|
浅议对非诉行政强制执行申请撤回的司法审查 刘凯 刘永涛 《行政强制法》于2012年1月1日正式生效实施，该法是一部保护公民、法人和其他组织的合法权益、监督行政机关依法履行职责的重要法律。它对行政机关申请法院强制执行进行了规定，为一般情况下生效行政决定的强制执行设置了需经法院司法审查的“关卡”，将强制执行纳入法治轨道，以司法权监督行政权，体现了依法行政这一法治原则。 《行政强制法》对于行政机关申请法院强制执行规定了严格的程序，但从该法实施情况来看，该规定仍有不足，其中最主要的就是缺少对于行政机关撤回强制执行申请这一行为的规制。根据笔者的实务经验，作为申请执行人的行政机关，在法院作出裁定前又要求撤回申请的行为屡见不鲜。由于法律无明确规定，法院在面对此类撤回申请时应如何处理，作出处理时应以何为依据成为一大难点。对此，理论界也众说纷纭。笔者认为，在法律无明文规定的情况下，应当从《行政强制法》这一直接规范行政强制执行行为的专门法的立法宗旨出发，以该法的立法宗旨作为处理撤回申请的指导依据。 一、行政机关撤回强制执行申请的实质 行政机关撤回强制执行申请是指没有强制执行权的行政机关，依照《行政强制法》第五十三条规定向人民法院提起强制执行申请，且法院已经受理该申请后，在法院作出准予或者不准予强制执行的裁定之前，该行政机关又向法院申请撤回强制执行申请的行为。撤回申请的提出必须有二个前提：人民法院已经受理了行政机关的强制执行申请，人民法院对于该强制执行申请尚未作出是否准予执行的裁定。 首先我们来看第一个的前提。根据《行政强制法》第五十三条至五十六条的规定，人民法院已经受理了行政机关的强制执行申请意味着：一是行政机关所作出的具有执行内容的行政决定已经生效；二是行政机关提交给法院的申请材料经过法院立案部门的初步审查后认为符合立案要求从而受理，即人民法院对于行政机关强制执行申请的司法审查程序已经正式启动。 第二个前提条件表明，人民法院对于行政机关的行政强制执行申请仍在审查过程中，尚未作出是否准予强制执行的裁定，也就是说该行政强制执行申请是否符合法律规定的要求尚未得到法院的认可，行政机关所申请强制执行的行政决定是否可以强制执行尚无定论。 在这种情况下，行政机关作为申请执行人提出撤回强制执行的申请，其直接目的就是要终结法院对于其强制执行申请的司法审查，使之恢复到未向法院申请强制执行的状态，但是应当注意到此时行政机关所做出的行政决定可能仍然有效。 《行政强制法》第五十三条[①]明确规定了行政机关申请强制执行的期限，即行政相对人履行行政决定的期限届满之日起三个月内。该三个月的期限属于除斥期间，不能因为申请的提起和撤回而中止或者中断，否则该三个月的期限就形同虚设，会在行政机关的不断申请撤回中无限拉伸，这对于行政相对人的权益无疑是一种侵害。如果超过该三个月的期限，申请人的强制执行申请将无法得到法院的支持，其必然结果就是：或者法院根本不会立案受理，或者受理后经过审查裁定不准予执行。因此，如果行政机关撤回申请，并在该三个月内未再提出申请的话，该行政决定的效力实际上已经归于无，除非行政相对人又自动履行该行政决定，否则行政机关再无其它方法使行政决定的得到落实。由此可见，行政机关撤回行政强制执行申请的结果很有可能导致行政决定效力落空，虽然其表面上看是一种程序性行为，但实质是行政机关对于国家公权力的一种处分，而这与行政行为具有确定力是相悖的。 行政行为的确定力是指已生效的行政行为对于行政主体和行政相对人所具有的不受任意改变（撤消、变更、废止、注销、吊销等）的法律效力[②]。其包括形式确定力和实质确定力。其中的形式确定力是针对行政相对人而言的，指行政相对人不得任意请求改变已生效的行政行为。与此相对，实质确定力，也成为不可变更力，是针对行政主体而言的，指行政主体不得任意改变已确定的行政行为，否则应承担相应的法律责任。实质确定力是行政机关的一种自我拘束力，有利于使相对人免受行政随意性的侵害。