[王磊]分布式治理: 技术嵌入基层治理的理论基础、权力逻辑与治理样态

[论文精选] 第20230214期 总第158期

本文转载自《电子政务》2022年10月28日网络首发

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分布式治理: 

技术嵌入基层治理的理论基础、

权力逻辑与治理样态

王磊

作者简介: 王磊，同济大学政治与国际关系学院博士生。

文章来源：《电子政务》2022年10月28日网络首发，已在中国知网上线，感谢读者推荐。

发表时间：2022/10/28

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摘要：在国家治理体系和治理能力现代化及社会治理创新向纵深推进的宏观背景下，各类信息技术向治理领域广泛渗透，导致权力实践变为一个需要经由“技术”这一中介机制加以理性化的过程。采用权力政治学理论框架，分析了作为独特的权力主体，技术在基层治理权力结构中承担的中介作用，进而总结了“分布式治理”概念，发现有机接合技术重塑基层治理的权力结构存在两种基本样态，即以控制为核心的政治职能和以技术行政为核心的治理职能。从“任务情境”“主体间性”和“技术作用”三个维度呈现了分布式治理有别于传统集权式治理、分权式治理的组织学特征。这些特征使分布式治理能够融合“技术-主体-权力”多重治理要素，并在复杂性任务情境中助推基层治理体系与治理能力现代化。    

关键词：技术治理;基层治理;技术政治;分布式集权;分布式治理

一、问题的提出

自党的十九届四中全会提出“构建基层社会治理新格局，加快推进市域治理现代化”以来，科学配置基层行政管理主体权责、构建科学合理的基层综合行政执法体制，日益成为全面深化改革背景下实现基层城市治理体系与治理能力现代化的要务。现代技术的兴起为传统政府治理提供了崭新的信息技术基础设施。技术在推动社会发展中所处的结构性位置，使得技术与组织结构的互动关系成为理解我国政府治理技术化转型的“最佳观测点”，同时为拓展技术政治学的传统研究域“政府组织与外源性技术关系”，提供了现实基础和经验参照。

“政府与技术关系”的传统研究基本默认了结构功能主义和新制度主义组织学理论在解释“技术、组织与组织绩效关系”上的工具合法性，并先验性地假定了技术工具理性转化为治理价值理性的具体路径和实现方式，即将其互动逻辑呈现为“结构采纳技术”和“技术重构结构”两大循环交替过程。这两种传统的宏观理论研究取向，很快被组织权变论中的情境主义微观理论取向所修正。组织权变理论认为，组织想要保持良好的绩效，其结构设计就必须满足特定的情境需求，如组织所使用的技术、组织的市场地位等。这种具有情境主义色彩的理论解释将技术视为实现组织绩效的环境因素，并将组织对技术的采用视为特定情境下的理性决策。最具代表性的观点包括：奥利可夫斯基（WandaJ.Orilikowski）的个体情境论和托纳斯基（LouisG.Tornatizky）等提出的“技术-组织-环境”分析框架。前者致力于关注个人静默知识及其能动性选择对接纳技术的影响，将“技术-人-组织”整合到同一框架之中；而后者侧重于突出技术的应用环境、组织需求，以及技术适应性等客观环境要素对技术被采用的影响。总体而言，情境主义视角下的“技术与组织关系”研究在一定程度上拓展了制度主义和结构功能主义的宏观解释。然而，技术突进引起的政府组织变革及其调试行为，抑或政府技术化的单项适应，都不足以解释技术与政府组织间的复杂关系。

就基层技术型治理创新实践而言，在传统政府组织结构（科层体制）与技术加持的现代化官僚体制（如“政府即平台”“平台型政府”）之间，可能存在无数个“科层+技术”的中间样态和相互补足、相互成就的“体用关系”（以科层为体，技术为用）。这种“中间样态”具体表现为技术应用场景与基层治理任务间关系呈现出“脱耦-嵌入-再耦合”的复杂形态和或然性特征，这也使得学界开始立足于技术嵌入基层治理的实践逻辑，进行总结和提炼基层治理与技术适配、基层治理技术化创新的经验研究。例如，基于“吹哨报道”机制而产生的“执法召集制”，在不突破部门权力边界的前提下，通过赋予街乡政府“吹哨权”和“召集权”，形成了一种基于“集权”与“分权”之间的基层执法权力结构，以此实现基层执法的纵向联动和横向跨部门协同。还有学者从突发事件等应激性任务情境出发，提出了介于“常规治理”和“运动式治理”之间的“聚合式治理机制”。

总体而言，既有的组织结构变革和治理体制机制创新的形态学研究，倾向于将组织结构等同于其权力结构，或者以前者替代后者，从而遮蔽了影响组织变革行为的核心要素——权力结构。究其原因，一是在研究对象和范围上悬置了“技术与权力”的互动关系，或仅将其视作组织变革的发生背景而一笔带过；二是在分析逻辑上，既有研究并未跳出技术治理范式——将技术作为治理工具，从宏观层面考察技术如何运作及其与组织的关系，较少关注“权力的技术取向”和“技术的权力逻辑”。这为本文的研究视角和理论价值提供了合法性基础。因此，本文欲以技术嵌入背景下基层治理中的“技术与权力关系”为研究对象，探讨技术如何影响政府权力结构，并从“权力政治学”的方法论视角构建“分布式集权与治理”理论，进一步解读技术嵌入基层治理过程形成的权力结构“形变”及其治理样态创新等问题。

