 作者简介  西北政法大学环境与资源保护法学硕士。目前专门为大型建筑企业、生产型企业提供诉讼/非诉讼法律服务，涉足的业务领域包括：建筑工程、工程总承包、城市基础设施、能源与自然资源、环境合规与安全生产、行政复议/行政诉讼等。
2023年5月8日，生态环境部以第30号令公布《生态环境行政处罚办法》（以下简称“新《处罚办法》”），自2023年7月1日起正式施行，原环境保护部发布的《环境行政处罚办法》（环境保护部令第8号）同时废止。 新《处罚办法》对2010年出台的《环境行政处罚办法》（以下简称“旧《处罚办法》”）进行修订，将条款数量由82条增至92条，其中关于处罚种类、执法主体、调查取证、处罚裁量权、听证制度等内容均进行了较大幅度的修改，必然会对今后的生态环境法治产生深远影响。基于此，本所律师将从企业应对行政处罚、加强环境合规等视角出发，对新《处罚办法》作出如下解读。  新《处罚办法》根据现行法律法规的相关规定，新增了“通报批评”、“降低资质等级”、“一定时期内不得申请行政许可”、“责令停产整治”、“限制从业”、“禁止从业”、“责令限期拆除”等行政处罚种类，整合形成了包含经济处罚、资格处罚、声誉处罚和人身自由处罚等在内的多元生态环境行政处罚体系。 对企业而言，需注意新《处罚办法》仅是从行政处罚种类的视角对现有法律法规进行整合，并未创设新的行政处罚种类，修订内容也不涉及对具体行政违法行为的认定。站在企业环境合规的角度，仍需基于其他法律法规的具体规定理解新《处罚办法》的行政处罚种类并进行企业合规管理。例如： （1）“一定时期内不得申请行政许可”：《排污许可管理条例》第四十条规定，排污单位以欺骗、贿赂等不正当手段申请取得排污许可证的，3年内不得再次申请排污许可证； （2）“禁止从业”：《土壤污染防治法》第九十条规定，受委托从事土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控效果评估、修复效果评估活动的单位，出具虚假调查报告、风险评估报告、风险管控效果评估报告、修复效果评估报告，情节严重的，禁止从事上述业务； （3）“责令限期拆除”与“责令停产整治”：《水污染防治法》第八十四条第二款规定，违反法律法规设置排污口，责令限期拆除；逾期不拆除的，强制拆除；情节严重的，可以责令停产整治等。 此外，新《处罚办法》规定生态环境主管部门应当自作出之日起七日内依法公开其作出的生态环境行政处罚决定，并明确行政处罚决定将包括主要违法事实、处罚结果和依据等信息，这也将对企业经营和发展造成一定程度的负面影响。 企业还需特别注意的是，新《处罚办法》明确了“责令改正”和“限期改正”不属于行政处罚，不适用行政处罚程序的规定。对于“责令改正”和“限期改正”这类行政命令不服的，可以依据该行政命令所涉的具体规定提出救济或申请行政复议。 新《处罚办法》结合近年来生态环境保护综合行政执法改革、生态环境系统垂直管理制度改革的成果，修订并扩充了生态环境行政处罚实施主体：（1）生态环境主管部门在法定职权范围内可以实施；（2）生态环境保护综合行政执法机构等组织在法律、法规的法定授权范围内可以实施；（3）受委托组织可以在生态环境主管部门委托范围内实施。作为行政相对人，企业在面对行政处罚实施主体时应当重点关注其职权范围、授权范围、委托范围，并应特别注意以下细节： 第一，生态环境系统垂直管理制度改革后，各地生态环境分局不再是县级人民政府的组成部门，而是地市级生态环境局的派出机构，因此在获得法律法规授权前，无权再履行相应行政处罚职责； 第二，根据《行政处罚法》第十八条等规定，综合行政执法机构的法定授权范围一般由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府决定； 第三，受委托组织作为生态环境行政处罚实施主体时，企业需关注：（1）该组织应满足《行政处罚法》第二十条规定的各个条件；（2）该组织应有生态环境主管部门的书面委托并在委托范围内实施行为；（3）该组织受委托范围不应超过作出委托的生态环境主管部门的法定职权范围。 第四，生态环境行政处罚应当具有行政执法资格的执法人员实施，并且执法人员不得少于两人。但需特别注意的是，生态环境执法一般会涉及现场取样监测等，执法人员除具有行政执法资格外，还需具备环境监测取样资格等。 此外，新《处罚办法》还根据《行政处罚法》第二十六条等规定，明确了“行政机关协助调查取证制度”。因此，企业涉及生态环境行政处罚案件时，除了会面对上述三类执法主体外，还可能会面对其他行政机关，应注意其他行政机关是否持有生态环境主管部门出具的协助调查函。