行政机关针对行政相对人做出行政决定的行为是一种具体行政行为，同样应当具有行政确定力，非经法律程序不得随意撤销，更不能通过某种方式变相撤销。 由此可见，行政权是一种国家公权力，行政机关做出行政行为实际上是代表国家行使公权力。一旦法院已经受理行政机关提出的强制执行申请，在法院做出是否准予执行的裁定前，行政机关不能随意撤回申请，否则就是对国家公权力的一种损害。然而，在司法实践中，行政机关要求撤回强制执行申请的情况大量存在，因此十分有必要对行政机关的撤回做出详细的法律规定。 二、目前法律中缺少关于撤回申请的规定 纵观目前法院在审查行政机关强制执行申请中所依据的法律和司法解释，对于行政机关是否可以撤回申请以及法院应当如何处理行政机关向法院提起的撤回申请，均无明确规定。 （一）《行政诉讼法》第五十一条不适用于行政机关申请撤回强制执行的情况。 有学者认为，法院在面对行政机关的撤回强制执行申请时可以按照《行政诉讼法》第五十一条规定[③]做出处理，笔者认为不妥，适用该条处理行政机关撤回强制执行申请存在以下问题： 1、适用的程序不同。该条适用的是诉讼程序，在诉讼程序中，法院所要解决的是原被告双方对于案件事实、法律依据、事实证据等方面的争议，撤诉的结果是终结诉讼程序。而非诉行政强制执行是一种特殊的执行程序，其执行的标的是已经生效的行政决定，其依据的是《行政强制法》第五章和《行政诉讼法》第八章的有关规定，撤回的结果是终结执行程序。 2、可以行使权利的当事人不同。行政诉讼程序有一个重要特点，那就是原被告双方的身份地位是恒定的。撤诉的启动人只能是原告，恒定为作为行政相对人的公民、法人和其他组织，而被告恒定为行政机关，所以在行政诉讼程序中只有作为原告的行政相对人有撤诉的权利，而作为被告的行政机关是无权撤诉的，也就是说行政机关没有终结行政诉讼程序的权利。而在非诉行政强制执行案件中，双方的地位同样也是恒定的，提出申请的申请执行人只能是行政机关（或者其委托组织），而被申请执行人恒定是作为行政相对人的公民、法人或者其他组织，而有权撤回申请的只能是申请执行人，也就是行政机关，而不能是被申请人。故享有撤诉权的只能是作为原告的行政相对人，而有权申请撤回强制执行申请的只能是作为申请人的行政机关。 3、当事人参与程序过程不同。在行政诉讼中，无论是作为原告的行政相对人还是作为被告的行政机关，都是诉讼的参加人，都可以行使法律所赋予的诉讼权利，如参加庭审、证据质证、发表辩论意见等等。而在非诉行政强制执行程序中，根据《行政强制法》第五十八条的规定，法院对于强制执行申请的审查是以书面审查为主的，一般情况下作为被申请人的行政相对人不会参与到程序中，也就不能对行政决定是否正确、是否应当执行、是否可以撤回申请等等发表意见。 可见，无论是从适用程序、权利享有人还是当事人参与程序过程看，均无法适用《行政诉讼法》第五十一条的规定来处理非诉行政强制执行的撤回问题。 （二）以《民事诉讼法》第二百五十七条的规定来处理非诉行政强制执行的撤回申请同样存在问题。 有学者认为，非诉行政强制执行属于执行程序的一种，因此应当适用执行的有关法律规定。《行政诉讼法》第八章规定了行政诉讼程序中的执行问题，并且在第六十六条中明确规定了行政机关享有向人民法院申请强制执行的权利，所以非诉强制执行应当适用《行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的调整，但由于《行政诉讼法》和最高院的司法解释中均未对申请撤回的问题作出规定，所以应根据最高院的司法解释第九十七条参照《民事诉讼法》的有关规定，而《民事诉讼法》第二百五十条规定了终结执行的一种情况就是“申请人撤销申请”，所以可以依据该条规定终结执行。笔者认为适用该《民事诉讼法》的规定来处理非诉强制执行申请撤回的问题不妥。 1、民事诉讼中的申请人与被申请人双方为平等主体，申请人在处理自己权利时有意思自治权，可以放弃自己的有关权利请求。