二、技术、权力结构及其互动：

来自权力政治学的理论解释

（一）权力政治学：观察技术与权力关系的方法论视角

权力，尤其是政治权力，一直以来是政治学研究的核心对象。因此，从权力维度对政治现象的学理分析成为理解政治现象、揭示和把握其内在规律的重要方法论。有学者将这种方法论概括为“权力政治学”抑或“政治权力分析方法”，并将政治权力界定为“政治主体依靠特定的政治力量，为实现某种利益或目标而在实际政治过程中体现为对一定政治客体的制约能力”。权力政治学的研究核心并不在于探寻权力或者政治权力本身的问题，而是解释和探讨权力现象在方法论方面的意义，即用于解释政治现象中权力相互作用及其不平衡性后果。简言之，这种分析方法旨在建立能够动态观察事务（权力主客体）之间相互关系的分析范式，以此反映各类权力主体之间相互影响、相互作用和相互制约的实际状况，强调权力作用机制的路径与方式、过程与特征、行动与结果。

通过对政治权力的功能定义，权力政治学从以权力主体、权力行为及其结果以及权力运行机制三大要素构建起一个基本理论框架，用以解释和分析政治权力现象的基本规律。首先，政治权力主体涉及权力能量的来源。政治权力主体的能动性通过其结构的转化，获得在政治过程中“影响他人的能力”。因此，通过对政治权力主体的研究，可以窥视社会实体成为权力主体的潜在条件并在成为权力主体后如何通过发挥其能动性来实现主体利益目标。其次，权力实施行为及其后果是指权力如何达到并作用于客体，以及客体对主体的反作用。当某种权力行为以特定的形式被固定下来，形成各种政治实体之间特定格局和结果的组织方式时，那么就产生了用以描述特定权力行为后果的政治关系。最后，权力运行机制研究旨在揭示政治现象和权力活动中各个环节的整体性功能及其运行规律。这三个方面的要素结合在一起就形成了描述在特定时空条件下权力主体以特定方式引起实际结果变化的状态，即“权力结构状态”。

随着数字时代的来临，技术这种脱胎于底层资本逻辑演化中形成的技术社会之权力表征，正在成为权力主体并逐渐走向台前，对政治权力结构产生了重要影响。因此，唯有通过“政治权力分析方法”，从理论上解析技术如何推动政治权力要素的分布，以及如何影响既有权力结构，并以此深刻把握基层治理场域中技术与权力的互动关系。

（二）作为一种潜在的公共权力主体：技术权力的政治学想象

作为一种精密的社会安排，不同历史时期和不同政治传统中的权力及其结构必然潜含着差异性。尤其是随着“现代技术丛”的飞速发展，人工智能、互联网、大数据等信息技术的社会化应用，在为社会带来深度变革的同时，也在为异质性主客体捕获技术权力和增益权能提供现代化“武器”。技术扩散引起的权力结构的变化日益明显，技术对权力的中介作用——技术改变了权力作用的大小、权力作用方向和运作方式——承担起社会权力变迁的杠杆，以致权力在主客体之间的转移所引起的结构性变革，将对基层治理权力体系带来根本性变化。作为市场要素的重要一环，技术改变权力结构的核心在于，其为市场部分拥有的“私权”赋予了“公权”的性质，造成以科学知识为基础的专业性权力的“公共化”。就权力的宏观结构而言，治理场域中的权力总量没有变，但是由于技术具有的权力集聚效应和分散效应，使得权力流动的过程中改变了社会权力的整体性分布，也改变了既有权力结构（参见图1）。

技术作为权力主体的合理性基础在于，技术具有鲜明地区别于其他权力主体（国家与社会）的独立性。技术之所以能够成为独立的权力主体，是因为它具有强大的社会功能或力量的同时，还拥有与传统权力同质的控制功能且独立于传统权力。在传统国家与社会二元分野中，技术（市场）的权益效能隐藏，甚至依附于社会，国家处于权力主体地位，国家权力成为权力总体结构的主导性力量，但是这种二元对立的权力格局因技术的“大显身手”正在发生深刻改变。在国家中心主义和社会中心主义此消彼长的长程互动中，技术要素作为一种重要的异质性主体，从社会中逐渐独立出来，成为一种自主、独立且不为外部力量所支配的自主性力量，并以此获得某种主体性的权力地位。技术改变权力结构的核心在于，自主性技术将国家和社会赋予的部分权力施加于权力客体，特别是将国家（政府）的部分权力转移到自身，并通过技术的社会化应用渗透到政治领域的各个方面，从而建构技术中介与权力主客体之间相互依存、连续互动的“镜像”关系。基于此，从一个更为直观的角度来看，技术的权力中介作用可以被理解为通过技术主体性身份——技术作为权力运作的“掮客”，凝聚了传统权力主体赋予的力量，这种力量在技术上的聚集导致原有权力的相对分散，进而产生了一个需要“技术中介”的新权力结构体系。

