与其他地区的经济区比较，印度洋地区经济整合水平相对较低，国际经济合作机制具有低密度、碎片化的特征，整体制度框架一直难以建立起来，现存机制在促进经济合作和区域经济整合上成效有限。究其原因，印度洋地区制度性公共产品供给不足仅是其表象因素，域内经济结构性困境，以及由此决定的制度供给与需求长期在较低水平上徘徊才是深层次的根本性因素。长期的制度低水平均衡，表现在国际制度产出长期停留在低位，导致印度洋地区域内经济体缺少改变经济合作机制现状的激励与动力。关键词：区域经济整合 制度瓶颈 制度低水平均衡 国际机制 国际制度安排 图源：网络
自2000年以来，印度洋地区战略地位迅速上升。究其原因，这主要得益于其经济增长和在全球范围中该地区经济重要性的增加，以及以美国为首的西方国家相继出台对应的”印太战略”，世界目光聚焦于该区域。印度洋地区的域内经济整合进展与区域同一市场的成长也在急剧变化。然而，通过观察可发现.印度洋地区与域外市场的经济联系似乎要强于区域内的经济关联。38个印度洋经济体迄今为止尚未培育成一个高度成熟的区域内市场，也未形成比较完整的域内产业链和生产网络；甚至可以认为，迄今为止印度洋沿岸的经济体并没有真正形成一个”环印度洋经济圈”。印度洋地区难以形成有效的经济合作机制，其症结在于经济结构决定的制度低水平均衡，即印度洋地区域内制度供给与需求长期均在较低水平上徘徊，没有高质量国际制度的引领，导致域内经济体缺少改变经济合作机制现状的动力与激励。国内外学者对印度洋域内经济整合现状与未来展望有积极的探究，贡献过自己的智识。例如，杰弗里·威尔逊（Jeffrey Wilson）认为印度洋地区内部相对于印太地区，区域经济基础十分薄弱；Yu&Bai从国际合作机制的现状讨论了印度洋地区一体化的前景；也有“环印联盟”专家报告探讨区域内进一步开展经贸合作的可能性；历年的《印度洋地区蓝皮书》对印度洋地区整体局势有更全面的剖析，尤其对印度洋地区经济合作的现状、未来动态以及影响其合作的政治与安全环境等做过深人而细致的诠释。上述研究均注意到了这一事实：与邻近的亚太地区相比，印度洋地区域内经济合作的国际机制无论在其广度、深度还是涵盖议题方面均相对滞后，多边机制碎片化现象严重，区域组织内部整合程度低，缺少有效的、纲领性的区域经济合作框架。换言之，印度洋地区是一个“低国际制度化”的地区，在这一地区，对经济问题进行共同治理的公共产品即国际制度稀缺且效率低，同时建立或改革国际制度来拓展合作空间的成本高昂。对于此，有学者阐释了一些解释路径。譬如迈克尔·奥斯林（Michael Auslin）和拉贾·莫汉（Raja Mohan）从国际制度供给分析人手，着眼于这一地区安全产品供给不足和“缓慢的”多边主义，进而对美国出台“印太战略”框架进行解读，认为“印太战略”框架可弥补这一地区制度供给不足的问题。但是，印度洋地区区域经济合作存在的问题是否也能用公共产品供给严重不足来解释，并且可以通过外部供给来解决呢？毕竟经济合作机制也能被视作为一种区域公共产品，应对的是区域经济治理问题。以沃尔特·马特利（Walter Mattli）为代表的学者则从制度需求分析入手，认为区域内部频繁的贸易活动才会产生对国际制度的功能性需求，经济的相互依存是促发国际机制深化的基本动力。也有研究认为，只有当行为主体之间经济对称性比较高时，经济贸易的不断扩展才能促进国际制度的发展，换言之，成员之间高对称性是制度需求的基础。然而经济上的相互依存和经济对称性这两方面条件，在印度洋的区域经济合作环境中似乎并不具备。事实上，印度洋地区的区域经济合作成效不仅取决于国际制度的供给，而且还取决于对国际制度的需求。一般而言，制度供给要在制度需求激励下才会产生，而跨国的区域经济合作领域的国际制度产品供给亦是如此。印度洋地区的国际合作机制已经有了一定进展，但相关的经贸协定并没有促使该地区成为相对成熟的经济体。因此，如果仅从单方面强调增加制度供给，将难以从根本上解决印度洋地区经济合作机制的结构性缺陷，也难以改变这一地区域内经济整合程度低的问题。