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学术人与实践者 学术人，海纳百川，宁静致远，以理解社会； 实践者，知行合一，悟道至善，为关怀天下！ 董伟玮，吉林大学行政学院副教授、博士生导师，公共管理系主任，研究方向：街头官僚与基层治理、公共行政理论与方法、中国政府与政治； 秦音，吉林大学行政学院博士研究生。 无论东西方，国家治理始终面临着执行问题的挑战。迈克尔·曼（Michael Mann）根据国家与社会不同的互动方式将国家权力区分为专断性权力（despotic power）和基础性权力（infrastructure power）。国家可以依靠其中任何一种权力来源而变得“强大”，但专断性权力的增强却并不一定意味着基础性权力的增强，因此通过强化上级权威特别是中央政府权威不一定能通过纵向治理结构贯彻国家意志。所以，需要调整“委托—代理”关系，以执行活力畅通国家纵向治理体系的“政策梗阻”，这实际上需要增强国家基础性权力，应把视线进一步转向理性官僚制建设和国家与社会持续互动，而这二者的结合需要对公共行政尤其是基层行政进行改造。国家治理中的决策执行活动广义上都可以理解为行政，而发生在行政组织基层的国家意志执行活动则是基层行政。在探讨执行问题的研究中，既有行政发包制、运动型治理等结构性理论解释，又有集权的简约治理、自主性扩张等更具行动意味的理论解释，这些解释都在某种程度上涉及基层行政以及身处一线的街头官僚，以此表现基层执行和顶层设计之间的张力。虽然街头官僚处在国家与社会的交界面进而体现出国家与社会的互动关系，但长期以来街头官僚研究囿于其经典的概念和理论范式，要么在强调国家与社会互动的意义上将其与纵向治理结构一体视之，将国家、组织和街头官僚作为一个整体代入社会互动之中，要么未能跳出政策执行的论域，依循西方的研究结论把街头官僚界定为玩弄权术使得政策扭曲的消极存在。这种一维解释进路遮蔽了执行难题在国家治理体系内部的结构根源，使得所有的矛盾点都指向了身处国家治理终端的街头官僚，在实现理论简捷有力的同时也存在过分化约的偏颇。现实中，街头官僚确实可能是服从国家意志的被动执行者，也可能是摆脱国家意志的自主行动者；同时，街头官僚在国家与社会互动中既可能是国家代理人又可能是公民代理人。街头官僚行动的复杂性使得执行问题很难采取一种一维解决方案，自上而下提升执行力的愿望必须以处理这种复杂性为前提。本文将街头官僚还原到纵向治理结构之中作为问题分析起点，探求国家治理的执行问题究竟如何表现在街头官僚行动之中、其根源究竟何在，并在回答上述问题的基础上探究一种可能的解决思路。 基层行政的执行问题再聚焦：将街头官僚行动还原到纵向治理结构之中 执行既是公共行政实践的难题又是公共行政研究的经典理论问题，无论中外，对“执行难”的关注是普遍的，这种关注既面向实践需求，又催生出新的理论形态。杰弗里·普雷斯曼（Jeffrey Pressman）和亚伦·威尔达夫斯基（Aaron Wildavsky）通过1973年出版的《执行》（Implementation）一书描绘了“华盛顿的伟大期望如何在奥克兰破灭”，指出了政策并不能自动执行且动态的执行过程本身应该被解释为影响政策结果的重要因素，藉此直接引领了第一代执行研究——以自上而下的视角审视执行。在这样的理论视野中，政策制定者是唯一重要的角色，执行失败的根源就在于政策内容的问题和政策没有得到准确执行。这种机械的视角在第二代执行研究中被自下而上的方式所颠覆，其中街头官僚理论具有开创性意义，它在事实上指出通过等级制度对街头官僚进行控制的努力只能使他们沿袭旧规并无视顾客的需要，因而执行者的需要和价值必须得到考虑。 街头官僚的经典定义是与民众直接互动的拥有实质自由裁量权的公共服务工作者。