北洋政府军事领导体制浅谈

梦想童年594 2023-06-25 发布于江西

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袁世凯的大元帅统率办事处及三部一府

袁世凯执政时，领导全国军事的机构有大元帅统率办事处、陆军部、海军部、参谋本部和将军府，简称为一处三部一府。

（一）大元帅统率办事处

大元帅统率办事处全称陆海军大元帅统率办事处。1912年南北政府尚未建立前，袁世凯在北方设有“军事参议处”。4月22日，在总统府设军事处，撤军事参议处。1914年5月1日公布的“新约法”第23条规定：“大总统为陆海军大元帅，统率全国陆海军，大总统定陆海军之编制及兵额。”袁世凯借此规定于5月8日颁布《陆海军大元帅统率办事处组织令》，并于12日成立陆海军大元帅统率办事处，撤总统府军事处。

陆海军大元帅统率办事处不设专职官，办事员由参谋总长、陆军总长、海军总长、大元帅特派高级军官、总务厅长组成。处内置总务厅，第一、第二、第三所。总务厅设厅长1人，参议8人，监督处内三所事务，并承发承转文件。三所各设主任1人，助理员若干，分管军事。

统率办事处会议问题有与外交、内务、财政、交通各部有关者，应奉令召该部总长列席，并随时调各部人员来处办事。

军令以陆海军大元帅命令而行，由总务厅函致国务卿交政事堂印铸局公布，或以封交电寄封寄，或以处函处电而行。承发承转文件，盖用统率办事处印和总务厅长官印。陆海军大元帅统率办事处充分体现了袁世凯个人军事集权与专制。

1916年黎元洪接任大总统后，于6月10日下令取消了陆海军大元帅统率办事处。

陆海军大元帅统率办事处六大办事员：

廕昌，满人，总统府侍从武官处侍从武官长，位列首位，但不当权；

王士珍，北洋三杰之首，溥仪退位后隐退，袁世凯为压制段、冯二人，特请其复出，故在办事处内王的实权最大；

段祺瑞，北洋三杰之一，坐镇陆军部，与袁渐生芥蒂，各存私心，故袁世凯将军事重心逐渐从陆军部转移至军事处（办事处前身）；

萨镇冰，海军前辈，在海军中影响力很大，因刘冠雄不能完全统率海军，故袁世凯将二人一同任命为大办事员；

刘冠雄，海军总长，依附于袁世凯，但因海军实权在萨镇冰手中，故刘有事必先与萨商量，得萨同意才能实行；

陈宧，黎元洪军事幕僚，参谋本部代理部务，让其担任大办事员，在表面上也算尊重黎。

（二）陆军部

陆军部设总长、次长各1人，陆军总长掌理陆军军政，统辖陆军军人军属，监督所辖各官署，次长协助之。下设一厅八司。其中，总务厅掌机密及陆军文库，典守印信，文件收发，篡辑保存，征发物件表报告及统计，部内文官任用及风纪，其他不属于各司事项。军衡、军务、军械、军学、军需、军医、军法、军马等八司，分别掌管军官任免、作战指挥、陆军编制、枪炮弹药、军事学校教育、后勤供应、军医、军法、军马等事宜。

陆军部在民国初期由段祺瑞一派掌控，段派因此得以发展迅速，有尾大不掉之势。

（三）海军部

海军部设总长、次长各1人。总长管理海军军政，统辖海军军人军属，监督所辖各官署。部内设置总务厅、军衡、军务、军械、军需、军学各司，分掌机密及海军文库，海军军官任免及军法，舰队编制，水雷、鱼雷、枪炮、弹药、舰艇修造、军港设施，军需供应和预决算，教育训练等事宜。

1914年，海军部内部机构进行了适当调整，增设军法司，将军衡司所掌军法事项归其掌理。

海军部长期由闽系海军掌控，因势弱，只能依附于北京政权。

（四）参谋本部

参谋本部掌管全国国防用兵、统辖全国参谋将校，并监督其教育；管辖陆海军大学、陆军测量；监督各国驻华武官，掌办军事交通。

参谋本部设总长、次长各1人，总长以上将或中将特任；次长由中将或少将简任。总长直隶于大总统，统辖本部，并辅佐大总统运筹军务，凡有关国防用兵的一切计划和命令，呈请大总统认可后，分别咨行陆海军部办理。次长辅佐总长整理一切军务。

参谋本部分置第一至第七局，1915年改为第一至第六各局和制图局，各局分科办事，各局设局长1人，少将或上校荐任，设高级副官、局副官、科长、科员等，平时额数以160人为限。