有鉴于此，本文拟从制度均衡的视角，探究影响印度洋地区域内经济整合进程缓慢的因素，有助于丰富学界对印度洋地区经济整合”低国际制度化”的研究。经济学理论表明，基于比较优势和规模报酬递增基础之上的自由贸易能极大地促进各国的生产效率和世界的总产出，而相邻国家或地区为打破经济壁垒进行多种经济上的联合，推动了区域经济一体化的发展，使其成为当代世界经济发展的一个重要特征。大多数国家都从属于不同的区域经济一体化组织，很多国家还同时参与了多个规则不同的区域贸易协定。根据经济发展的目的与发展水平的差异，其类型主要有自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济联盟。近些年的区域经济合作也突破了传统的地理毗邻国家开展区域经济合作的概念地域范围不断扩大，合作程度不断深化，不仅包括商品贸易，还包括服务贸易投资自由化、贸易争端解决机制、统一的政策甚至共同的民主理念等。北美自由贸易区（NAFTA）促进了加拿大、美国与墨西哥三国贸易投资的扩大，域内贸易占各成员国总贸易的比重不断提高。东盟（ASEAN）不仅是一个单一市场及生产基地，货物、服务、投资和资金都得以在域内自由流动，进一步在政治经济和安全等多个领域也进行了统合，东盟10 3合作机制更是进一步扩大了区域合作的体量。作为全球最大的区域经济一体化组织，亚太经合组织（APEC）历经15年的发展，目前拥有21个成员国，各成员国在区域内的贸易依存度不断增大。欧盟作为较早且成熟的区域组织，其成员国之间涉及了关税同盟、自由贸易、劳务出口以及货币一体化，一体化程度较高。为改变区域内经济整合水平较低的现状，印度洋地区经济体也做出了诸多努力。通过一系列的制度安排来积极推动域内经济融合，也就是区域经济整合的制度化（Institutionalization）建设。一般而言，制度化建设有两种主要形式是通过组建国际组织对域内的经济事务进行协调、整合、提供成员国之间的谈判平台；二是通过贸易与投资协议进行安排。虽进行了不懈努力，但现今印度洋地区域内经济整合现存机制依然呈现出低密度、碎片化的特征，缺少有效的、纲领性的合作框架。域内低密度、碎片化的区域贸易协定（RTAs）和投资协定 印度洋地区一直以来都没有一个多边的贸易或投资架构，相对于高速的经济增长而言，印度洋地区的域内经济一体化发展相对滞后。在贸易方面，印度洋国家签订了诸多区域贸易协定（RTAs）。目前，印度洋地区即将生效或尚在谈判中的较为重要贸易协定包括：EFTA-GCC自贸协定、澳大利亚—海湾合作委员会（GCC）自贸协定、孟加拉湾多部门技术和经济合作倡议（BIMSTEC）自贸区协议、”孟不印尼次区域合作倡议”（BBIN）、印度—南部非洲关税同盟（SACU）自贸区协议等。此外，对印度洋地区经济体产生较大影响的区域贸易协议还包括亚太贸易协定（即原先的曼谷协定，Asia Pacifc Trade Agreement，APTA），以及涵盖了三个印度洋国家（澳大利亚、新加坡和马来西亚）的已经生效的全面与进步跨太平洋伙伴关系（CPTPP）和正式生效的区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）这样的巨型自贸区协定（Mega-FTA）。但是，与被称为“意大利面碗”的亚太地区相比，印度洋地区的区域贸易协定密度相对较低（如图1所示）且集中于孟加拉湾地区。印度洋地区国家平均签署区域贸易协定5.48个，其中主要缔约伙伴为印度洋国家、相关国家或国际组织的RTA数量为2.7个。在合作类型上，自由贸易协定（FTA）为最主要的合作类型，其次是优惠安排（PSA），关税同盟和经济一体化协定（EIA）合作形式较少，因此在深度上也显得不足。整体而言，印度洋地区国家众多的FTA或RTA呈现高度碎片化的特点。他们各自所涵盖的领域或区域高度分散，相互重叠的情况不多，而且这些FTA或RTA都是在缺少一个整体制度框架的情况下产生的，这一点与其他区域经济整合程度高的地区形成了鲜明的对比，成为印度洋地区域内市场发展程度较低的重要因素之一（参见表1）。