不难看出，街头官僚的经典定义主要强调了国家与社会的互动维度，此乃一种横向结构；同时它超越了国家治理体系内部的机构性质、职责范围和身份编制界限，用以一般性地指称行动中的国家代理人。这个定义在清晰指出街头官僚身份和功能的同时，却虚化了街头官僚机构所处的科层体制和整个纵向治理体系。也就是说，街头官僚的经典定义将基层和一线的特性视为不言自明的，然而，“街头”作为工作界面的空间隐喻具有重要的理论意义，整体表征了街头官僚在金字塔形结构中和国家与社会互动过程中的位置。一线是基层的真子集，是作为互动界面的组织界限，国家与社会的边界在日常生活中也寄居于其上。但也正是由于处在国家与社会边界之上，纵向治理结构的层级对街头官僚而言则背负数座大山，这在赋予街头官僚压力的同时也创造了将压力传导到社会治理领域的可能。把街头官僚自由裁量权的行使与组织、国家和社会分别联系起来，就意味着将基层行政互动放置到更为复杂的情境之中，也投射到更为广阔的背景之上。 休普（Peter Hupe）和希尔（Mike Hill）基于行动层级和行动范围差异提出了一个多元治理框架，他们将行动层级区分为建制性、指令性和操作性三个维度，将行动范围情景划分为体系、组织和个人三个层面。这个框架清楚地表明治理行动在不同层面的不同面向，体系、组织和个人表征着不同的观察情景，也在事实上展现出某种层级性要素，虽然不同层级可以共同应用建制性治理、指令性治理和操作性治理，但层级越高相应的宏观影响也越大。实际上，这种不同层次也可以分别对应政治层级、管理层级和一线层级，在中国语境下学者们也得出了“委托方—管理方—代理方”三层级委托代理模型的相似概括。如果承认街头官僚同时具有被动执行者和自主行动者的身份，那么在他们与组织、国家和社会系统之间的关联之中，究竟何者处于支配地位就成了必须探究的问题。即便我们可以在抽象意义上承认街头官僚身处一个受到组织、专业、共同体和社会经济体系影响的复杂环境，没有一个单独的因素或单一理论能够充分说明街头自由裁量权的行使，但具体分析结构和行动的要素却可以为一种统一的解释奠定基础，这是对街头官僚行动具有情境性和结构性双重属性的回应。只不过，情境属性在街头官僚研究兴起之初得到更多强调，然而终究没有脱离结构的情境，情境带来的复杂性毕竟是瞬时、偶然和个别的，结构造成的复杂性是长期、必然和普遍的。街头官僚在执行中表现出的行动复杂性，根植于纵向治理结构兼具的行政和政治的复杂性，进而衍生出面向社会治理的复杂性，正是这种复杂的结构进一步赋予街头官僚复杂的身份属性、执行逻辑和责任内涵，如此对纵向治理结构和街头官僚行动分别进行要素分析，再进一步审视这些要素之间的关联，这对于理解纵向治理结构中的基层行政具有理论分析框架的作用。 纵向治理结构对基层行政的形塑 在传统意义上，纵向治理结构涵盖央地关系和纵向政府权力结构两个基本方面：前者既包含中央地方关系，又包含地方内部不同层级之间的关系；后者则强调政府是一个具有多层级的治理体系，纵向间权力关系也影响了国家与社会互动的过程。因此纵向治理结构既在形式上反映出高层、中层和基层在不同层级上的机构设置，更在实质上表征着不同层级所具有的权限、资源和职责的大小；既反映出结构内部的行政和政治安排，又体现着基层行政既从属于科层体制又要面对非程式化的社会情境的复杂境遇。 纵向治理结构蕴含行政与政治双重维度 深入分析纵向治理结构就会发现，除了常规理解的行政维度之外，基层行政还涉及更为强力的政治维度。与西方国家政治政党政治的控制局限于所谓决策层级的政治官员不同，中国的纵向治理结构并不是单纯的行政区划和行政层级链条，基于党的全面领导的制度体系，它在深层次上还与党的中央—地方—基层深度嵌套。 行政与政治的关系是公共行政研究的古典问题，它对公共行政学的兴起具有重要的理论意义。街头官僚理论也不得不处理这个问题，即便街头官僚看起来远离政治，但当政治行政二分法在事实和价值层面都受到质疑的时候，街头官僚行动的政治意义反而因二者的密不可分得到了正式承认。