（三）作为权力运作的中介：技术影响权力结构的作用机制

从权力作用及其运作路径的微观视角来看，相较于权力主客体之间单向互动的传统权力结构，由技术赋权加持的社会权力结构呈现出多维、非定向互动的基本特征。权力不论是作为一种潜在的势能状态，还是作为实践性力量，都具有一种“指向性”问题，即权力运作需要沿着特定轨道或流动途径活动。被技术中介了的传统权力结构，使得权力主体与客体之间不能直接联系起来，权力运作只能通过特定技术的媒介功能，曲折地、间接地作用于最终客体。受制于技术中介的作用，权力运作的方向和路径必然产生“形变”，它不但使权力运行的强度有所改变，而且会产生方向上的偏离。为此，我们要维持治理系统起初期望的权力配置，就必须保持其社会科技关系完整，一旦技术、社会和组织关系改变，系统内的权力分布也可能随之改变。可见，技术自主性（从社会中脱离出来）深刻变革了传统权力运作路径和作用机制，“统治不仅通过技术并且作为技术来自我巩固和扩大，而作为技术就为扩展统治权力提供了足够的合法性”。

从具体的权力运作过程来看，技术中介对于权力主客体同时具有“卸力”和“聚力”的不定向作用（参见图2）。权力运作和流动具有相对性，即从权力资源密集流向权力资源稀少，并外化为权力主体向权力客体施加影响力。当权力主体向客体施展权力时，作为媒介的技术能够帮助客体承受甚至阻挡部分或者全部力量，导致原有流向客体的权力作用路径发生偏转，这种由技术发挥的“中和”作用，卸载了原有的权力势能，并以此减少权力主体与客体的直接对冲。从权力运作效果来看，技术“卸力”的作用使政治权力不能直接作用于权力客体，政治权力或政治统治需要寻找新的运作路径与合法性。因此，技术的中介作用为公民权利保障预留了空间。公民权利的实现得益于对权力主体（这时权力主体应当被视为公民权利的作用对象，可将其成为“权利客体”）的反作用。当技术被用来规制权力主体（权利客体）行为时，技术同样能够为权力主体所俘获用以控制不正当公民权利表达，维持社会秩序和稳定。这种技术的“聚力”功能能够加强对公民的数字化监管，实现政治控制。基于此，技术自主性及其中介作用为“权力-权利”互动过程建构一个非均衡、不确定的“连续谱”，“权力-技术-权利”的非定向过程一直处于“循环往复”的永续状态。

然而，相对于其他治理主体而言，政府科层的权力结构拥有较大的自主性以维持自身不被技术改造，因此政府权力会随时出现并反制技术。当技术手段产生治理风险且无法满足复杂性需求或者损害既有组织结构时，政府权力就会履行其政治职能，对技术主体形成反制，甚至用政治权力锁死技术发展。可见，政府权力的选择性在场一方面展现了作为核心行动者的政府具有强自主性和能动性，它能够自主选择技术规制的时间、方式和程度；另一方面，权力对技术的规制是重新找回“技术与权力”平衡的重要支点，这也意味着技术与权力的相互关系具有复杂性和或然性。

概言之，技术因其独立性成为“国家-社会”二元关系中权力主体结构的重要一环，并以“掮客”的身份开始参与甚至再造权力运作的实践情境。但由于技术赋权的参差性特征，技术影响权力的运作方式和效果具有很强的情境性，因此将技术及其发挥中介作用的场域锚定在治理过程的权力结构之中，我们可以观察到治理主客体之间的多元互动，并以此展现技术重塑基层治理权力结构的潜在路径和作用方式。

三、集权与分权：技术重塑基层

治理权力结构的两种逻辑

基层治理的技术化转型为洞察和揭示技术与权力结构及其互动过程提供了“窗口”和可供分析的经验事实。本文欲以“技术-权力结构”为主线，将研究议题“技术如何重塑基层治理权力结构”按照“集权-分权”的逻辑进路划分为以下两种取向加以阐明：一是技术的统治形态——基于技术加速权力单向聚集而形成的极端技术主义或技术统治论；二是技术的治理形态——基于技术潜含“去中心化”的治理优势而形成“技治主义”或技术行政论。这两种形态被技术深度中介，同时又为技术所接合。