图源：《印度洋经济研究》第二期 2021年，印度洋地区域内进口总额约为9600亿美元，域内出口总额约为10790亿美元。从2008年到2021年，印度洋地区域内贸易总额增幅并不大，相对于1998-2007年，增长速度大幅放缓（如图2、图3所示）。与整合程度较高的APEC成员国相比，自2008年起，APEC的65%-70%贸易额来自成员国内部的贸易，2021年域内贸易占其GDP总量的27.27%；NAFTA在成立的头十年贸易额就由45.8%上升到了55.8%。相比之下，印度洋地区国家域内贸易占比虽然逐渐提高，但其始终低于35%，其中最近十年域内进口平均占比为30.28%，而域内出口平均占比为32.38%。“环印联盟”（IORA）国家的成员国包括了印度洋地区在经济上最重要的22个国家，但2021年“环印联盟”国家的域内贸易总量也仅占其贸易总额的21.46%。图源：《印度洋经济研究》第二期 印度洋地区国家还签订了大量的国际投资协议，包括各种双边投资协议（BITs）与含投资条款的条约（TIPs）。但是，如同区域贸易协定一样，印度洋地区国家的“投资协议密度”也是相对较低的。根据UNCTAD的Investment Hub数据显示，印度洋地区经济体平均签订双边投资协议为30.6个，仍在生效中的协议为22个，含投资条款的条约9.8个，依然在起效的7.6个。其中，大部分协议为海湾合作委员会国家和东盟国家所签订，南亚国家和大部分非洲国家签署的投资协议数量较少。与此同时，印度洋国家的投资实际上大部分流向了域外国家，尤其是流向了经济更加发达的国家和一些“避税天堂”。流向印度洋地区域内的投资只是集中在特定的几个国家，其中新加坡虽然吸收了大量来自域内的投资，但这更有可能是出于新加坡在国际资本流动中的特殊地位而导致的，而流向毛里求斯的直接投资则可能是出于寻求高税收优惠的动机。总体而言，这样的投资与印度洋地区域内的产业发展或贸易往来并没有高相关度。图源：《印度洋经济研究》第二期 这些低密度、碎片化的区域贸易协定、自贸协定以及投资协议对促进印度洋域内经济整合起到的帮助是非常有限的，难以产生“多米诺效应”的扩张机制。若要实现更高水平的区域经济一体化，缔约者之间应当有足够大的市场规模、较高的边际成本、较低的运输成本，这在目前的印度洋地区均难以充分满足。现有的区域协定或经济组织被限定在小多边的范围之内，以完成各自的目标和节约缔约成本，这就限制了域内经济整合组织规模的扩张。印度洋国家进行区域经济合作机制尝试的历史并不短，自20世纪90年代中期以来，印度洋地区的边缘国家之间的经济合作也在不断增加，许多区域性组织的目标之一就是经济发展与区域合作。但看于地理范围限制，该区域被切分成几大板块，各个区域与次区域之间相互经济联系不紧密，在经济合作上各自为政，合作的意愿不强，合作成果不够显著，且各次区域内部经济整合情况水准普遍也较低。其中代表性的区域性或次区域性组织包括南部非洲发展共同体（SADC），东部和南部非洲共同市场（COMESA），海湾合作委员会（CCC），南亚优惠贸易安排（SAPTA）和东盟（ASEAN）等。这些区域性或次区域性组织或区域贸易协定的历史、表现、职能和发展前景等议题，以及印度洋委员会（IOC）和“环印联盟”（原IOR-ARC）等作用问题，国内外学者已经有了广泛与深入的讨论。与印度洋地区经济体关系密切的区域性或次区域合作组织或倡议还有：中国的“一带一路”倡议、大湄公河次区域经济合作（GMS）、澜湄合作（MRC）、亚洲基础设施投资银行（AIIB）、科迈萨—东共体—南共体三方自贸区（COMESA-EAC-SADC）、环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议（“孟印缅斯泰经济合作组织”，BIMSTEC）等。这些区域性或次区域组织或机制在促进区域经济一体化上的成就与作用差异很大，但是大部分具有发展中国家区域合作安排的常见缺陷：涵盖面过于宽泛、贪大求全，反而导致在具体目标落实方面能力不足。