更为重要的是，街头官僚行动的政治意义虽然直接建立在具体的互动之中，但更深层地关涉纵向治理结构内蕴的要素，这在中国的纵向治理结构中表现得更加鲜明。 一是行政维度上的“层级—对口”的骨干格局。在层级方面，纵向治理结构依托于国家行政区划的层级结构和行政组织的科层化运作，在不同行政层级上形成了从中央到地方的组织结构，并且通过行政化手段将基层社会纳入纵向治理体系之中。因此，纵向治理结构既包括在正式行政区划范围内分级设置的国家治理主体，又涵盖遍布城乡的群众性自治组织。将行政实践所关涉的主体都纳入考虑的做法，超越了将纵向治理结构局限于国家机构范畴的狭隘视角，更加准确地反映出纵向治理结构的客观情况。在对口方面，纵向治理结构具有通过多线条平行化方式实现纵向权力组织的方式，呈现出具体治理领域条线系统层层管控分级负责的特征，即便是属地管理的部门，也都有对口的上级主管、监督或指导单位，一直可以上溯到国家层面统一的机构设置和制度安排。 二是政治维度上的“统合—归口”的领导体制。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，党是领导一切的最高政治领导力量。因此，无论从中国现代国家的建构还是从现实的政治与行政关系来看，党的领导制度相比于国家行政制度更具政治决定性，以此观之，则行政体系实乃反向嵌入党的领导制度体系，处在同级党组织和内部党组织的同心圆结构之中。这是基于国家法律、党内法规和历史沿革固定下来的制度安排，行政组织外部的同级党委和组织内部的党组双管齐下，共同确保党对政府治理的领导，进而实现中央对地方的集中统一领导。 党的领导除了在统合的意义上敦促行政体系形成整体性治理效能之外，更具体地统合路径是以“口”为单位，归口管理是对行政体系施加的强大控制措施。各个口之内功能协同、过程衔接，在归口管理的制度安排下，政府的工作流程都涉及到与党组织分管部门的衔接，并以此为基础构成了国家治理决策主体和执行主体之间的行动网络。 行政性的条条块块最终都可以汇入到政治性的特定归口安排，在党中央集中统一领导的层面实现交汇。下级行政组织受到本级政府领导的同时更要接受本级党委的领导，还要受到归口的党组织和上级党委政府的领导，这形成了党委（党组）统一领导、各口条线分明、分工基础上统合的“集束结构”。 纵向治理结构向基层坍缩 在纵向治理结构中，层级越高，单一机构的权力越大、编制越多、资源越丰富；层级越低，单一机构的权力越小、编制越少、资源越贫乏。街头官僚机构是其中层级最低、权力最小、编制最少、资源最贫乏的正式行政组织，却是上级分派任务想到的第一责任主体。“上面千条线下面一根针”意味着一根针对应千条线，这在时间序列上意味着任务往往不是鱼贯而行，而是涌现而来，因此街头官僚不是按步骤、分系统从纵向治理结构中领受任务，而是因其身处一线展现出巨大的任务“引力”——无论上级有什么想法都会自动找到基层执行，进而以其为基点出现了一种纵向治理结构“坍缩”的现象。 坍缩原本是一个物理学概念，用以描述恒星的物质收缩而挤压在一起的现象。在恒星生存期的某一阶段，其内部温度将会降低，在引力作用下，恒星内部物质的原子结构会遭到破坏并挤压收缩。本文借此来代指当治理任务向基层延展时，纵向治理结构原有的制度安排在原有性质各异、界线清晰、各司其职的运行过程开始收束，整个纵向治理结构挤压收缩到基层的一个点上。这个过程类似于恒星坍缩成白矮星的过程，随着体积缩小质量逐渐增大。街头官僚综合承接纵向治理结构的各种任务，成为整个坍缩的基点。 从形式上看，纵向治理结构在整体分布上体现为金字塔形，但站在基层视角“向上看”，纵向治理结构实际上是倒金字塔形，纵向治理面向社会的发力点也集中在街头官僚这个点上。街头官僚机构身处基层似乎是“原罪”，正是因为层级低、分布广、与社会公众直接沟通，所以“好用”并且更容易控制。在各个层次各个条线的上级部门看来，街头官僚是最适宜的执行人选，因此街头官僚承受压力是常态，很难分清楚哪些是常规事项、哪些是应急事项、哪些是临时交办事项，政治和行政交织，呈现出“街头官僚日常工作无差异”的现象。所以，在实践中不难发现，即便是上级机关部门的本职或专项工作，最终也会转嫁给街头官僚机构，都会一股脑地向基层索要数据、提调材料、安排调研、组织迎检……纵向治理结构向基层坍缩既是一种客观现象，也成为一种主动选择的路径依赖。