（一）基层治理的政治职能：技术“聚力”促进权力集中的控制逻辑

绝对统治的观念在西方科学技术思想中处于举足轻重的地位，人类通过屈服于一种性质不同但一样强大的技术机制而克服了对经济必需品的强烈依赖。米歇尔·福柯（MichelFoucault）借用杰里米·边沁（JeremyBentham）的“全景敞视式监狱”（panopticon）概念描绘了在规训社会中权力物理学对肉体控制的实现机制及其遵循的“光学和力学”运作法则。对于福柯而言，现代性的根本创新就是对科学知识形式的信任和依赖，而这些科学知识形式同时也是权力形式。“权力和知识是直接相互连带的，不相应地建构一种知识领域就不可能有权力关系，不同时预设和建构权力关系就不会有任何知识”。福柯不是通过攻击科学，而是通过解构人类在“权力-知识”二元关系中既是知识的主体又是客体的科学来强调统治的合理形式。这些社会的、政治的、医学的以及管理学的科学知识深深地嵌入现代社会的权力关系中。例如，健康码包含着个人信息、医学知识（疫苗和核酸检测信息）、行程数据等重要信息，它经由信息数据的图像化技术，以技术对象的形态（二维码颜色）具化了共同体的准入边界的同时，重新塑造和建立新的社会关系。因此，知识筑基技术规训，就好像犯罪学、病理学和管理科学常常伴随着监视、禁闭和控制的制度出现一样，技术的解放力量——技术的工具价值，可能成为解放的桎梏，即人的工具化。人的工具化（主体性丧失）的意外后果就是现代科学技术原则可以充当自我推进、有效控制领域的概念工具，于是理论上的工具主义与实践上的控制主义日趋一致，具体表现为通过技术应用来征服和驯化自然来重新定义人类社会的生活世界。

法兰克福学派的科学技术观指明了技术已经超越了自然的统治，政治意图显然以一种更为隐秘的方式被注入正处于不断进步中的技术。人们对科学技术的进步、生产能力的扩大、人之需求的不断满足，以及人对自然和自身社会的掌握很有信心。这种“极端现代化意识形态”引致对自然进行愈加有效统治的科学方法开始具有政治色彩，即通过技术对自然的统治而逐步演变为愈加有效的对人的统治，这种政治控制的来源得益于人们对“技术让生活更美好”的想象——用人的主体性和个体信息控制权向技术换取智慧生活。“智慧生活不仅需要无处不在的各类传感器，而且会产生细密无痕的海量大数据。对于任何个人而言，智慧生活所留下的丝丝痕迹就是大数据，人活着就会有行动，有行动就会留下数据，就像是住进了玻璃屋，全无隐私可言”。所以用信息控制权换取技术的社会化应用使人的不自由处处合理化，科学技术的合理性和操纵一起被熔接为一种新的社会控制形式，即对扩大舒适生活、提高劳动生产率的技术装置及其背后的权力机制的屈从。

这种对技术装置及其权力控制逻辑的遵循，进一步论证了马尔库塞的观点——“技术和科学今天也具有统治的合法性功能”。特别是在国家治理行为中，用以置换便捷生活的个人信息被国家权力穿透、渗透，甚至为管控社会提供了技术上的“后勤保障”。国家治理的清晰化过程本质上是国家权力对社会进行干预和介入的重要方式，现代国家推动社会事实的清晰化，试图为精准治理和总体控制提供丰富的信息资源，并以此发展专断性权力（despoticpower）。因此，通过技术权力与政治权力的深度融合，国家不仅仅是服务和价值的分配者，更是一套聚集和管理并以公共政策来实现政治控制的政治信息机器。斯科特将这种以信息控制为基础的新型控制现象称为“极端技术主义”，并指出其困境“主要来自它用科学技术或者知识的权威讨论改善人们的生存状态并排斥其他不同的看法。这一预想中的独裁或集权含义是清晰可见的，国家社会工程本质上是独裁性的，本应有多个发明和变化的源头，却被单一的计划权威取代，本应有的现存社会生活的弹性和自主，却被指定、固定的技术秩序取代”。

（二）基层治理的行政职能：技术“卸力”促进权力分散的治理逻辑

相对于集权属性下“技术统治”的政治功能，技术对于公共行政同样具有分权意义上的治理功能，它既反映了公共行政的技术属性，同时又体现出现代技术用以解决管理问题并调整公共行政效率的治理属性。公共行政的技术属性是指行政管理活动具有执行性、可操作性和技能性特征。戴维·约翰·法默尔（DavidJohnFarmer）将公共行政“理论化”为“技术”，即“公共行政的技术本质上是低技术（lowtech）或技艺（technics）的过程技术，它包括建立一系列人类实践和程序”。新公共管理学派把社会产生问题的原因归结为“管理不善”，进而通过对管理流程再造、管理工艺的完善、管理方法的引进与提升，通过新的技术与方法的引进，确保管理适应社会要求，并且在社会问题的解决中发挥主导性作用。这一点在基层公共服务技术化转型领域表现得尤为明显。例如，“一网通办”“最多跑一次”“不见面审批”等地方自发型基层治理创新，在成为探索“中国之治”基层密码的同时，也在一定程度上证明了基层治理术的“发明”和应用为提升治理效能提供了可行思路。因此，技术化行政范式将公共行政视为一门具有严密逻辑性和普适性的科学，以此解释人类凭借技术工具破解管理困境，促进实现人类美好生活等重大现实问题。