彼得·莱尔（Peter Lehr）就曾指出过由于印度洋地区国际机制的目标过于宏观而导致其无法落实的治理困境，而这也造成了这些组织或机制在经济事务上缺少针对性、功能性不强的局面，很难达成在措施规则深度和条款覆盖广度有所突破的区域经济合作制度安排。图源：《印度洋经济研究》第二期 此外，印度洋地区的区域性组织在促进成员国贸易发展方面也与发达国家的区域组织存在目标和手段上的差别。东盟作为区域组织最大的成就实际上是推动了这一地区与地区外的经济网络、特别是东亚地区的经济整合（如作为整体对外商谈签订了东盟10 3合作协定），从而为这一地区的国家的域外市场准入铺平了道路。同样地，许多印度洋地区的区域组织目前发挥了最大作用的领域并不是整合其域内单一市场，而是对外作为一个国家集体行动参与贸易谈判，在与域外的市场谈判中谋求更有利的地位，类似的例子包括如欧洲自由贸易联盟（EFTA）与南部非洲关税同盟（SACU）签订的自贸协定，EFTA与“海合会”正在谈判的自贸区协定等。机制缺陷和目标差异造成的落差在印度洋地区次区域域内贸易比重低上得到充分体现。如表2所示，东盟国家2021年的域内贸易总量占比仅为21.40%，常年在25%左右徘徊。南盟域内大部分贸易额来自印度与其他南亚国家之间的双边贸易，如果去掉印度，则域内贸易占比更低。“海合会”域内贸易占比近年来也才攀升至10%以上。在非洲国家中，东南非洲共同市场多年来并未让域内贸易有较大提升；南部非洲发展共同体近年来发展较快，这一现象极有可能是南非对域内其他国家（如莫桑比克）的电力或原材料需求增长而形成的，但整体来看域内贸易比例依然在20%左右徘徊。调查表明，在某些边境，非正式跨境贸易可占官方贸易流量的90%；占南部非洲发展共同体贸易总额的30%-40%，以及东南非共同市场约40%的贸易。受新冠大流行的影响，严重依赖初级商品出口的非洲大陆，受到了全球需求和大宗商品价格波动等外部冲击；同时，新冠大流行还加剧了非洲企业融资难和劳动力不足等方面的问题。据世界银行于2020年4月至8月在非洲18个国家进行的关于大流行应对的企业调查，其中四分之一的企业已关闭，其他企业的销售额也大幅下降。2021年东南非共同市场和南部非洲发展共同体的域内贸易占比下降明显，南部非洲发展共同体的贸易占比甚至跌至10.56%。图源：《印度洋经济研究》第二期 图4和图5展示了按照区域组织区分的各个经济板块之间与印度洋其他经这体之间的贸易关系。如图4所示，虽然各个地区近年来对印度洋地区域内的出口逐渐增加，但近十年来这些区域组织对印度洋地区的出口平均占比仅为32.64%，可见对于这些分散的区域来说，印度洋沿岸国家也并不是主要出口市场。只有“海合会”是一个例外，其对印度洋国家的出口总额占比一直在稳步增长且占比最高，从1995年的25.82%逐步攀升到2021年的44.98%，这是由于印度等国家的经济增速与制造业部门的发展带动了对海湾地区能源的需求。另外，由于对大宗商品出口的依赖，非洲市场对印度洋地区的出口份额也有所增加。据联合国贸发会议发布的《2022年非洲经济发展报告》指出，尽管非洲大陆几十年来一直努力实现出口多样化，但54个国家中仍有45个依赖农业、矿业和采掘业初级产品的出口。图源：《印度洋经济研究》第二期 域内经济整合治理缺乏有影响力和赋权能力的经济合作组织 印度洋地区一直以来都没有一个多边的贸易或投资架构，原因不仅在于各个地区之间经济联系的薄弱、缺乏合作深度，也在于缺少一个有足够影响力和赋权能力的经济合作机构对该地区的经济整合进行治理。在这一地区通过制度建设进行区域主义的构建是一个“相当具有挑战性的过程”，大部分有经济职能的区域组织只覆盖了某个单独的地区板块。目前在成员国上涵盖范围最广、相对拥有代表性的印度洋地区国际组织是“环印联盟”，但也没有涵盖所有印度洋地区。“印度洋倡议”于1995年3月在毛里求斯发起，两年后定名为“环印度洋区域合作联盟”（IOR-ARC），2013年11月更名为“环印联盟”。“环印联盟”的主要目的是加强区域合作和可持续发展，有21个成员和7个对话伙伴，是印度洋地区唯一的“永久”性政府间组织。