图1.纵向治理结构的坍缩 基层行政组织衰退 为了在纵向治理结构中维持自上而下的管理和领导，上级对下级往往进行组织维度上的控制，造成了形式上机构层级同编制规模和资源水平的倒挂以及实质上的职能、权限、责任倒挂。历史上就是“治民者”级别低、法定规模小，“治官者”级别高、法定规模大，这是解决执行难题的传统结构性安排，是一统体制统摄有效治理的表现。加之新公共管理运动的深入开展和治理时代的到来，正式的行政组织又进行了多轮次的裁撤、重组、改制，在严控编制和机构规模和吸收非政府力量参与治理的思路引领下，基层行政组织为行政体系的瘦身做出了重要牺牲，近年来处在一种相对的组织衰退之中，往往很难凭借自身资源有效执行政策和充分完成任务，超负荷运转已成为一个普遍现象。 基层行政组织衰退呈现出多维样态：一是“行动的维持化”，即通过资源极其有限的正式行政过程来执行政策，街头官僚基于注意力分配实施应付策略；二是“成员的影子化”，即大量依赖政府编外用工执行政策；三是“服务的碎片化”，即依赖服务外包等市场和社会机制执行政策。这些表现很大程度上源自纵向治理结构本身，上级面对这种情况既有默许，同时也采取相应措施来应对：一是“临时下沉与定期下沉相结合”，通过“下沉”应对基层行政组织衰退，但与各类任务应当匹配的权力、编制、资源却不会长期下沉，更不会在制度上调整原有的纵向治理结构；二是“督察检查与巡视巡察相结合”，涵盖行政和政治两个条线，综合运用行政手段和政治手段强化控制，而一旦检查过多实际上又会导致街头官僚的“迎检”策略，重塑注意力分配机制，挤占本已捉襟见肘的基层行政力量，进一步降低政策执行效能；三是“层级延展与主体扩容相结合”，向基层社会进一步延伸衍生出新的触角，产生了诸如网格、片区等虚拟层级并设置相应的专职或兼职管理岗位，或者采取项目包保、领导小组、工作专班和联系会议的方式，广泛吸纳体制内外力量参与特定工作，延伸管理触角、扩大掌控范围。无论是基层行政组织衰退的形态，还是纵向治理结构的调试努力，实际上是以非正式的制度和组织安排缓解组织衰退的冲击，以动员机制和参与机制弥补基层行政力量的不足，但其基本方式却仍然带有鲜明的行政色彩，并展现出明显的行政化趋势，正式行政组织的衰退与非正式行政活动的增长反映了纵向治理结构存在着一种正式行政和非正式行政制度化此消彼长的现象，一定程度上弱化了纵向治理结构的制度基础。 街头官僚行动的结构式耦合与情境性裂解 纵向治理结构向基层坍缩意味着街头官僚既综合承接了纵向治理任务，又具有代表国家与社会互动的资格和权威，因此要求街头官僚行动展现出身份、执行和责任方面的耦合，以便协调各种要素完成任务。然而尽管有统合、归口、对口等一系列安排，但纵向治理结构的内在张力不易化解。街头官僚在角色、执行和责任方面的实际冲突使得街头官僚无法在情境中作出不符合治理功能预期的选择，执行问题根源于纵向治理结构，并在情境中得到进一步激化。 身份重合蕴含着内在冲突 街头官僚在纵向治理结构中，既是科层制意义上的一线行政人员，又是干部制意义上的基层干部，是行政意义上的官僚和政治意义上的干部在基层的共同投影。科层制角色的基础是法定结构，是国家法律所规定的基于管理权限和层级体系所形成的身份；干部制角色的基础是准法定结构，是党内法规所规定的基于政治领导和民主集中所形成的身份。