数字技术的社会化应用将技术的治理形态及其功能深度嵌入行政管理过程，认为技术潜含“去中心化”的治理优势能够鼓励多元主体参与，优化权力结构，提升治理绩效，进而形成“技治主义”或技术行政论。一种改善和促进现代国家社会治理运作的理论和实践机制——“数字民主（digitaldemocracy）、“技术民主”（technicaldemocracy）——为基层治理的政治行为缔造了一个具有畅通参与渠道的政治环境。不少学者认为现代信息技术的社会化甚至生活化应用，导致了“虚拟公共领域”或者“数字公共领域”的出现，以及随之而来的独立活跃的公民社会，并由此中和基层治理中“政治权力一元中心”的治理样态。此外，数字技术通过推动政府角色和职能的转变，有助于促进组织权力结构的扁平化。信息技术嵌入政府组织之所以会引发政府纵向层级间权力结构的深刻变化——实际权力向上层（集权）和基层流动（分权），中间层级被削弱，是因为信息技术自身暗含着一种能够承载“复杂互动”的网络化逻辑，即借助信息技术，人们可以在各种类型的组织运作过程中，建立更加扁平化、更加多线性的沟通机制。有学者将这种以“科层为体、技术为用”的新型治理形态称为“平台型政府”，旨在通过综合运用数字技术对基层治理产生的数据流进行治理，进而改造甚至替代传统的业务流程，以此提升基层治理主体的信息能力和治理效能。

（三）两种叙事逻辑的接榫：技术驱动的基层治理现代化转向

现代技术在开启基层治理现代化转型的同时，为基层治理传统模式提出了若干挑战，进而撬动着政府围绕解决挑战，适应性调整政府部门的权力结构、组织形态、治理技艺以及治理机制。“以获取、共享和分析数据为基础，以面向、基于和经由数据的治理为机制，数字技术重构了政府、企业、媒体和社会大众等主体的行为模式及其互动关系，为政府数字化转型准备了必要条件”。基于此，在技术嵌入背景下追踪基层治理的适应性调试成为一项重要的前置性议题。

首先，基于复杂性基层治理场景的技术需求。基层治理现代化建设要求基层政府通过吸纳技术，充分发挥技术集权的增能机制，从而提高基层对治理秩序的控制能力。技术在政府组织内部的扩散丰富了政治控制的“工具箱”。以信息通信技术为代表的现代技术的社会化应用，为管理和控制人类社会生产、存储和积累了大量人类行为的“数字化痕迹”，从而为利用数据和数字技术分析、理解和控制社会运行提供了基础和技术保障。传统科层体制通过确保权力毛细渗透功能的完整等级网络，将管理控制深入到日常生活的细枝末节。科层体制的专业化分工要求对人群进行复杂划分、个人化匹配、深入的组织监视与控制、实现权力的强化与网络化。随着现代技术的深入推进，这种直接的“在场”的物理空间逐渐被网络虚拟空间所代替，技术解构了以物理空间为载体的权力运行场域，并通过数字技术包络重建组织要素之间的沟通渠道，以此重构权力运作的物理空间。

其次，基于异质性基层治理主体的参与需求。“共建、共治、共享”的基层治理格局要求基层政府通过激发公共参与，利用现代技术的赋权机制，鼓励公民和社会组织参与、政社互动协同，以此实现基层治理主体结构分化与优化，进而最大限度地激发多元治理主体的差异性优势和整体活力。作为基层治理主体结构的重要组成部分，现代技术对个人和组织积极参与基层治理具有显著的“赋权”功能。一方面，技术赋权通过扩展信息获取途径和话语权利促进公民“无差别”参与。依靠数字技术，差异性主体能够通过获得政务信息、参与表达和采取行动等社会实践方式，在提升自身参与能力的同时，优化以政府为单一主体的治理结构，继而实现异质性主体的自我增权。另一方面，数字技术在虚拟社群构建中发挥着重要作用，它打破了涂尔干（ÉmileDurkheim）社会整合理论中“面对面的在场维持机制”，使得信息流动和组织参与走出“共同在场”的空间限制，通过互联网技术的黏性机制，实现虚拟社群的“再组织化”，并为边界确立、资源动员和集体行动能力塑造发挥着支撑作用。

最后，整合基层治理资源的现实需要。基层治理机制创新的长效运转要求通过技术整合治理优势，创建公民利益与基层政府治理效能的交汇点与连接点，继而实现由“追求即期组织绩效以解决'燃眉之急’的配置性效率”的初阶向“以满足长期目标实现组织与技术'协调增效’的适应性效率”的高阶转变。基层治理现代化转型的本质是基层治理的制度结构体系整体或局部的适应性调适和再造过程，并通过组织学习的行动取向将组织吸纳技术过程串联成为动态的“连续谱”，从而形成组织与技术、组织与制度环境以及制度内部各部分之间不断耦合、相互适应的“协调增益”。因此，基层治理现代化转型是新兴技术革命所创造的政府治理变革机遇，是一种集技术驱动、技术嵌入、多元主体协同为关键机制的新型治理体系。然而，基层治理的“技术化”转向不是单一因素决定或一蹴而就的，而是受到多重因素和基层治理总体结构的约束，并必然呈现为一个长程的、螺旋式上升的演化过程。