目前的“环印联盟”职能涵盖推动这一地区的经济与安全合作及若干区域治理，其中包括了六大“优先工作领域”，即海上安全保障、贸易和投资便利化、渔业管理、灾害风险管理、学术和科技合作以及旅游和文化交流。“环印联盟”一度被寄予厚望，学界与政界曾希望他能够在印度洋地区扮演亚太经合组织（APEC）的角色，然而在过去的二十年中，“环印联盟”还无法建立起“更强有力的体制框架”。作为一个政府间的国际组织，由于目标设置过多、职能不够清晰、缺少中心性、组织形式松散等原因，“环印联盟”赋权不足，章程缺少明确性，致使其在制定地区经济合作规则和指导思想上缺乏足够的权威性和约束力。其成员国的承诺也相对薄弱，很少有成员国愿意或能够向该组织投入大量的财政或外交资源。许多时候“环印联盟”仍然被视作一个“只产生声明而不是采取行动”的机构。此外，该组织还面临着严重的人手不足，其秘书处只有20人在处理六大“优先工作领域”问题。近年来，尽管在澳大利亚等国的主导下，“环印联盟”的职能和作用有所加强，但其松散性和弱机制性可见一斑，作为泛区域性组织的影响力与权威性依然不够，经济整合治理方面的作用不够凸显。缺少代表性的国际组织和能够产生“多米诺效应”的FTA，使得印度洋地区长期无法产生区域整体性的制度框架。阿加沃尔（Aggarwal）等学者在探讨制度之间相互关系和兼容问题的过程中已经发现，在国际经济机制中存在制度重叠（Overlapping）和制度嵌套（Nesting）现象，其中制度重叠是指不同国际机制中领域、职能和区域之间的重叠，而制度嵌套则是指次一级的制度“嵌入”在一个同一的大框架内，如区域贸易协定“嵌入”在WTO贸易规则框架下，同样次区域贸易协定或特定贸易领域（如服务贸易和知识产权）协议也“嵌入”在区域协定或合作机制之下。他们同样发现这实际上对多种多样的国际经济合作机制产生了支撑性作用。一个典型的例子就是亚太地区区域自由贸易协定与WTO框架之间的关系，盛斌和果婷曾分析对比了亚太地区FTAs和WTO框架下贸易条款的重复情况，他们发现亚太的FTA。平均覆盖了现行WTO贸易条款的76%。制度的重叠意味着重叠的领域内无需再重复进行规则的拟定和起草。假如存在有一个泛地区性的制度框架以供次一级的制度嵌套，则同样节约了基础问题上的谈判成本，同时也提供了在更细分领域内进一步深入谈判或合作的平台。亚太地区的“意大利面碗”现象，实际上就是在存在一个区域性的经济纲领前提下得以开展多种多样的经济合作产生的结果，虽然很多人探讨因此产生的制度竞争或制度过剩是否对制度有效性产生了阻碍效果，但同样有研究指出它们彼此之间并没有“拖后腿”。因此，对于印度洋地区国家而言，其面临的不利局面就是至今为止缺少这样一个可供参考或嵌套的整体性的、泛地区性的国际制度框架；而各类制度安排之间过于松散的关联，也让它们彼此之间无法产生支撑作用。三、制度低水平均衡：印度洋地区经济低度一体化的结构性成因 印度洋地区经济的低度一体化的根本原因是“制度低水平均衡”。制度需求水平由一个地区或经济体的实际发展阶段决定，而制度供给水平则由行为主体对成本和收益的理性衡量及意愿决定。一个地区或经济体的制度需求和制度供给长期处于较低水平，导致制度产出也长期维持在低位。传统上来说，在讨论与解释国际制度为何存在时，不同范式之间对“制度化”的动力有不同解读。新自由制度主义强调的是制度的需求，即认为国际社会成员的需求是国际制度构建的重要动力，对制度非中性与利益分配问题关注不多；而现实主义则从供给角度出发，认为大国是国际制度的主要供给者，大国竞争塑造了区域合作制度的安排形式和变迁路径，大国对制度产生的利益分配和成本的考虑决定了制度供给的意愿。但本文认为，对国际制度“制度化”（或产出水平）的考察，应当从供给与需求的动态交互关系去审视。区域经济一体化安排的实质是减少现存制度对国际经济活动的约束，成员国所要支付的成本句括达成一致行动中让渡的部分经济主权、谈判成本和进一步开放国内市场可能导致的福利损失，而获得的收益则来自扩大的贸易规模带来的好处和要素回报增加。