同时，街头官僚在作为国家代理人的同时还有公民代理人的角色，正是基于其作为国家和执政党的代理人，街头官僚成为具备行政和政治合法性的治理主体，同时成为面向社会的公共服务工作者，需要在国家与社会互动当中履行职责、发挥引领作用并维护社会治理的空间。公共服务工作者的身份虽然以行政和政治身份为基础，但在社会治理中具有更高的接受度和认可度，因而极易获得社会的对其合法性的默认，这实际上是民众对日常生活中的基层行政和基层治理进行了“自然态度的悬置”，他们对于身边这些街头官僚充任管理者和领导者司空见惯，当然也期待他们能成为服务者，而群众在绝大多数情况下并不需要清楚哪些机构是政府部门、哪些是群众自治组织，以及这些在政府部门、派出机关和城乡社区中的工作者们都是什么编制，毕竟这些身份整体上凝结于一个个具体的人，而这些具体的人就是行动中的国家，同时发挥领导、管理和服务功能。 不过，一线行政人员、基层干部和公共服务工作者虽然凝结于街头官僚一身，然而不同身份所承载的职能是有区别的。作为一线行政人员，街头官僚担任当前的职位意味着一份工作，有固定的上下班时间，与组织之间是一种以劳动换取薪酬和激励的关系，有相对稳定公私界限。作为基层干部，街头官僚则不单要完成本职工作，还要担负更为重大的政治使命，在具体的任务和运动中发挥积极作用，这往往需要超越本职工作而忘我奉献，工作不再局限于上班时间，为了满足政治需要街头官僚必须统筹时间和资源进而成为“革命的一块砖”。作为公共服务工作者，街头官僚需要以顾客或公民需求为导向，为满足相应需求实际上需要对纵向治理结构中的行政和政治因素进行调试，这是由于面向基层社会的公共服务具有较强的基础性、福利性、分配性。上述差异实际上撕扯了日常生活中的街头官僚：做好本职工作之外还有没有个人时间和空间、完成上级交办事项的限度在哪里、个人奉献是否能取代加班的法定意义、在为人民服务的过程中为什么会被提醒注意身份和立场，这其中的冲突是客观存在的。 执行复合充斥着内在矛盾 街头官僚的执行呈现出行政性与政治性的复合状态，不同行动模式的基本区别使得在差异化的场景中追求行动统一性的努力面临着严峻挑战。行政执行遵循以“命令—服从”和“裁量—评估”链条为基础的管理逻辑，政治执行遵循“引领—追随”和“忠诚—奉献”链条为基础的政治逻辑，虽然党的各级机关整体上也是按照科层制原则组织起来，但以相应的政治信仰、理念和使命为基础，干部制成为了一个更加训练有素的科层制。政治执行是不应讲条件的，而行政执行是以理性为基础甚至要讲贡献和诱因的平衡。虽然街头官僚理论在一定程度上修正了传统官僚制范式，但承认街头官僚自主行动的空间与追求不折不扣执行的理想状态仍能共存。街头官僚理论虽然确证了街头官僚自主行动对政策执行本身具有工具性价值，但这毕竟是为了原有政策目标的落实和政策初衷的保持，并不承认街头官僚行动具有内在价值。因此，正如任何二分法在表述两个彼此分离的事物之时都蕴含着一个胜过另一个的观念那般，街头官僚执行的行政要求以政治控制为前提，整体上表现为一种在政治领导下做工作的行动取向。面向政治任务即便没有法定自由裁量权作为依据，但要以发挥能动性为名处理纵向治理的复杂性、模糊性、风险性，同时弥合政治行政体制内存在的系统缝隙。同时，在执行中如果不能提升公众的服务满意度，会在行政甚至政治维度上给街头官僚带来不利结果，因而合意的执行还要求街头官僚将公众的建议、意见乃至否定反馈到纵向治理结构中，进而呈现出一种“诉求—回应”和“输出—反馈”过程，甚至还会出现街头官僚与民众团结应付纵向治理任务的可能性。这时，社会公众所需要的街头官僚执行实际上是面向需求的公共服务，它有可能符合政策目标，也可能需要对政策进行修正，但完全按照上面的意思肯定行不通，应该在一统体制和有效治理之间谋求一种平衡。 但是，行政目标被包装为政治任务，对街头官僚的要求也发生了质变。行政执行从根本上承认自由裁量权的合理性，即便这种合理性是建立在工作情景复杂性、回应当事人需求和国家合法性等不可避免的客观性基础之上，就算被当作“必要的恶”也说明其必要性得到了承认。