可见，技术的赋权和增能效应接合了基层场域中“以控制为核心的政治职能和以技术行政为核心的治理职能”，这两种行动逻辑在基层治理场域中的叠加锚定了复杂性任务环境的生成。这两种行动逻辑及其治理样态的选择，是治理主体围绕实现治理目标和维持社会秩序两大治理目标形成的，以“技术-权力”互动为载体的基层治理“集权-分权”融合接榫的双螺旋结构。然而，这种双螺旋结构所依赖的连接机制何以形成，仍需回到两者适用情境、治理策略选择以及运作效果加以观察。

四、分布式集权及其治理形态：

一种复合式技术权力结构的理论设想

技术在基层治理中扮演的“掮客”角色，使得基层应对异质性治理任务时，可能存在一种介于“集权”与“分权”、“统治”与“治理”之间的“中间状态”，即面对特定治理任务，基层治理的权力结构及其治理形态既可能是集权的也可能是分权的。究其原因，基层治理中技术被执行是被“情境定义”且是认知、文化、结构和政治不断嵌入的结果，是治理体在感知、构建或者理解他们环境中的刺激物时所面临或做出的选择。因此，从理论层面分析基层治理权力结构，析出基层治理新形态，有助于我们理解现代技术作为中介机制如何形塑基层治理体系。

（一）分布式集权及其治理形态：一种基于任务环境的复合型权力结构

随着技术升级步伐加快以及所处环境的复杂化和动态化发展，基层政府正不得不学习如何使自己变得更加灵活且富有适应性。基层治理体系与治理能力现代化建设，本质上反映了基层政府面对技术情境和治理任务情境时，能够长期动态且有效配置治理资源，将“约束条件”和“偶然事件”——基层治理的外生性变量控制在秩序范围之内的综合能力。因此，技术加持的权力结构——集权或分权，都只是基层政府应对任务情境的技术性工具。因而在理论上，可以设想存在一种集权体制间接控制的分权治理模式——分布式治理（distributedgovernance）。分布式集权及其治理形态正式提出于《欧盟高效民主治理》一书中，并被理解为“一种适用于政府及各种社会组织的非层级式、网络化、有弹性的新型治理模式”。该书对“分布式治理”的界定虽然指出了概念的构成要素和适用范围，但这种界定常常与“网络化治理”“敏捷治理”“多中心治理”等概念混淆，因而弱化了“分布式治理”及其权力结构的特殊性和重要性。因此，本文放弃这种模糊的概念界定，同时借用詹姆斯·汤普森（JamesThompson）对复杂任务环境的类型学研究，将这种“中间性”的权力结构置于基层治理的任务环境中加以解释。

汤普森基于任务环境的是否可预期（“同质-异质”）和变动范围（“稳定-变迁”）两个维度，将组织面临的任务环境划分为“同质-稳定”“同质-变迁”“异质-稳定”“异质-变迁”四种理想类型（参见表1）。当组织处于相对稳定和同质的任务环境时，组织边界扩展的结构相对简单，即通过依赖既有规则的执行来实现对任务环境的适应。因此，组织的任务仅在于集中权力实施规则。当组织处于既异质又变迁的任务环境时，组织为应对任务环境的复杂性将采取分化职能的策略，每个部门将在分权的基础上运行，以对其外部环境的波动进行监控并计划反应。

汤普森将探讨技术与结构关系视角聚焦于组织任务环境的中间状态（“同质-变迁”和“异质-稳定”），认为只有在面对两种中间状态的任务环境时，组织必须根据适应性活动的必要的量和范围来设置边界，以应对组织面临的约束和偶然事件。换言之，在两种中间状态时，无论是规则的集权式执行还是职能的分权运作可能都将不再恰当，组织必须从任务环境中获得新的线索——如技术要素，再结合具体任务要求决定何时、如何行动。具体而言，组织面临的任务环境的变动范围确定但复杂程度较高时（异质-稳定），组织会建立起一系列相应的职能部门来应对复杂任务环境中一个相对同质的部分，并同时依靠“集权式标准化执行”既有规则来获取适应性，并以此形成围绕具体治理任务的“分散管理-集权应对”治理模式。根据基层治理的阶段性目标，对职能部门的设立、整合和裁撤是理解“异质-稳定”模型最简单的案例，如疫情期间在基层设立的疫情联防联控工作小组。当组织面临“同质-变迁”的复合型任务情景时，基层组织边界的扩展需要继续分化，以此监控环境和适应性地做出计划反应。由于任务环境具有同质性，基层组织会依据地理空间的划分而建立。但与在稳定环境下建立的地区部门不同，应对动态环境的部门组织主要依据任务环境可能出现的变化来计划其反应而不是对既有规则的集权式执行，即“集权管理-分权应对”治理模式。仍以疫情治理为例，疫情防控工作是在中央层面（国家卫健委、中央政府、领导小组等）统一部署下，根据地方疫情的具体情况在不同行政区划中设置相应的治理主体来应对变化的疫情治理任务。

