园、地质公园、湿地公园等；如徐州市潘安湖湿地公园、河南永城日月湖生态公园、茂名露天矿生态公园等。 3.0 模式是产业模式，其显著特征是产业融入，即在2.0 生态升级的基础上，植入相关产业，由静态的矿山变成动态的经济体，通过生态升级、产业植入尤其是劳动者和消费者的进入，使废弃矿山内部生态生产力被激活，继而产生良好的社会效益、生态效益和经济效益。如建立在矿坑之中的上海佘山深坑酒店；建立在废弃矿山之上的宁波吉利赛车场；建立在采煤塌陷区上的安徽淮南浮动太阳能电站等。 运用3.0 模式需要具备一些基本条件。 一要空间条件优越。距离城市较近，产业项目可以接受一定的商业辐射和人群支撑。 二要资源条件独特。矿山周边具备一定资源优势，如南京汤山矿坑公园，巧妙地利用当地优质的温泉资源，把矿坑公园打造成温泉小镇，吸引了大批游客，创造出比石料更高的附加值。 三要依托旅游景点。如鄱阳湖与庐山之间的高岭土矿，修复过程中，考虑到庐山每年700 多万游客吃住游乐购物的需求，有针对性地植入餐饮、康复、土特产品的服务，同时利用一流的生态资源，大力发展康养产业，把满目疮痍的高岭土矿打造成“山上绿、山下富、农民游客两相娱”的产业新格局。 四要产业要素具备。在保护生态的前提下，有效利用当地资源，优化各类要素，发展特色产业。产业门类不拘一格，可一产、可二产、可三产；可制造、可旅游、可康养。如依托于石头雕刻艺术传统的石雕小镇，依托于青山丽水资源的康养小镇等。 五是矿山自身应具有旅游价值。如贵州铜仁万山镇汞矿修复、工业旅游产业项目，将满目疮痍、矿尽城衰、功能废弛的废旧矿区变成如今宜居、宜业、宜游的“ 朱砂”活力小镇。其绵延纵横、上下交错的地下矿道，总长970 公里，号称“地下长城”，成为难得一见的地下景观。这一类矿山在修复之初已成为独具特色的旅游资源。未来的价值甚至可能比其采矿创造的价值还要高。 1.0 模式改变了废弃矿山的外部形象；2.0 模式优化了废弃矿山的生态形象；3.0 模式在1.0、2.0 的基础上，激活了矿山土地内在经济属性，具备了产业形象，使生态价值提升后的矿山具有了产业价值和经济价值。 三、矿山修复项目的收益 01土地出让或出租收入 根据《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（简称《意见》）：历史遗留矿山废弃国有建设用地修复后拟改为经营性建设用地的，在符合国土空间规划前提下，可由地方政府整体修复后，进行土地前期开发，以公开竞争方式分宗确定土地使用权人；历史遗留矿山废弃国有建设用地修复后拟作为国有农用地的，可由市、县级人民政府或其授权部门以协议形式确定修复主体，双方签订国有农用地承包经营合同，从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产；对历史遗留矿山废弃土地中的集体建设用地，集体经济组织可自行投入修复，也可吸引社会资本参与。修复后国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可出让、出租用于发展相关产业。 02腾退指标交易收入 根据《意见》：各地将正在开采矿山依法取得的存量建设用地和历史遗留矿山废弃建设用地修复为耕地的，经验收合格后，可参照城乡建设用地增减挂钩政策，腾退的建设用地指标可在省域范围内流转使用。目前废弃矿山修复为耕地难度大、成本高，激励效果有限。由于废弃矿山立地条件特殊，且土地损毁严重，大部分矿山可实现复绿，但仅有小部分矿山有条件复垦成耕地。例如江西多以金属矿山居多，省内金属矿山废弃地复垦成旱地成本约6万元～10万元/亩，而增减挂钩复垦成旱地省域内调出价格为15万元/亩，一般增减挂钩项目复垦旱地的成本为6000元～2万元/亩（不含征拆补偿）。 03废土石料销售收入 目前，部分地区废土石料销售收入不能作为专项债券收入来源，主要原因是废土石料销售收入合规性问题。废土石料不能企业自己出售，生态修复项目中的废土石料必须纳入县级公共资源交易平台对外销售。具体的操作是，地方政府出台文件规定矿山生态修复产生的剩余废土石料必须通过县级以上地方政府公共资源交易平台体系处置，以实现交易的公开公平、价格合理，防止腐败和公共利益受损。对于处置产生的收入，则分两部分处理：用于覆盖生态修复主体投资成本和合理收益的，由公共交易平台代收，转交支付给生态修复主体；还有剩余收入的，交给财政统一管理。 四、矿山修复案例 根据不同的功能和特性，矿山修复主要有生态恢复、博物资源利用、旅游开发、复垦造田、引水造湖、垃圾处理厂和仓储等七种模式。 01昆明滇池项目 滇池东岸关停矿区矿山地质环境治理示范工程项目投资26亿元，其中中央补助资金3亿元，昆明自筹资金23亿元。昆明市自然资源和规划局通过“宜建则建”原则，项目范围内整理出让土地3400亩，2020年已实现土地出让收入13.9亿元（亩单价达40万元），2021年底已实现土地出让收入达20亿元。