然而政治执行却无法容忍任何自主行动的空间，因为它预设所有关于执行与否的问题本质上乃是大是大非的原则问题。这就容易理解层层加码的逻辑：行动一定要符合政治上的预期，它不是行政执行上的量力而行，而是必须为了实现政治目标竭尽全力，是不达目的誓不罢休。同时，由于街头官僚所执行的政策通常是与人民关系最为密切且需要加以个性化的政策，街头官僚的服务最需要的就是回应，否则工作无法开展，且会从根本上违背政治目标，但又缺乏回应的资源和底气，因为执行的要求并未转化为资源的赋予，所以街头官僚两头受气的感觉非常明显，这也成了如今基层工作难做的最常见现象之一，政策执行在遵循治理标准和行政标准的同时，还要遵循更具权威的政治标准，而这些标准的差异在实践中就体现出执行面对国家与社会关系的张力。 责任整合潜藏着内在张力 纵向治理结构中同时存在的政治责任和行政责任在性质上本来还有相对清晰的分野，但由于群众利益无小事，任何行为的后果都蕴藏着向政治责任转化的可能，加之政治任务和行政命令向基层传导，使得整个纵向治理结构从形式上呈现一种围绕基层社会的治理或通过基层社会进行治理，责任无论从性质上还是形式上都聚焦到街头官僚身上，因此街头官僚面临的责任在终极意义上是整合的。街头官僚作为理性人的需求却被漠视，街头官僚机构的存续和发展需求被更高层次的政治需求吸纳，因此街头官僚机构内部往往以规避责任等理性逻辑满足其需要。 然而必须承认，责任之间存在着张力。街头官僚在科层组织中的责任主要是职业责任，这意味着行动是由专业知识、伦理行动标准以及根植于机构历史和传统中的经验所影响的，这种责任是明确的、有限的，是基于其工作职责而产生的相应义务并承担相应不利结果。街头官僚在干部制中的责任虽然在形式上明确固定，却在实质上有无限扩大的可能，因为对基层干部而言，做好本职工作不过是底线要求，还要更多地为党分忧和服务人民。从行动的差异性来说，本职工作之外的奉献才更值得称许，这直接体现在宣传话语中长期存在的对先进人物积劳成疾、废寝忘食、舍小家顾大家、义务奉献等方面的褒扬。政治使命蕴含着无限责任，党的干部和党员则是无限责任的具体承担者。行政责任更多是针对事的责任，而政治责任更多地具有属人的性质，还会由事延伸到人身上进而对人进行政治判断。与政策执行的政治化过程相关联，以政治责任为名义警示街头官僚会得到更多重视。街头官僚又要把结构中名义上有限而实际上无限的责任转化为情境中的责任：互动过程要持续，互动结果要综合考虑结构要求和情境要求。街头官僚行动若不能顺应情境要求，不仅眼下的治理目标无法实现，未来的互动基础也遭到了破坏。一旦因此造成了相应政治影响，街头官僚会被首先问责，尽管这种情况的产生根植于纵向治理结构本身，但对于上级而言，基层执行不力是天然的挡箭牌，同时上级行政组织成员自带高层级的光环，所以才会给人更为和蔼可亲、谦逊有礼、敢于担当的错觉，毕竟不以直面社会公众为日常工作，其一时的形象管理和前台表演还是更容易做到。到头来，出现了执行者担责而决策者、领导者和管理者无责的现象，这实际上是只关注了基层的行动性避责而忽视了上级的结构性避责的结果。
综合以上三个方面，纵向治理结构要素之间有着清晰的区别，国家和社会对其在基层治理中虽然抱有一种整合的期许，但具体落到街头官僚行动层面则可发现其内在的断裂（见表1）。这种断裂实际上是结构影响面对具体情境的无力，街头官僚即便拥有自由裁量权也不能完全自主行动，因为处于国家与社会互动的界面上，他们受到纵向治理结构从行政和政治两条路径的制约，同时还受到互动情境制约。基于街头官僚行动所蕴含的冲突，深入探究可以发现纵向治理结构整合期许的落空。一方面，在基层行政中，在政治包裹行政的同时也存在行政对政治的替换。当上级以政治名义包装政策时，街头官僚在执行中仍然尽量将其化约为行政事务，具备可以具体考评的特征。