但是，在这一过程中收益大于成本的一个重要前提就在于成员国之间的经济依赖与互补性足够高。一个经济体相互之间高度依赖、域内贸易高度发达、资本流动规模巨大的区域可能有两种结构：一是域内经济体处于不同的发展阶段，经济落差大；较为发达或经济体量较大的国家是这一地区贸易与投资的中心，不同国家相互间生产成本差异较大，互补性高。二是域内均为较为发达的经济体，制造业发达，域内贸易以产业内贸易乃至产品内贸易为主。图源：《印度洋经济研究》第二期 我们可以看到，印度洋地区域内并不具有上述特征，在参与生产网络和贸易方面与其他区域一体化高度成熟的地区相比存在显著的差异：尽管域内国家经济发展程度不同，却有着类似的贸易结构，属于弱互补性类型的区域。正如表3和表4所示，许多印度洋地区的贸易产品结构有类似的特点，即西亚与非洲国家出口产品以初级产品和能源为主，而工业制成品则是其主要的进口产品。许多非洲国家还以农业为主要产业，以农业出口为主。部分东南亚国家与南亚国家出口制成品，但其主要的市场则以域外为主，典型的如孟加拉国，生产大量的纺织业产品出口欧美市场；但与此同时，这些国家进口的主要也是制成品以供国内生产与消费所需。因为除少数国家，大部分印度洋地区经济体的工业体系并不足以支撑其出口制成品的原料和机械设备需求，而制成品的主要来源同样是域外国家。整体上来看，印度洋地区经济体对制成品普遍有着高度需求但由于域内的工业生产能力发展不足以满足其进口需求，主要贸易伙伴都在域外。同样地，印度洋地区经济体产出的初级产品，除部分能源产品之外，也并不是主要供给给域内国家（参见表5）。无论是出口抑或进口，对外部世界（主要是发达国家）依赖性很强。图源：《印度洋经济研究》第二期 2007年，初级产品占印度洋地区总体出口的51.75%，进口的27.04%；制成品占出口的42.04%，占进口比例66.84%；到2021年，初级产品占印度洋地区总体出口的47.94%，进口占比为29.29%，而制成品占出口比例为46.91%，进口比例为62.65%。总体来看，在印度洋地区经济快速发展的十余年中，贸易结构并没有发生太大变化。即便是这一地区的发达国家澳大利亚，其出口也以初级产品为主，2021年占比高达82.65%，只出口8.11%的制成品，其主要进口品为机械产品、运输设备及化工产品等。印度作为这一地区最大的经济体，近年来制造业发展迅速，出口产品中制成品比例逐年提升，但也需要从域外国家进口大量的工业制成品以满足需求。而这地区发展水平相对较高的东盟国家，同样有着向域外的发达地区和发达国家出口制成品、同时从发达国家发达地区进口制成品的贸易结构特征。由此可见，丰富的矿产和其他天然资源虽然是印度洋地区经济体得天独厚的禀赋，但制造业难以发展成为区域经济支柱同样是普遍的事实。实际上，除新加坡等少数例外，印度洋经济体的一个整体特征就是，无论经济发展程度如何，外向经济的收入依然高度依赖于自然资源禀赋。这一特征决定了印度洋地区经济体的对外依赖，其较为紧密的经济联系主要产生在域外国家，而域内经济体之间的互补性不强。普遍较低的制造业水平还导致另一后果，即该地区一直处于世界主要生产网络边缘，内部之间生产技术与生产成本的差异不足以发展产业内贸易与产品内贸易，从而形成产业内贸易与产品内贸易高度发达的区域性生产网络。以东亚生产网络为例，东亚地区“遵循产品在价值链上不同生产环节展开的地区性分工，并通过产业内贸易和产品内贸易形成的多层次、网络状的新型区域生产体系”，由一开始的直接投资带动了大量的中间品与零部件贸易，促进了这一地区的域内贸易蓬勃发展和区域经济的快速发展。然而，迄今为止，印度洋地区尚未发展起支撑域内生产网络的地区性的“国际分散化生产”。本文计算了印度洋地区电子产品零部件（Parts and Components）贸易额占总贸易额的比重作为估计其内部生产网络发展水平的一个参考标准。