新《处罚办法》第三十条第二款明确规定，实行自动监测数据标记规则行业的排污单位，应当按照国务院生态环境主管部门的规定对数据进行标记。经过标记的自动监测数据，可以作为认定案件事实的证据。以该款内容为核心，排污企业应当重点关注如下内容： 第一，根据《行政处罚法》第四十六条等关于证据分类的规定，自动监测数据应当属于电子数据，但其具有证据效力应以“经过标记”为前提。2022年7月19日，生态环境部印发《关于发布〈污染物排放自动监测设备标记规则〉的公告》，明确企业可根据实际情况，做出“自动监测设备维护”“数据补全”“数据有效”三类标记。基于此，排污企业应当加强自动监测设备的运维、熟练运用标记规则（及时进行数据补全）、做好自动监测数据的记录及保存等工作。 第二，环保部门不再对自动监测数据的有效性作出判断，新《处罚办法》再次强调企业是审核确认自动监测数据有效性的责任主体，对自动监测数据的真实性和准确性负责。企业除了自觉做好自动监测设备的运维、进行数据标记外，还应特别重视因篡改、伪造自动监测数据而需承担行政责任甚至刑事责任的风险。对此，企业可特别关注以下细节： （1）关于篡改、伪造自动监测数据等行政违法行为的认定，企业可参照《环境保护法》第六十三条规定的各情形进行自查和规避； （2）篡改、伪造自动监测数据行政责任的相关规定散见在《环境保护法》第六十三条、《大气污染防治法》第二十条、第九十九条、第一百二十三条、《水污染防治法》第八十三条、《土壤污染防治法》第八十六条等规定中，需根据不同情形予以分别认定； （3）篡改、伪造自动监测数据情节严重涉嫌犯罪的，可能构成污染环境罪或（和）破坏计算机信息系统罪，所涉犯罪行为可参照《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕29号）第一条、第十条等规定予以认定。 第三，新《处罚办法》自《关于污染源在线监测数据与现场监测数据不一致时证据适用问题的复函》（环政法函〔2016〕98号）后进一步明确“符合法定的监测标准和监测方法的现场监测（检测）数据优先于自动监测数据”。因此，企业还应加强对监测标准和监测方法的了解和学习，积极配合行政执法、维护自身合法权益。 基于《行政处罚法》的规定和行政法法理，新《处罚办法》第七条明确了三个法律适用原则： （1）“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”，即“一事不再罚原则”； （2）“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”，即“法条竞合从重原则”； （3）“实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已经被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定”，即“从旧兼从轻原则”。 其中，对行政主体及行政相对人而言，“一事不再罚原则”的适用在生态环境行政执法实践中仍存有较大的不确定性，企业应当重点关注以下问题： 第一，新《处罚办法》第七条关于“一事不再罚”的规定仅明确适用于“罚款”，一般并不能排除其他行政处罚手段的并处适用。例如《排污许可管理条例》第四十一条规定“违反本条例规定，伪造、变造、转让排污许可证的，由生态环境主管部门没收相关证件或者吊销排污许可证，处10万元以上30万元以下的罚款，3年内不得再次申请排污许可证。” 第二，行政执法实践中，对“同一违法行为”的认定需结合行为人的主观目的、行为的客观表现形式、行为发生时的时间和空间状态、受侵害法益的属性等综合认定。特别是对于继续性违法行为、连续性违法行为的认定，实践中存有较大争议。 第三，“一事不再罚”原则虽为一般适用的原则，但生态环境领域仍有“按日计罚”的特殊规定。为此，2014年12月19日环保部发布了《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》（环境保护部令第28号）明确规定了“按日计罚”的适用范围、实施程序、计罚方式等。