可见，分布式治理的触发机制主要来源于任务情境的特性。组织社会学理论家通常将基层治理体系理解为一个“开放系统”，其权力整合与分化的“合理”程度取决于环境的特征，以及环境对于组织提出的诸种问题，而这种合理程度是随环境条件而变化的。这种具有结构性权变理论色彩的解释，为理解分布式权力结构及其治理样态提供了一些有益的理论启思。基层治理不是简单的集权或分权的问题，而是涉及多层级、多部门在多个维度上的行为组合。所以，分布式集权及其治理形态是建基于技术系统搭建的“主体-权力-资源”一体化治理网络，而形成的一种应对新型风险的组合策略。基于此，我们可将分布式集权及其治理形态理解为，基层政府面临变动性和异质性兼具的任务结构时，主动寻求“技术帮助”而采取的一种“折中”策略和适应性变革。分布式权力结构及其治理样态，描绘了一种介于集权与分权之间的权力结构“中间态”，并体现为治理资源适配任务环境的“配置性效率”。就基层治理任务而言，这种被技术中介后的行动策略既要满足以政治控制为核心的统治任务，又要实现以技术行政为核心的治理任务。从其主体结构来看，分布式集权策略实现了技术与组织目标任务的一体化过程，导致组织内外工具要素和目标要素双向渗透和互构，组织与技术在目标任务同质性维度上形成“仪式性连接”的“任务共同体”。

这种仪式性责任共同体并不具有常态性，它是一种权宜性治理机制，能将组织任务环境和技术工具价值内化为组织既定目标，因此分布式集权通常以“事件处置”为核心，然而当基层治理目标实现后，它又会回到原有的集权或分权状态。所以，分布式集权及其治理形态拥有以下特征：第一，以技术嵌入为权力中介，将治理主体熔炼为以治理任务或事件处置为核心的“任务共同体”。第二，被治理情境深度定义，因而具有权力结构的不稳定性、治理形态的过渡性特征。第三，从技术嵌入组织的动机、目标和效果来看，这种权宜性治理机制是一种短期的、暂时的、工具化的技术应用，会受到组织结构的约束，并不必然推动组织的根本性变革。第四，分布式集权及其治理形态体现出在特定时间和任务情境内拥有较强的“配置性效率”。基层政府作为治理“本体”，其层次结构会不断寻求整合技术的工具属性，并逐步将自己转变为一个可以不断应付复杂性社会需求和治理需求的“技术+科层的混合体”，以更好地利用技术内含的分散协作网络实现治理资源、服务需求与权力结构的相互适配。

(二）分布式治理、集权式治理与分权式治理的比较

作为基层治理创新的一种潜在机制，分布式治理在“任务情境”“技术作用”以及“主体间性”三个维度显著地区别于集权式治理与分权式治理。因此，对三者之间的比较有助于开展与既有理论的对话，并为进一步阐明分布式治理的独有特征及其在基层治理机制谱系中的定位提供理论依据（参见表2）。

第一，任务情境差异。集权式治理的任务情境通常是“科层制所追求的稳定世界”和“清晰化治理”，维持基层公共事务治理秩序、组织内部的技术秩序以及基层政权建设的政治秩序的稳定，要求基层的任何日常治理行为都要在循规蹈矩的“标准”和“可控”情境中按部就班地完成。与之相反，分权式治理呈现出一种强社会治理的特征，将治理权力弥散于各类异质性治理主体，这容易导致基层治理碎片化，进而降低治理资源配置效率，影响基层治理整体效能。而分布式治理通常被突发性事件的密集型治理负荷唤醒，它一方面超越了稳定世界中常态化控制机制的治理任务；另一方面又接纳了异质性治理主体的分散治理，采用以技术嵌入桥接基层政府政治控制与治理功能的柔性方式，进而试图同时超越基层治理集权与分权的单一路径，以“合纵连横”策略选择实现基层治理权力结构与任务情境相匹配。

第二，技术作用差异。技术作用差异受制于特定治理模式的影响，表现为权力主体对技术工具的能动性选择。作为调整基层治理权力结构的中介，技术在三种治理机制中分别具有促进权力单项集中、加速权力的社会化分散以及协调配置权力资源的三种作用效果。依托于传统科层体系的“命令-支配”关系，集权式治理要求技术发挥“聚力”作用，将弥散于基层的权力资源统合“召集”于政府一元主体，通过自上而下的层级式权力运作体系，充分发挥政府全能治理，实现基层治理政治统治任务。与之相对，分权式治理要求充分发挥基层治理的社会要素和志愿机制，通过现代技术的信息共享机制以及由此搭建的参与渠道，将基层治理理解为权力高度分化的社会充分自治。相对这两种“极端”治理模式，分布式治理强调应当充分发挥现代技术高效配置治理资源的作用，以基层治理任务和“事件处置”为导向，通过技术对基层治理资源的协调和再配置机制，将政治、社会、技术等主体的制度性碎片化治理优势整合并内化为基层治理效能。