根据UNCTAD中对初级、中级以及高级电子产品零部件的统计数据，2021年，印度洋地区38个国家零部件域内进口额约为1065.60亿美元，占其域内进口总额的11.1%；出口额为1591.53亿美元，占其域内出口总额的14.76%，与此形成对比的是，2021年仅中日两国之间的零部件贸易额高达1275.22亿美元，约占中日总贸易额的34.34%。印度洋地区国家的困境就在于：尽管这个地区的经济体发展水平落差很大，但除去以色列和东盟等部分国家外，大部分印度洋地区国家位于生产链的类似环节上，而且同属于低端，其制造业的水平无法在价值链的不同区段形成专业化分工，也就无法完成“使用进口投入品生产，同时出口产品”的要求。不同经济体之间的垂直专业化分工是区域性生产网络的基础。要使各经济体共享生产网络带来的发展机遇，不同经济体必须处于生产链的不同环节之上；印度洋区域内经济发展阶段与要素禀赋的异质性明显，但是产业结构的缺陷难以引致发达的专业化分工。作为整体而言，印度洋地区参与全球生产的程度在逐步提升，但其生产链的另一端往往位于域外，而非推进域内的产业分工。类似的要素禀赋结构、发达制造业相对缺失、区域内发达国家（以色列、新加坡、澳大利亚）有限的经济体量、印度制造业不足以成为“雁阵”的领头雁，这些都削弱了印度洋地区域内生产网络的发展。若根据对全球生产网络的参与程度来衡量，2018年在全球贸易中中国创造的贸易附加值为21553.68亿美元，印度为3641.09亿美元，印度创造的附加值总值仅为中国的16.89%。就目前的情况来看，这一地区发展起高度区域化的生产网络尚需时日。此外，在过去近二十年中，全球生产网络的发展、分工的深化、贸易性质的变化，国际直接投资在其中起到十分重要的作用，高度成熟的贸易网络往往与紧密的相互投资行为紧密相关。印度洋地区域内贸易规模有限，生产网络发展滞后，其实与域内相互直接投资发展不足也是紧密相关的。研究印度洋地区国际合作机制的学者们很早就发现，与其他的跨区域的经济合作机制相比较，这一地区缺乏统一的、具有真正代表性的国际公共产品来推动地区合作进程。区域经济合作机制及国际公共产品的薄弱与缺失本质上只是这一问题在经济领域的体现。从制度视角来看，某个区域国际机制的构建可以被看作是对印太地区的制度化过程，即通过对概念的界定、规则和秩序的设立、推广和执行，谋求用更有序（或更有利可图）的方式管理这一地区的国际事务。但是，谁来负责这一过程？现实主义认为大国是国际制度的主要供给者，大国竞争塑造了区域合作制度的安排形式和变迁路径，因此某个特定区域的制度化应当由这一区域的大国来推动。长期以来，印度洋地区都缺少单一的力量中心和有力的国际公共产品供给者。对于一个区域来说，一个或者数个大国有能力也有动机为本国所在的区域提供公共产品，以整合本地区的经济秩序，从中获得更多的铸币税，典型的情况如美国在NAFTA中扮演的角色。但是，印度洋地区域内目前还没有能起到这种作用的“领头羊”国家。从绝对的经济实力与国家实力来说，印度超过印度洋地区的其他国家，不过长期以来印度的主要注意力集中在南亚地区与全球性层面上。对印度而言，维持其在南亚地区的霸主地位、第三世界国家领导者或不结盟运动领导者地位，远比在印度洋地区供给地区性的制度公共产品要实际得多，也要重要得多（尽管印度曾经提倡过印度洋建设为“和平区”）。诚然，随着全球政治经济格局的重塑，这个情况目前正在改变，印度、澳大利亚和东盟目前都有在这个地区发挥更大作用的雄心，但目前他们还很难单凭自身实力成为一个泛印度洋地区经济秩序建设的领导者，或单一地区国际公共产品供给者。新自由制度主义强调国际社会成员的需求是国际制度构建的重要动力，但这又涉及某个地区的成员国达成共识、形成有效集体行动的问题。目前印度洋地区统一的地区身份认同依然不足，也还没有发展出真正的区域主义。“印度洋地区”在地区身份上的构建，指对地理边界的定位，更包括了在这一框架下对地区国际机制和秩序架构的整合与构建。然而，内在经济联系的薄弱使得”印度洋地区”缺少统一的地缘经济格局。正如前文分析中指出，真正的“印度洋经济板块”是不存在的，实际上只是东南亚、南亚、中东与非洲的若干个分散的地理板块被“印度洋国家”这一概念糅合在一起而已；而这些分散的区域实际上与非印度洋的、地理和经济上联系更紧密的其他域外国家存在更紧密的关系。