比如“既要……又要……还要……也要……”的复杂要求，每个方面都涉及到相应的政治原则，但街头官僚会对结合相关表态进行诠解，并通过注意力分配选择其中的优先执行事项，将其操作化、可视化，尽量让上级看见他们所强调的“要”，而具体的过程是否符合政治要求实际上已经被行政标准替换了，其背后的成本效能关系和公共价值评价则都被隐匿。另一方面，面向复杂的治理情境，行政会挤出治理，治理也不得不依托行政。如果采用一种向多主体开放的面向共同事务的管理方式和相应安排，那么对街头官僚而言在资源约束条件下安全完成手头工作就需要更多的沟通成本，也面临着较大的不确定性，最主要是时效性无法保障。因此，更具确定性的行政方式就更受街头官僚青睐，他们会尝试用行政方式让社会治理的空间受到压缩或暂时转移，而社会公众在参与程度和治理效能之间也更倾向于后者，因此也会希望政府以更具执行力的方式确保治理效能，而好治理本身的规范价值维度受到忽略。 面向行动改善的基层行政与纵向治理结构的协调之路 衰退的基层行政组织无法实现上下目标统一和信息有效传递，街头官僚处在这样的组织之中也是难为无米之炊。需要重新定位纵向治理结构和国家与社会互动双重场域中的街头官僚行动，使行动与结构彼此协调。立足于公共行政的行动理论，纵向治理结构的层次性是行政环境的背景，而纵向治理结构中的关键要素更直接影响了行政行动计划（administrative action project）。互动情境使结和行动在特定时空和事件中实现了局部共在和统一，因此，改善街头官僚行动必须服从情境规律，在纵向治理结构调整的过程中释放组织资源，为改善街头官僚行动提供结构前提。 理顺正式行政与半正式行政的关系 半正式行政本来是对中国古代基层行政实践的概括，它反映着一种简约治理的思路，经过现代化改造它也顺应了社会治理的潮流。不过，对半正式行政的理解不能仅仅局限于强调基层治理对社会力量的依赖，它还可以被看作行政体系内部的主动选择，这是通过简约主义实现全能主义的一种方式。从目前基层行政组织的内部结构来看，编外人员多于编内人员、事业编制多于行政编制已经成为常态，对社会力量的吸纳也顺势加强了对社会的行政控制，基于编制内外和编外人员的不同身份（政府雇员、劳务派遣、公益性岗位……）会产生不同的行动逻辑，但编外人员比编内人员更为“好用”，出事之后组织也更加好摆脱，因此临时工现象屡见不鲜。长此以往基层行政组织最终反映出一种“街头官僚的类型学”，甚至会重新出现古代基层行政以各种名目扩张的“经书”“代书”“帮书”“白书”，重蹈以非法的官僚实现非法的正当性的覆辙。半正式行政人员既通过模糊对外身份事实上行使公共权力，又通过明确的内部身份建立起保护正式行政的屏障，虽有采取职业化机制将半正式行政人员纳入制度管控之中的尝试，但这种以半正式行政为主的基层行政使得纵向治理结构在基层治理中的核心力量被削弱，正式制度被消解、政府公信力降低。因此，不能一提到简约治理、借助社会力量就是好的，正式行政就是臃肿、低效、支配。一方面要合理划定半正式行政的规模和范围，必须使其作为正式行政的补充、辅助和支撑地位，遏止其愈发明朗的越俎代庖趋势。另一方面要提升基层行政的正式化程度，不能仅仅因为层级上的位置就将基层各方面的资源和空间统统锁死，要以“事”为中心，使基层行政组织的编制、薪酬、激励、晋升等方面与事相匹配。 厘清层级间职能配置的政治制度逻辑 纵向治理结构中各级主体的职能配置凝结在是责任、权力和能力的关系之上，这与国家的政治制度密切相关，它的基本方面必须清晰地由制度加以规定，而不能主要依靠临时安排。面对干部制和官僚制的张力，加强干部制在弥补官僚制不足的同时，对基层行政组织的冲击是明显的，暂时的“下沉”是纵向治理的高效选择，但这也从侧面暴露了正式制度安排的无效性、非权威性和不稳定性。