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—————— 抚州立法故事：设区的市立法权有限 黄璞琳 【相关阅读】抚州立法故事（1）：法规名称很重要 2023年修正的《中华人民共和国立法法》第八十一条第一款规定：设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。 即，设区的市立法权是有限的，立法事项主要是“城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项”（2015年《立法法》是规定“城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面的事项”），且不得与上位法相抵触。 2023年《立法法》第十一条，还规定了全国人大及其常委会专属立法事项：如，各级人大和“一府一委两院”的组织和职权、基层群众自治制度、犯罪和刑罚、剥夺或限制人身自由的强制措施和处罚、税收基本制度、征收征用非国有财产、民事基本制度、诉讼制度和仲裁基本制度等。对这些事项，不管是国务院行政法规，还是各省级人大及其常委会、设区的市人大及其常委会，都无权作出创设性规定。 根据《行政强制法》，地方性法规设定行政强制措施，仅限查封、扣押两类，且必须是相关领域尚无国家立法；同时，停水断电等行政强制执行措施，只能由全国人大或其常委会设定，国务院和地方立法都无权设定。《抚州市门前三包管理规定》曾想授权城管部门对违反门前三包管理规定开展经营活动且拒不改正的经营者，采取查封扣押强制措施。但省人大常委会法工委认为：国务院《城市市容和环境卫生管理条例》未设定查封、扣押等行政强制措施，因此，地方性法规在市容和环境卫生管理领域也就无权创设行政强制措施。 《抚州市住宅区物业管理条例（草案）》审议修改时，市人大常委会有组成人员建议，对业主恶意拖欠物业服务费行为，应立法允许采取停水停电措施。但是，用水用电属公民重大民事权益，地方立法无权设定停水停电的强制执行措施。 《抚州市电动自行车通行管理条例（草案）》审议修改时，市人大常委会有组成人员提出，应当立法强制投保电动自行车责任险。但是，根据《保险法》的规定，地方性法规无权设定强制保险制度。 《抚州市养犬管理条例（草案修改初稿）》曾准备规定，养犬登记证、犬牌、犬只电子识别标识的工本费，由养犬人承担。养犬登记属于行政许可，但根据《行政许可法》的规定，只有法律、行政法规可以规定行政许可收费事项，地方性法规无权规定行政许可收费。因此，《抚州市养犬管理条例》无权规定收取养犬登记证等工本费。 《抚州市电动自行车通行管理条例（草案）》审议修改时，曾有意见提出，为了更有效地防范减少交通事故，应当禁止饮酒后、服用国家管制的精神药品或者麻醉药品后驾驶电动自行车尤其是非标电动自行车。但是，全国人大常委会法工委2020年回复江西省人大常委会法工委意见指出，法律行政法规没有禁止酒后驾驶电动自行车（对醉酒驾驶非机动车作了禁止性和处罚规定），行政处罚法正在修改，拟扩大地方立法权限，但在行政处罚法修改前，地方性法规还不宜对酒后驾驶电动自行车增设禁止性和处罚规定。当年制定的《抚州市电动自行车通行管理条例》，未能就禁止酒后驾驶电动自行车及非标电动自行车作出规定。不过，2021年《行政处罚法》第十二条第三款规定，“法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚……” 国务院《优化营商环境条例》第十四条第三款规定，“禁止在法律、法规规定之外要求市场主体提供财力、物力或者人力的摊派行为。市场主体有权拒绝任何形式的摊派。”第二十五条规定，“设立政府性基金、涉企行政事业性收费、涉企保证金，应当有法律、行政法规依据或者经国务院批准。……”即，地方性法规无权设立政府性基金、涉企行政事业性收费、涉企保证金，但可要求市场主体承受合理的人财物方面的负担。《抚州市住宅区物业管理条例》第十六条第一款规定，“建设单位应当在申请不动产权属首次登记前，筹集首次业主大会会议的筹备经费……”此规定就不属“政府性基金、涉企行政事业性收费、涉企保证金”，而是对建设单位与业主之间筹集“首次业主大会会议的筹备经费”的方式作出规定，不违反《优化营商环境条例》前述规定。 |
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