新《处罚办法》对行政相对人的陈述、申辩、要求听证权作出了详尽的规定。对企业而言，在将要受到行政处罚前，享有充分的程序性权利以寻求救济。 第一，陈述、申辩权。生态环境主管部门在作出行政处罚决定之前，必须告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据和当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利，当事人可在收到告知书后五日内进行陈述、申辩。若生态环境主管部门未依法告知当事人，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩的，不得作出行政处罚决定。若当事人进行陈述、申辩的，主管部门应当充分听取意见并将意见归入档案；主管部门不予采纳意见的，应当说明理由。此外，主管部门也不得因当事人的陈述、申辩而给予更重的处罚。 第二，应当组织听证的情形。根据新《处罚办法》的规定，生态环境主管部门拟作出以下行政处罚决定的，应当组织听证：（1）较大数额罚款；（2）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；（3）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件、一定时期内不得申请行政许可；（4）限制开展生产经营活动、责令停产整治、责令停产停业、责令关闭、限制从业、禁止从业；（5）其他较重的行政处罚；（6）法律、法规、规章规定的其他情形。（需特别说明的是：“较大数额”“较大价值”指对公民罚款或没收财物五千元以上、对法人罚款或没收财物二十万元以上） 第三，听证相关的程序性规定。企业视角下应特别关注如下程序性规定：（1）企业提出听证的期限为收到告知书之日后五个工作日内；（2）听证一般公开举行，若涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私等依法保密的，可不公开举行；（3）听证由生态环境主管部门指定的非本案调查人员主持，企业认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；（4）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；（5）当事人及代理人无正当理由拒不出席听证或者未经许可中途退出听证的，视为放弃听证权利，生态环境主管部门终止听证；（6）当事人不承担组织听证的费用。 除了当事人针对拟作出的行政处罚可提出的申辩、听证外，新《处罚办法》还专门设置了法制审核和集体讨论制度，作为行政处罚的前置程序。相关规定涉及法制审核的适用情形、审核内容、审核程序、集体讨论的适用情形等。企业视角下，应当特别注意行政主管部门是否按照规定履行了法制审核或集体讨论制度，以指出主管部门行政处罚的程序性瑕疵。 除上述规定外，新《处罚办法》还规定了“不予处罚”“从轻或减轻处罚”的各类情形，充分体现了处罚与教育相结合的理念。 第一，从轻或减轻处罚的五类情形与《行政处罚法》保持一致，分别是： （1）主动消除或者减轻生态环境违法行为危害后果的； （2）受他人胁迫或者诱骗实施生态环境违法行为的； （3）主动供述生态环境主管部门尚未掌握的生态环境违法行为的； （4）配合生态环境主管部门查处生态环境违法行为有立功表现的； （5）法律、法规、规章有其他从轻或减轻处罚规定的。 第二，不予处罚适用条件更为严苛，包括以下四类情形： （1）违法行为轻微并及时改正，没有造成生态环境危害后果的； （2）初次违法且生态环境危害后果轻微并及时改正的； （3）当事人有证据足以证明没有主观过错的； （4）法律、行政法规有其他规定的。 （需特别注意的是，“首犯不罚”的规定应同时具备三个条件才可以得以适用：初次违法+危害后果轻微+及时改正） 基于以上规定，笔者认为：现阶段生态环境行政法治在有力打击破坏生态环境违法行为的同时，仍具有较强的包容性，企业应坚持可持续发展理念，更加重视环境合规和生产管理。 精彩回顾 ◎【建纬观点】破产语境下盘活“僵尸企业”的闲置、低效工业用地对策研究 ◎【建纬观点】以物抵债协议性质、效力、法律效果的认定及以物抵债风险防范 ◎【建纬观点】未经发包人认可的分包工程承包人是否属于“实际施工人”，可突破合同相对性直接要求发包人在欠付工程款范围内承担责任？ ◎【建纬观点】关于《最高人民法院关于商品房消费者权利保护问题的批复》中部分要点的理解探析 ◎【建纬观点】房地产企业破产程序中建筑施工企业重点关注的问题 ◎【建纬观点】工程代建法律实务探析（下篇）——代建工程项目管理 |
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