聚焦｜中西部地区承接产业转移中的共性问题及解决思路/刘志彪 凌永辉 踪家峰

摘要：承接产业转移是实现区域协调发展的重要途径。本文基于对广西、湖南、江西等中西部地区承接产业转移相关实际情况的调查，从六个方面总结了在营商环境等方面带有共性的普遍性问题，并对此提出了有针对性、有操作性的短中长期解决办法。

关键词：中西部地区；产业转移；区域协调发展；营商环境

中图分类号：F127 文献标识码：A

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2023.05.006

当前通过承接产业转移实现区域协调发展的战略思路，受到了来自产业外迁的强大的国际竞争压力。一个企业选择产业在国内转移还是向国外移动，是面对不完全信息和不确定性条件作出的生产和经营管理决策[1]，这不光取决于本国相对落后地区的投资营商环境状态，还取决于这种环境与国外尤其是东南亚、中南美等地区的相对优化程度的比较。因此，加快优化本地区投资营商环境，已不仅仅是国内区域竞争的问题，也是全球竞争的问题，凸显出持续优化营商环境是应对产业外迁的主要拉力，也反映了通过承接产业转移实现区域协调发展的战略实施难度大大增加、紧迫性进一步提高。

在当今产业链供应链全球重构的大背景下[2]，对实现区域协调发展目标来说，通过优化营商环境提升承接产业转移能力，是一个非常重要而且现实的途径。笔者对广西、湖南、江西等中西部地区承接产业转移相关实际情况做了一些调研，发现我国中西部地区在营商环境等方面普遍存在一些共性问题。这些问题必须由更高的层面来综合协调解决。

一、当前我国中西部地区承接产业转移的共性问题

（一）投资和营商环境整体上达不到大幅度吸引“孔雀西飞”的阈值要求

根据国内几份比较权威的营商环境报告的披露，如国家发展改革委发布的《中国营商环境报告2020》、北京大学光华管理学院发布的《中国省份营商环境研究报告2020》等，可以看到广西、湖南、江西等中西部地区的营商环境评价排名比较靠后。对此，笔者对各地投资和营商环境的指标的客观评价，也发现了基本类似的结果（见表1）。

与东部地区相比，中西部地区仍然存在着企业税负偏高、信息孤岛问题突出、公共服务相对落后、法治化程度较低等情况。如湖南省长沙市的社会养老、失业、工伤、医疗保险的企业缴费比例分别为16%、0.7%、0.56%和8%，而广东省相应的企业缴费比例分别为15%、0.32%、0.2%和5.5%。江西省虽然已使用信息化手段来提高效率，但专线系统五花八门、各自为营，信息资源共享程度较低，导致有些事项审批程序复杂、周期拉长。此外，各地在营商便利化制度的具体执行和延续落实等方面仍缺乏规范化、法治化保障。目前的营商环境法治化建设还存在营商立法的体系困境、政府执法的公平困境、司法裁判的公正困境、营商环境的信用困境等[3]。这些都表现为企业在当地的交易费用居高不下，从而在根本上影响企业市场竞争力。

（二）基础设施互联互通水平较低、物流运输成本高，产业竞争力低

根据国家统计局数据，中西部地区铁路网密度（运营里程与区域面积之比）一直与东部地区保持较大的差距。近十几年来，国家对中西部地区铁路网的建设速度在加大，但是其密度也仅为东部地区的一半多点，低于我国铁路网平均密度。而且，在中西部地区的各区域之间，也存在交通基础设施建设不平衡的现象，如西南和西北地区之间的差距较大，西南地区普遍高于西北地区。中西部地区综合交通运输体系未能得到优化，互联互通程度较低。

更重要的是，中西部地区很难在传统基建的基础上，将其与网络信息时代的“新基建”结合起来融合发展。传统基建优势不足导致人口、产业、城市集中集聚不够，反过来又影响了新基建的需求和大规模建设的可能性。中西部地区发展“新基建”本身缺乏产业竞争优势。清华大学互联网产业研究院发布的《中国新基建竞争力指数白皮书（2020）》显示，2019年，西部十二省（区市）竞争力指数只有四川（76.6）和贵州（76.3）高于全国平均水平（75.3），新疆、青海和西藏还不到70。2020年以后，情况虽有所改善，但基本格局未变。这种优势不足与中西部地区特殊的人文地理环境格局有直接的关系，地理本位特性产生了严重的规模不经济现象。