如东盟与东亚生产中心关系密切，非洲的印度洋国家与其他非洲国家或国际组织关系更为密切。若以经济网络为主来绘制世界经济版图，会发现大部分印度洋地区的经济体都位于某个印度洋之外的经济圈或生产网络的边缘地带，其生产、贸易与投资均更加依赖于该域外市场。显然，由于印度洋域内缺少真正的经济增长中心，从而无法产生域内向心力将这些松散的经济板块更加紧密地联系在一起，导致印度洋地区核心“空心化”，呈现出“甜甜圈”式的结构特征。由于印度洋地区各个板块彼此之间现有的地缘经济联系薄弱，缺乏共同利益关切和区域性国际制度约束，因此各板块根据各自相关的地缘政治或经济联系，首先考量的是次区域性国际公共产品的提供或者参与。这一方面由于泛地区性的经济一体化安排难度大、成本分担与收益分配不明确；另一方面更是因为在增进集体利益方面，小多边机制可能更有效率，而过大的地区集团要达成致行动的成本会更加高昂。相比多边机制，小多边或双边机制效率更高，例如印度近期与东南亚、非洲和中东展开的一系列贸易谈判。从需求方面来看，印度洋地区成员国之间相互依存度不高、互补性弱，因此通过区域经济一体化获取的收益并不丰厚，导致推动区域经济一体化的回报与激励不足，从而制度需求较低。从供给方面来看，尽管多个各种类型的政府间国际组织存在，但缺乏统一的、具有真正代表性的区域组织，新的泛地区性的合作的组织化程度低，导致国际制度的供给难以解决机制建设不足、碎片化的问题。随着时间的推移和区域经济的持续增长，印度洋地区各经济体与周边国家必然会发生更多的贸易、投资与技术方面的往来，促进区域内经济合作的国际制度将会应运而生。然而，这样的可能性必然是内生于印度洋地区长期增长过程和合作净收益的提升。在印度洋区域内一体化程度低、制度低水平均衡的情况下，域外势力以”印太概念”的方式介入，无助于域内经济合作和整合的进程，反而有可能冲击印度洋地区现有的国际机制和地区秩序，进而稀释这些机制现有的地位和作用。不可否认，印度洋地区存在的地缘政治冲突也影响了该地区经济整合的进程。区域内印度和巴基斯坦这两个大国的长期冲突，客观上抑制了该地区经济合作的广度与深度。但限于研究主题及篇幅限制，本文对政治冲突产生的影响存而不论，以便更加聚焦于该地区的制度均衡与经济整合问题。印度洋地区的制度低水平均衡，是区域经济整合水平不足的原因，也是其结果。与“印度洋地区合作困境在于制度性产品供给不足”的论断不同，从制度低水平均衡角度出发，能得到以下结论：域内各主体和相互之间的经济结构没有内生出较强的合作需求时，相关国际制度安排必然只能在低效率状况运行；反之，低效率运行的相关国际制度也难以推动域内的经济整合。如果现有的合作规模接近其生产性边界，制度的变迁或革新也并不能起到显著的成果，内在的促进制度变迁或革新的动力也是不足的。即便从外部推动这样的变革，也并不一定能改变这一地区域内经济整合的水平。显然，要改变这一现状，促进印度洋地区的域内经济整合，必须解决其整合动力不足以及相关国际制度运行机制的问题。要解决动力不足，从根本上打破这种低水平均衡，唯一可行的方式就是在印度洋地区增长过程中发展起域内生产网络和生产中心、加深印度洋各地理板块之间的经济联系。建立印度洋地区经济合作的有效规则或制度框架，符合印度洋地区经济体未来发展需要和根本利益，但对于印度洋地区的各经济体而言，仍然任重而道远；对于有着在这一地区的经济发展和国际公共产品提供上发挥更大作用的雄心的国家而言，需要对路径选择进行更加慎重的考虑。作者简介：戎雪，云南大学发展研究院博士研究生，主要研究方向为政治经济学与区域经济合作。杨怡爽，云南财经大学印度洋地区研究中心教授，主要从事国际政治经济学及南亚地区研究。本文综合整理自《印度洋经济研究》2023年第2期，原标题为：《印度洋地区经济整合困境探究——基于制度低水平均衡的视角》
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