参谋本部名义上是全国最高军令机关，但实权有限，内部人员流动频繁，故有“军人流放地”一说。

（五）将军府

袁世凯为了加强对地方的控制，1914年6月30日下令裁撤各省都督，于京师建将军府，设将军诸名号。派遣将军督理各省军务。

将军府直隶于大总统，是最高军事上的顾问机关，设上将军1人和将军若干人管理将军府事务。上将军和将军均由大总统于陆海军上将或中将中特任。上将军和将军承大总统之命，会议军务校阅陆、海军。将军府置事务厅，设厅长1人，掌府内一切事务；事务员4人，助理本厅事务。参谋副官各4人。

袁世凯死后，将军府仍然存在，直到1925年元旦，才被临时执政段祺瑞下令裁撤。

将军府实际作用为安置闲散军人，并无实权。

段祺瑞的督办参战事务处与执政体制

（一）督办参战事务处

1917年7月，张勋复辟失败后，段祺瑞再次出任总理，以冯国璋为总统。11月22日，段祺瑞被免职。12月18日，冯国璋又被迫特任段祺瑞为督办参战事务，简称“参战督办”。参战督办名义上由大总统任命，直隶于大总统，但实为凌驾于北京政府之上的军事最高领导者，掌握军队大权，综理国际参战事务。参战督办官署督办参战事务处设参谋长1人，承督办之命佐理一切事务。又设参赞参议等。督办参战事务处下置参谋、外事、军备、机要4处。1919年7月20日撤参战督办，同日改任段祺瑞为督办边防事务，继续掌握军队大权。官署仍分4处，名称与参战督办事务处同。1920年皖系在与直系内战中失败，7月28日，段祺瑞被免职，裁撤边防督办。

冯国璋的本意是与段划分势力范围，对外问题由段处理，对内问题由他主持，各得其所。但适得其反，段借此职务发展嫡系武装，并架空内阁，冯欲剥夺段的权力，逐其下台的一切努力都化为乌有。

（二）段祺瑞的执政体制

直系在第二次直奉战争中失败后，段祺瑞于1924年11月24日组织了中华民国临时执政府，并出任临时执政，临时执政总揽军民政务，统率陆海军，对外代表中华民国。临时政府设置国务员，赞襄临时执政处理国务，临时政府命令及有关国务文书由国务员副署。临时执政命国务员分任外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农商、交通各部总长。临时执政召集国务员开国务会议，议决重要国务。由此可见，临时政府不设国务院和国务总理，临时执政集总统与总理大权于一身，而且别无监督机关（国会）存在。临时政府的国务员均由执政任命，无异雇名，虽有副署的形式也不发生实际作用。

1925年12月26日，段祺瑞迫于各方反对，恢复国务院及国务总理的设置。由于没有议会，内阁不知向谁负责，故国务院实际上仍由段祺瑞控制。

临时执政事实上是以总统而兼总理。11月25日，段祺瑞任命唐绍仪（未就职）、龚心湛、李思浩、吴光新、林建章、章士钊、王九龄、杨庶堪、叶恭绰为外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农商、交通各部总长。原打算吸收奉、冯两系有关人物姜登选、薛笃弼为陆军、司法两部总长，但二人都借口另有任务拒绝入阁。

北京军政府的军事独裁体制及其军事部

（一）北京军政府

临时执政段祺瑞被逐后，南方北伐军不断取得胜利，吴佩孚、孙传芳相继失败，北洋军阀势力一蹶不振。其残余势力遂拥戴张作霖出来主政。1927年6月，北京安国军总司令张作霖被推举为大元帅，组织北京军政府。《军政府组织令》规定，大元帅统率海陆军在军政时期代表中华民国行使统治权。军政府大元帅之下设国务院，以国务员组成，辅佐大元帅处理政务，设国务总理。国务员由国务总理和外交、军事、内务、财政、司法、教育、实业、农工、交通各部总长兼任。大元帅命令须由国务总理副署，有关各部的并由各部总长联带副署。国务员由大元帅任免，实际上是大元帅的属吏，副署命令毫无意义。在军政府之外没有任何性质的所谓代议机关或民意机关，大元帅不对任何机关负责,不受任何监督与制约，一切政令军令都以大元帅的意志为转移，军政府实质上是军事独裁制度。

奉军在大溃败后，内部产生重大分歧，新派主张改旗易帜，旧派欲退守关外，而孙传芳与张宗昌认为改旗易帜必然会对己不利，所以他们极力反对和谈，并积极拥戴张作霖为大元帅，欲与国民革命军决一死战。孙、张二人的主张得到旧派的支持，同时张作霖本人也企图在北洋统治分崩离析之际攫取北京政权，所以张对孙传芳、张宗昌等人的主张也表示支持。