（三）产业链配套程度不强，吸引产业转移的障碍较大

中西部地区产业结构相对集中在产业上游的原材料等行业，人才引进等高级要素缺乏，加工制造的终端产品占比较小，本地配套企业工艺水平也比较弱，导致这些地方如果凭借要素廉价优势从东部地区引来的企业，很难在本地找到产业链上的配套合作企业。这也是中西部地区承接产业转移中普遍存在的问题，而且容易被忽视。往往造成所承接产业的平均成本上升，抵消廉价要素优势，难以形成持续发展的产业竞争力。比如，湘西州吉首市引入的东方红住宅工业优先公司，经营范围包括住宅工业化技术及产品的研究开发、建筑施工、部件制造、预拌混凝土的生产与销售，但由于无配套的本地关联产业，企业所需产品大多在当地难以得到满足，其产品在本地销售所占份额也不大，没有形成有效的产业链，这就大大增加了企业的采购、销售成本，严重影响了企业生产效率。又如，广西承接的东部茧丝绸产业，主要为种桑养蚕和初级产品缫丝的生产加工，虽然蚕茧产量全国第一，但加工率不到40%，茧丝绸产业链印染环节仍是空白，坯绸炼白、真丝印染、数码印花等项目十分缺乏。

（四）承接产业转移的人力资本不足

中西部地区当前不仅引进人才比较困难，而且还面临着人才流失的情况。这其中的原因主要在于本地经济发展机会有限，对人力资源的吸引程度远低于东部沿海地区[4]。根据调研结果反馈，当前有的企业由于招工难而导致开工不足，设备闲置；有的企业即使有订单却不敢多接；也有的企业因用工因素放慢了建设进度或压缩了投资规模。比如，在石油化工行业，由于近两年新转至中西部的在建化工项目规模空前，然而，中西部地区却没有与之匹配的人力资源储备，出现了人才严重短缺的现象：一是高端人才，如化工企业生产管理、安全及研发类人才严重短缺；二是生产一线的技术性人才结构性短缺矛盾加剧，如分析化验、电器设备维护、电工电焊及特种作业人员。人才是创新和发展的根基，未来如果没有完善的人才支撑长效机制，中西部地区的产业转移承接是难以持续的。

（五）缺乏统一指导，“招商引资”恶性竞争现象较为严重

由于受到政绩考核目标影响，各地纷纷出台各种优惠政策与办法。因此，在经济资源有限的情况下，地方政府会将产业政策的跨区域合作和整合功能维持在最低水平[5]。但是，这些政策和办法往往缺乏相关经济论证，忽视对承接产业转移环境污染的认证和本地资源支持力度的考虑，造成本地产业结构更加不均衡，优化升级更加困难。

二、解决中西部地区承接产业转移过程中共性问题的思路对策

（一）以竞争中性原则优化营商投资环境

针对营商环境还不够优化的问题，从根本上讲，要遵循竞争中性原则。竞争中性要求国有企业与其他所有制企业一样，依法平等使用生产要素，公平参与市场竞争，同等受到法律保护[6]。因此，从长期角度看，要加强市场主体公平竞争和企业家精神保护等方面的法治化建设，建立和完善地方营商便利化制度在具体执行和延续落实等方面的监督和问责机制。从中期角度看，要为经济欠发达地区实现跨越式发展创造条件，如，有意识派选东部地区各层级干部到中西部地区任职，鼓励东部地区企业并购、重组中西部地区企业等[7]。从短期角度看，要根据相对后进地区实际情况，实施更大力度的减税降费政策，加大财政转移支付力度，降低企业社保缴费比例。

（二）大力建设和完善基础设施供给体系

针对交通互联互通程度不够高的问题，要根据本地人文、地理、经济等禀赋条件，努力推进生产服务型和商贸服务型枢纽和重要城市建设，以节点城市为枢纽建设和完善重大基础设施的互联互通网络，重点提高通达度、通畅性和均等化水平。基础设施的互联互通是降低交易成本、使区域间的碎片化市场形成一体化运行格局最重要的力量。未来尤其要加强新型基础设施与传统基础设施协同发力，形成能够及时响应和精准匹配不同结构或场景需求、具有强大适应能力与快速调整能力的基础设施供给体系。比如，加大力度支持一些有条件的城市建设空港物流产业园、综合智慧物流园等，进一步打破信息孤岛，降低企业物流成本，吸引进出口企业入驻。