在纵向治理结构向基层坍缩的情况下，近年来简政放权、综合行政执法体制改革和政务服务改革在一定程度上出现了责任大量向基层转移而配套的权力转移不充分且基层能力不足的情况。中国共产党作为使命型政党在国家制度中居于领导核心和长期执政地位，因此我国的纵向治理结构理应首先基于使命厘清责任，然后根据责任的大小赋予相应的权力，进而划定责任范围。这种以责定权、依权赋能的职能配置实际上形成了一种“责权体系”，从理论逻辑上与西方式的“权责体系”不同，在实践逻辑上也应展现出不同的形态。一方面要制定不同层级治理主体的责任清单，以责任清单作为权力清单的基础，从制度上明确事权划分的来源，改善纵向治理结构实质上存在的头重脚轻问题。明确基层行政组织作为国家意志执行主体的制度定位，对其问责、监督和检查要根据党和国家的正式制度安排，严禁随意扩大范围和增加名目，严禁上级随意以抽调和借调的方式干扰基层行政组织人力资源建设。另一方面要做到权随事转、钱随事转、人随事转，将与事权相关的资源在不同层级治理主体之间进行制度化配置，精简中间层级并压缩规模，确保基层行政组织有充足资源履行责任和行使权力。 培育国家基础性权力的社会治理基础 纵向治理结构的末端根植于社会之中，纵向治理结构存在的意义很大程度上就是通过穿透社会使公共政策得以实施。国家基础性权力是一种集体性的权力，这种集体性在国家基础性权力的运转过程中表现为国家与社会多元行动者的协作。国家基础性权力要依靠科层体制，但也离不开社会参与；需要国家与社会互嵌而不能简单谋求绝对的支配。在基层行政组织衰退的现实背景下，纵向治理的任务分配机制仍需要有力的承接者，这就导致社会领域大量非正式承接者成为纵向治理的触角和手足。因此，执行压力除了在正式的纵向治理结构中存在，还会进一步向社会治理领域传导，试图将更多的治理主体和治理对象吸纳到纵向治理结构之中，将社会治理纳入行政管理和政治领导的轨道。在制度化四梁八柱已经全面建立的时代，纵向治理结构的基本格局保持稳定，且经过法治化程序得到进一步稳固，但面对增强国家基础性能力的要求，纵向治理对加强控制基层以深入社会和直面公众仍然抱有浓厚兴趣。这个过程如果仅仅满足于建立起纵向到底横向到边的管控网络就将国家基础性权力看作了专断性权力的放大扩容而已，这无法充分释放基层治理效能。一方面，要在加强网格化管理的同时提升精准服务、智慧支撑、法治保障的程度，使得纵向治理结构面向社会公共领域时进退有据，提升自身治理效能。另一方面，要真正从制度体系上筑牢共建共治共享的基础，真正鼓励、动员和赋能社会力量主动参与和积极自组织，明确其间的权利义务关系，使人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体建设与国家基础性权力建设共同进步。 综上所述，纵向治理长期以来一直面临着“一统就死、一放就乱”的顽疾，中间层次始终无法得到系统性精简，基层却畸形地在法定结构上保持相对较小的规模，似乎在固守某种简约治理的传统，同时又顺应合作共治的潮流。基层行政在纵向治理结构中本就因结构的坍缩而处于弱势地位和高压态势，而无论是简约治理的传统还是合作共治的潮流，都对现代公共行政在基层治理中的地位进行了弱化，使得治理结构相对于治理需求而言头重脚轻，围绕行政、政治和治理三个要素对纵向治理结构进行优化，改变目前的结构性缺陷，扭转基层行政组织衰退的结构化趋势，在巩固基层行政的基础上直面国家与社会互动、上级与下级互动、街头官僚与当事人互动的情境需求，保证基层行政组织的良性发展，真正为街头官僚行动既能满足上级期望又能回应社会需求提供坚实的结构性条件和制度化保障。 责任编辑：学术人与实践者 文章来源：《广西师范大学学报（哲学社会科学版）》2023年知网网络首发。注释从略。 （本订阅号仅用于学术与思想公益，如有侵权，敬请联系删除！） |
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