（二）军事部

北京军政府设军事部，由原先的陆军部、海军部、航空署、参谋本部合并而成，它是北京政府掌管军政和军令的最高军事领导机构。

军事部设总长1人，次长4人。下设参谋、陆军、海军、航空等四署。各署长分别由军事部4 名次长兼任。参谋、陆军、海军、航空四署各分六司、七司、六司、二司。1928年军事部组织编制又有调整，次长减为2人，四署改为一厅二署；总务厅、参谋署、军政署，2名次长各兼一署长。

北京军政府为集中军事指挥权，于1927年7月1日将原参谋本部、陆军部、海军部及航空署合并成立军事部，并于7月12日公布了《军事部官制》。规定军事部直隶于陆海军大元帅张作霖，其任务是掌管参谋、陆军、海军、航空行政。关于军事部内部机构的设置，据1927年6月21日军事部4部次长联席会议议决案，4部（署）合并后，名称仍旧，航空署改为部。最初拟设参谋部、陆军部、海军部、航空部。规定4部“各铸部印一方”，使用范围只限对内，对外行文，“应统以军事总长名义行之，4部无直接对外关系”。在公文程式上，“冠以军事部时，4部即不称部”。同年7月7日，第三次部长会议议决改4部为署，正式确定军事部内设1厅4署。即：总务厅、参谋署、陆军署、海军署及航空署。

地方军事机构

北洋政府时期，由于主宰中央政权的首脑人物如同走马灯似的更迭不已，政出多门，中央军事领导体制不断变换。与此相适应，地方军事机构也花样翻新，未能形成比较稳固的、统一的军事机构。领导地方军事的先后有巡阅使、都督、护军使、镇守使及其军事衙署。

（一）巡阅使

巡阅使由大总统特简高级（上将或中将）军官充任，主持地方军政事宜，设有巡阅使署。巡阅使署一般均设参谋长，其下分置各处，各处设处长1人，参谋长和处长均由大总统简任。处下设科，分科办事。例如，据1920年10月17日公布的《直鲁豫巡阅使署组织令》载，参谋长之下置秘书、副官、政务、军务、军需、军医、军法等处。

巡阅使署还设顾问和谘议各若干人，以备谘议，设宪兵司令1人，宪兵300人。

巡阅使形式上属于陆军部管辖，所有上报文件都是经由陆军部转呈。海疆巡阅使属海军部管辖。巡阅使不一定全国各地同时设，有的另设巡阅副使。巡阅使原本出于对大实力派的安排，并未形成一种统一的制度。一般跨省而设，管辖两省或三省；也有按地区而设，如长江巡阅使、南洋巡阅使等。管辖范围的大小及能否实际支配，则完全取决于这个军阀的实力，也可能只是个空衔。有的巡阅使还兼地方军政民政长官，成为割据地方的太上皇。

与巡阅使类似的还有经略使、筹边使、边防督办。如1918年6月20日，特派曹锟为川粤湘赣四省经略使。1919年6月13日特派徐树铮为西北筹边使。1923年5月11日特派冯玉祥为西北边防督办等等。

（二）省军政长官——都督、将军、督办

武昌起义后，响应起义的各省均设都督统率民军，并兼管民政。1914年，袁世凯撤各省都督，改置将军行署，主管一省军政的将军承大总统之命，军政事宜受陆军部监察，军令和军事计划受参谋本部指示。将军行署设参谋长1人，辅助将军参费军务；参谋4人~6人，辅助参谋长，分任军事计划；副官长1人，掌宣达本署事务；副官3人~6人，书记官2人，掌文牍事务。都督府内部机构的设置与将军行署大体相同。

有的省不派遣将军主管一省军政。凡巡按使奉大总统之命加将军衔者，则在巡按使公署附设军务厅主管本省军政事务，内设军务、军需、军法各科。

1916年7月，黎元洪命令改将军为“督军”。1920年5月23日，浙江督军卢永祥首倡“裁督”，实际并无结果。1922年6月后，各省军政长官改称“督理军务善后事宜”或“督办军务善后事宜”简称“督理”或“督办”。1924年12月以后，临时执政段祺瑞陆续任命各省的军政长官又一律为“督办某省军务善后事宜”，普遍简称“督办”，其内部组织与以前基本相同。一直到1928年2月22日另行公布《督办军务善后事宜公署暂行条例》编制才略有变更，在公署内增设参谋处、副官处，各设处长1人，设课仍旧。