而在行政强制执行中，申请人是代表国家行使行政权的行政机关，其行政权不仅仅是一种权力而且是一种职责，是不能被随意处分的。 2、该条规定的是人民法院终结执行的情况，从该条规定来看，只要“申请人撤销申请”那么法院必然要终结执行，也就是说主动权完全在申请人手中，而法院并无义务去对申请人的撤销申请进行进一步审查，只要确定该申请是申请人的真实意思表示就可以了。而在行政强制执行中，不能仅凭申请执行人的单方行动就终结了整个强制执行程序，因为这后面可能会有对于国家公权力的一种侵害，甚至有权力寻租的可能，因此必须有法院的司法审查，也就是说是否允许申请的撤回应当由法院决定，而不是申请执行人。 3、根据最高院的司法解释，人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查。所以，人民法院对于行政机关强制执行申请的审查的绝非仅仅是申请行为本身，而是要审查行政机关所要申请执行的行政决定的合法性，也就是说不仅仅要进行形式审查，而且要进行实质审查。而在民事诉讼中，除非有人提出异议，法院一般是不对所需执行的法律文书等做实质审查的，只要能证明该法律文书是符合法律规定的生效文书就可以了。 值得注意的是，最高人民法院曾经在1991年出台了《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》，在该《意见》中曾经做出过与《民事诉讼法》相同的规定，即“申请人撤销申请”的可以裁定终结执行，但在2000年的《解释》中此规定已被删除不见了。由此可见，最高人民法院也认为行政强制执行不能完全采用与民事执行相同的终结方式。 三、在法律无明文规定的情况下应以行政强制法的立法宗旨来处理撤回申请 由于目前的法律、法规和有关司法解释中对于非诉行政强制执行申请的撤回以及法院应当做何处理均无明确具体的规定，应当以何为依据来处理行政机关的撤回申请已经成为目前实务中的难点。笔者认为，在无具体规定的情况下，应当在法律的立法宗旨中寻找依据。作为直接规定非诉行政强制执行的《行政强制法》，其立法宗旨应当成为处理非诉行政强制执行的依据。 所谓立法宗旨，也称立法精神，集中体现为创制某部法律的目的、价值及其所要体现的基本原则。任何一部法律都有其立法宗旨，《行政强制法》也不例外。《行政强制法》在第一条开宗明义，阐述了该法四个方面的立法宗旨，即“规范”行政强制的设定和实施，“保障和监督”行政机关依法履行职责，“维护”公共利益和社会秩序，“保护”公民、法人和其他组织的合法权益。这四个方面相辅相成、先后有序，即通过规范行政强制的设定和实施、保障和监督行政机关依法履行职责这一直接目的达到维护公共利益和社会秩序、保护公民、法人和其他组织的合法权益的最终目的。 人民法院作为我国宪法确立的专门审判机关，其职能就包括对行政权力的司法审查和监督。通过司法审查实现《行政强制法》的立法宗旨与目的，具有不可替代的法定职责。[④]其中体现最明确的就是《行政强制法》第五章。该章对行政机关申请人民法院强制执行的程序进行了规定，明确了由法院行使司法权对行政机关的申请进行司法审查，并且赋予了法院在某些条件下可以裁定不准予执行的权力。由此可见，司法权对行政权的监督属于《行政强制法》的立法宗旨，尤其是“规范行政强制的实施、监督行政机关履行职责”的应有之义。 “规范行政强制的实施、监督行政机关履行职责”应当贯穿于整个非诉行政强制执行的审查过程中，不仅仅对申请的提出、申请的依据、申请执行的标的进行审查，也应包括对于申请的终结行为即强制执行撤回申请的审查。司法审查不仅仅应当规范行政强制的实施，也应当规范行政强制为什么不实施；不仅应当监督行政机关履行职责，更应当监督行政机关为什么不履行职责。在面对行政机关要求撤回强制执行的申请时，仍应当对其强制执行申请和撤回申请进行全面的实质性的审查，只有这样才能发挥司法审查“规范行政强制的实施、监督行政机关履行职责”的作用，才能最终“维护”公共利益和社会秩序，“保护”公民、法人和其他组织的合法权益，防止行政权力的滥用。 