第三，主体间特性差异。在常规的集权式治理中，基层政府总是依赖自上而下的科层体制赋予的“合法性基础”，导致基层公共服务供给与公共事务治理的碎片化，进而将科层结构的负功能展现得淋漓尽致。分权式治理过度依赖社会治理主体的强治理能力，然而面对孱弱的或者发展不充分的社会治理力量，分权式治理又显得无能为力。相较而言，分布式治理修正了科层组织的信息结构和主体结构，利用现代技术打破了原先封闭的组织界限，而由此建立的共享性网络、协议式模块化关系、临时性的联盟合作等，将成为后科层制的产物。因此，作为满足事务性治理和需求性回应的“去中心化”网状治理结构，分布式治理能够建立起政府与环境（需求）之间的交互机制，以提升需求回应性来不断重新组合政府协作结构。这种即期的交互机制和信息结构的产生也意味着基层政府治理功能和回应复杂性需求的另一种结构化取向，即逐渐形成以实现治理目标为导向的“技术+科层”松散耦合的网络化基层治理结构。

总之，分布式治理的本质仍是以国家政治权力为核心。与分权式治理不同，分布式治理一方面强调基层政府作为国家权威在基层的代理人，其合法性源于国家授权，因而具有自上而下的政治与行政授权的集权式治理的一般性特征，即“命令-服从”关系。另一方面，分布式治理充分吸收了分权式治理优势，吸纳社会主体进行治理，并形成由利益相关者共同参与下依靠彼此的政治信任而产生的“同意-服从”关系。因此，分布式治理兼具集权、分权两种传统治理模式的一般性特征，“命令-同意-服从”多向度关系是其遵循的基本逻辑。正是由于分布式集权及其治理形态拥有独特的组织学特征，使其能够融合“技术-主体-权力”多重治理要素，并实现基层治理任务情境中的现代化治理取向。

五、结论与讨论

现代技术的社会化应用促进了基层治理的权力形态变迁——集权还是分权，是一个极具“情境性”的议题。理解“技术与基层权力结构”关系的情境主义理论强调技术应用取决于任务情境为基础的应用场景，通过“对症用药”的分权机制以实现技术工具与任务情境的适配。与之相反，主体选择说将基层权力结构的技术化调整视为治理主体能动性选择的结果。该路径对技术的工具化解释凸显了基层治理主体的能动性，即通过技术应用强化治理主体既有权力来最终提高基层治理效能。这两种具有竞争性的解释路径对“技术与基层权力结构”关系理解提供了有益的理论启示。然而，无论出于技术政治的集权论，抑或出于技术行政的分权论，都可能因脱离基层治理具体任务情境和缺乏“问题导向”的现实观照，而稍显解释力不足。

本文从理论上提出“分布式治理”概念，旨在融合“情境说”和“主体选择说”两种解释机制，尝试构建基于“任务情境-技术媒介-主体行动”的“情境-能动选择说”，并认为技术应用对基层权力影响表现为，在特定问题情境下，基层治理主体对技术工具的能动选择。这种基层治理模式既强调技术与治理问题的适配，也强调技术与治理主体之间的合作，是“问题-工具-效果”“治理客体-治理工具-治理主体”多重维度上的“配置性效率”向“适应性效率”转变的结果。因此，分布式治理有助于突破既有研究的“技术优化治理效能”的功能性视角，并以权力结构维度观察技术作为一种独立的公共权力主体能够双向增强基层治理的政治和行政职能，将两者拉入基层治理的具体任务情境中，通过技术对权力结构的深度中介，接合基层治理的“政治-行政”职能。一方面，作为介于集权与分权之间的“中间治理态”，分布式治理强调了技术应用场景的客观性与核心行动者的能动性在具体任务情境上的耦合。这为思考和研究技术与“治权”关系问题提供了一种“竞合”取向。另一方面，对触发分布式治理任务情境的类型学划分——技术工具与治理任务的适配机制，也有助于我们理解技术实现“目标-工具”精准配置的潜在机制，以及基层主体在特定任务情境下的策略选择，进而为厘清技术如何赋权基层治理提高治理效能提供一种“技术驱动权力结构变革”的新研究视角。

基层治理的诸多面向——体制、行为和观念，无不体现着技术型治理的基本特征。然而，我国基层治理的技术化转型的未来趋势显然不是技术主义者声称的“是因特网逻辑的、自然的派生物”，而是技术结构不断地内嵌于政治实体的制度和权力结构以及由此构成组织间网络关系结果。唯有如此，才能实现政府组织变革的“技术-政治”逻辑相互调试，从而释放分布式治理的制度性治理效能。

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（本文编排：学君）

（因排版限制，注释和参考文献略）