预计全部土地出让完成后，可实现整个项目成本全覆盖。 02狮子山项目 矿山修复所需的近2亿元资金由公司先行垫付，30%由企业自筹资金，70%是银行贷款。修复过程中对矿山削坡造台，这项工作产生390万立方米废弃矿山土石料，移交给宾川县政府作为国有资产公开拍卖获得1.5亿元；按照“宜耕则耕”原则，在狮子口矿区低平处整理出220亩水田，通过土地增减挂钩政策流转土地指标，实现5000万元收入。 03安徽大青山野生动物园项目 投资1.8亿元将当地的废弃矿坑改造成主题乐园。通过加固稳定山体、对原矿坑壁进行修坡治理、种植四季常青的植被、搭建游乐观光设施等，历经2年建设，将原先'天晴满天灰、下雨满地泥’的废弃矿坑改造成了主题乐园，建成了10个吸引游客的户外项目，为动物园整个园区增加游客量50%。2020年5月正式开放以来，已接待游客近100万人次，旅游综合收入9000余万元。 04凹山地质文化公园项目 凹山地质文化公园的前身，是马钢矿业南山矿凹山采场。南山矿位于马鞍山市东南，是华东地区主要的大型露天铁矿山之一，也是马钢铁矿石供应的重要基地。总投资4000万元，规划面积4.3万平方米，分为矿山设备展示区、山顶花园等多个区域。工程累计种植草皮2万多平方米，乔木1100多棵，灌木1万多平方米。此外，他们对原凹山采场注水填坑，打造了水深200多米，面积约1平方公里的凹山湖景观。2022年2月19日，凹山地质文化公园正式对外开放。不到半个多月的时间，公园已经成了当地人们的春游新去处。 05印象窑吧杨梅特色文创旅游综合服务体项目 旺苍县东河镇兴荣页岩砖厂为废弃多年的露天页岩矿，2019年，该矿纳入长江干支流沿岸10公里历史遗留矿山生态修复项目。通过对矿山开采边坡进行锚杆挂网喷砼护坡、锚杆格构梁护坡支护，修建截排水沟防止边坡失稳，弃渣场平整、客土回填，并在确保地质环境稳定基础上，采取坑穴覆土种植刺槐、柏树和撒草种草、种植藤蔓植物等方式进行林草恢复。项目实施后，实现修复治理面积375.75亩；旧砖窑改造1.05亩；修建停车场约0.37亩；打造杨梅基地1000亩。同时，充分利用矿区距旺苍县城仅2.5公里的地理优势，依托砖窑厂现有建筑空间，深度挖掘古窑文化，打造出“印象窑吧”文创旅游综合服务体，大力发展民众特色休闲旅游产业，实现村集体增收。 06圣米歇尔环保中心项目 1930年代，这块位于蒙特利利尔市中心区的地皮，是个深约70米的大型石灰岩采矿场。1968年，当地人停止采伐，却用一种偷懒的方式——垃圾填埋，企图迅速抚平这道地球的“流血伤疤”。很快，这里成为北美第三大垃圾填埋场，周边57个社区的居民开始了数十年噩梦：恶臭、烦人的乌鸦和垃圾车噪音，垃圾场渗液还可能污染地下水。1984年，蒙特利尔市决定收回这块土地。在政府的引导下，该项目被建设为一个综合性的垃圾最终处置场，该项目最初的改造，是针对垃圾分解的沼气，因而先建立了一个将沼气转换为电力的发电厂，在环境有了很大的改善以后，又建立了一个能够有效收集垃圾废液的污水处理系统，使得垃圾污染降到最低点。 07融行仓储项目 2009年浏阳永安督正村一家占地76亩的砖厂因经营不善而倒闭。砖厂退出后，数个废弃矿坑暴露，村民无法利用该处土地进行栽种。自此之后，这块土地日渐荒芜，不仅影响村容村貌，还带来了安全隐患。2019年，湖南融行仓储物流有限公司看中了这块土地，欲在此建设仓储项目。2020年2月，永安镇督正村（融行仓储项目地块）在国土资源网上交易系统正式挂牌。通过土地入市，湖南融行仓储物流有限公司以667万元的价格摘牌，获得土地的合法使用权。同时，公司每年向督正村支付20余万元的租金，既为当地带来了经济效益、增加农民收入，又让废弃矿山得到合理利用，有效盘活土地资源。 五、总结 2019年12月自然资源部出台的《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》则在保障投资主体的收益取得突破，通过鼓励矿山土地综合修复利用、实行差异化土地供应、盘活矿山存量建设用地、合理利用废弃矿山土石料等，进一步解决矿山生态修复历史欠账多、现实矛盾多、投入不足等突出问题。这些政策留给了地方政府较大空间，矿山修复总体上依然是地方政府主导，为完成任务凸显政绩，各地修复矿山通常从简单的小矿山开始，难以治理的矿山留到了后面，大矿山治理资金投入大，短期内完全靠财政投入压力巨大，迫切需要建立多元化投入治理机制，合理利用专项债券资金对于拓展矿山治理融资渠道具有重要的现实意义。矿山修复做好顶层设计，先定模式方案和产业方案，再定修复方案。这样可以降低修复成本，实现最经济的修复效果。 |
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