四、以立法宗旨为指导对撤回申请进行审查处理 对非诉行政强制执行的撤回申请坚持司法审查十分必要。笔者认为，在对非诉行政强制执行的撤回申请进行司法审查时仍应当坚持全面审查和实质审查的原则，具体来说，应当对强制执行申请、执行标的也就是具体行政决定的合法性及合理性以及撤回申请的原因行为等进行全面司法审查。在经过全面审查后，应区分以下具体情况作出不同处理： （一）强制执行申请符合法律规定要求，行政机关申请强制执行的有关行政决定合法合理有效，在法院做出准予强制执行的裁定之前，被申请执行人（行政相对人）自动履行行政决定所课以的义务，此时行政机关要求撤回强制执行申请应当予以准许。但此时应当对被申请人是否确实履行了行政决定进行调查确认，必要时应要求申请人提供有关行政决定已经履行的证据。 （二）强制执行申请符合法律规定要求，行政机关申请强制执行的有关行政决定合法合理有效，在法院做出准予强制执行的裁定之前，申请执行人与被申请执行人就原行政管理行为的履行等达成协议，此时行政机关要求撤回强制执行申请。人民法院对于此类原因下的撤回申请应当予以严格审查，防止权力寻租，防止行政机关为了某种管理目的的实现而以让渡国家权利作为妥协。人民法院对于此类撤回申请应当要求行政机关提供双方达成的协议的内容，并且从原行政决定的内容、行政机关的职责、双方达成的协议是否损害公共利益等方面进行审查。一旦发现有违社会公益、有违行政机关职责、损害国家公权力尊严的情况，应当不准予撤回，并继续审查行政机关的强制执行申请，作出相应裁定。如果双方达成的协议是在行政机关管理幅度内，并且无损害公共利益等违法情况出现，应当准予行政机关撤回裁定，但应要求行政机关首先撤销原行政决定。 （三）对于因在审查过程中行政机关发现其强制执行申请有瑕疵、证据材料不足、行政决定缺乏合法性或者合理性等原因而提出撤回的，法院在对强制执行申请进行审查后发现确有此问题，应当不准予撤回申请，并做出不准予强制执行的裁定。通过此种处理方式一方面以法律的形式确认强制执行申请或者具体行政行为缺乏合法性，另一方面也可以敦促行政机关严格依法行政。 “行政权力本身就意味着强制，而且行政权力与强制的确常常紧密地勾连在一起”[⑤]，这就决定了特定情况下司法权的介入，以司法权监督行政权，以司法权限制行政权。但我们也应当看到，无论是司法权还是行政权，其根本目的是一致的，执行的依据根本上也是相同的，最终都是“维护”公共利益和社会秩序，“保护”公民、法人和其他组织的合法权益。《行政强制法》中的法院更多的承担了行政行为的审查者和裁判者的角色，但其中既有监督，也有保障。法官在司法审查过程中，应当准确把握监督和保障的关系，与行政权共同推进依法治国、依法行政的法治目标。 此外，我国不是判例法国家，法官造法不应成为主流，以立法宗旨作为案件审查的依据实是法无明文规定下的权宜之计。对于调整规范一个现代国家最重要的两项权力——行政权和司法权关系的法律还是应当尽可能的详细、明确和规范，期待《行政强制法》的相关配套规定或者司法解释尽快出台，以解决目前司法实务中面临的问题。 [①] 《行政强制法》第五十三条：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”。 [②] 《行政法与行政诉讼法》（第二版），应松年主编，法律出版社2009年9月第2版，121页。 [③] 《行政诉讼法》第五十一条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。” [④] 杨临萍：“行政强制与司法审查十大焦点问题”，载《行政执法与行政审判》第51集，中国法制出版社，第49页。 [⑤] [英]哈耶克著：《自由秩序原理》，邓正来译，生活、读书、新知三联书店1997年版，第166页。 |
|
|