（三）积极探索产业链集群转移的新模式

针对产业链关联性不够强的问题，可重点通过产业链招商、发展产业链集群等方法解决。要完善“链长制”和“群长制”，围绕本地重点产业优势、龙头企业优势，积极谋划“零部件—整机—终端”的全产业链引进和培育，探索基于产业链集群模式的新型“飞地经济”。在具体操作上，可以由各产业集群中的政府机构牵头，一方面按照取长补短的思路，在产业链集群中寻找本集群关键技术和环节的缺失和瓶颈；另一方面要用好国家花费巨资建立的全球专利库数据，查询该类技术的研发和掌控人的信息，制定有针对性的研发投入策略，从而加强上下游产业链衔接，深化产业分工与合作，带动相关产业实现协同发展。

（四）加快完善中西部地区人才激励机制

针对用工难、留人难的问题，要注意完善中西部地区的人才激励机制，并因时因地制定相关配套措施，如在住房、就医、就学、生活补贴、贷款贴息、股权激励、项目资助、职称评聘、人才（项目）评选等各方面提供帮助或支持。人才要素与其他生产要素相比，其重要特点是可移动性弱。但是激励人才快速高效流动，却是协调区域发展的最重要的手段和工具。只要人才可以自由无障碍地流动，地区间产业结构的差异很快就会缩小，发展差距也会逐步填平。为此一方面要进一步加宽中西部地区制造业人才晋升通道、强化成长激励，如完善职业技能人才职称评审与收入稳定增长机制等，积极引导年轻人认清就业形势，树立正确就业观念；另一方面也要进一步改善制造业企业工作环境，改善员工生活条件、住宿条件、伙食质量等，适当增加工资和补贴，满足员工的必要正当需求。此外，还要探索建设覆盖各层级的人力资源服务机构数据库，解决制造业招工供需不畅的信息匹配问题。

（五）有序推进统一指导的产业转移承接

针对产业转移承接缺乏统一指导的问题，要在建设全国统一大市场的基本框架下，充分厘清政府和市场关系，形成地方政府与中央政府间的纵向均衡机制，进而重构针对中西部地区承接产业转移的政策制定、落实和执行机制。建设全国统一大市场有利于均衡地区将竞争条件，为相对落后地区争取到更多的平等投资和市场进入机会。在当前，我们建议可以由中央出面编制全国承接产业转移的统领性意见，统筹规划、分类指导、分步实施，有序推进地方间“产业飞地”的建设，避免招商引资中的恶性竞争；也可以由上级政府成立承接产业转移联席会议等高位协调组织，对地方“招商引资”进行协调和指导，促进中西部地区的产业转移有序承接。

参考文献：

[1]王树华，刘志彪. 区际产业转移的发生机制：基于“推—拉”模型的分析[J]. 学海，2023，199（1）：74-81.

[2]刘志彪. 新冠肺炎疫情下经济全球化的新趋势与全球产业链集群重构[J]. 江苏社会科学，2020，311（4）：16-23+241.

[3]王一博. 竞争中性视域下营商环境法治化建构路径[J]. 宁波经济（三江论坛)，2023，586（2）：19-22.

[4]王金营，贾娜. 雄安新区产业发展与人力资源适应配置研究——对比硅谷启迪雄安发展[J]. 燕山大学学报（哲学社会科学版)，2019，20（4）：51-60.

[5]江静，张冰瑶. 解构与转型：中国产业政策的政治经济学分析[J]. 学术月刊，2022，54（12）：59-70.

[6]黄速建，肖红军，王欣. 竞争中性视域下的国有企业改革[J]. 中国工业经济，2019，375（6）：22-40.

[7]刘志彪，孔令池，王兵. 以中国式现代化为目标优化投资和营商环境、推动产业转移与区域协调发展[R]. 南京大学长江产业经济研究院，2022.

作者单位：南京大学长江产业经济研究院

■ 编辑：张涵