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地方政府融资平台公司发展几十年来，在我国经济发展历程中扮演着关键性角色。新形势下，地方政府融资平台亟需剥离政府融资职能，增强自身造血功能，真正实现去平台化运营。本文以时间脉络为主线，初步梳理了不同时期下，地方政府融资平台公司的政策演变历程。  01. 1994-2008年，平台公司初步发展阶段 1994年，为增强国家宏观调控能力，我国开始实行分税制改革，分税制改革导致中央政府税收比重过高，地方政府缺乏可持续发展的财政汲取能力。同年，我国颁布《预算法》，文件明确规定地方各级预算不得列赤字。以上两项规定导致不断增长的地方政府投资需求与不足的财政收入供给之间的矛盾的产生，鉴于此，地方政府为了筹措城市发展建设资金，采取设立平台公司来通过“表外负债”的方式进行融资。由此，平台公司这一特定产物开始涌现，其在地方政府公共基础设施建设中发挥了举足轻重的作用，为城镇化建设提供了必要的资金保障。 1997年亚洲金融危机爆发，我国政府开始实施积极的财政政策以加大基础设施的投资力度和信贷支持力度。为对接信贷安排，地方政府成立了大量的平台公司，这些平台公司借助地方政府的直接或间接担保，通过商业银行的“打捆贷款”模式来推动基础设施建设。1998-2007年，“打捆贷款”模式催生了一大批内陆省市级平台公司，平台公司在改善地方政府融资平台的治理状况和经营能力的同时也获得了快速的发展。 表1 1994年分税制改革后融资平台相关事件梳理  02. 2008-2010年，平台公司规模扩张阶段 2008年国际金融危机爆发，面对严峻复杂的国内外经济形势，中央政府出台“4万亿”的经济刺激计划，但中央政府只负担1.18万亿，剩余部分由地方解决，这使得本就紧张的地方财政更是雪上加霜。2009年3月，人民银行和银监会联合下发《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发〔2009〕92号），该文件不仅鼓励地方政府设立平台公司，而且激励商业银行加大对中央投资项目的信贷支持力度。此后，地方平台公司通过举债融资为地方经济和社会发展筹集大量资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。但与此同时，也出现了平台公司举债融资规模迅速膨胀、地方政府违规提供担保、银行对平台公司信贷管理缺失、地方政府过度依赖土地运作等问题。 表2 金融危机后融资平台相关政事件梳理  03. 2010-2014年，平台公司降温阶段 为规范地方政府举债行为，2010年6月，国务院颁布《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）对平台公司进行清理规范。为贯彻文件精神，2010年7月，四部委联合发布《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号），文件主要对平台公司及其债务、银行对平台公司贷款、地方政府对平台公司提供违规担保承诺行为进行了规范。此外，各政府相关职能部门也制定出台了一系列配套政策文件：一是企业债券方面，2010年11月，发改委下发《关于进一步规范地方政府投融资平台发行债券行为有关问题的通知》（发改办财金〔2010〕2881号），着重规范了地方融资平台发行“企业债券”筹集资金的行为；二是银行贷款方面，2011年3月，银监会下发《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（银监发〔2011〕34号），着重规范了地方融资平台通过银行贷款筹集资金的行为；三是土地储备融资方面，2012年11月，国土资源部等部门联合下发《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号），着重规范了地方融资平台通过土地储备筹集资金的行为。 随着以上文件效力的陆续落地，地方政府加强平台公司的管理工作取得了阶段性成效。但是，有些地方政府违法违规融资有抬头之势，如违规采用集资、回购（BT）等方式举债建设公益性项目，违规向融资平台公司注资或提供担保，通过信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务等。鉴于此，2012年12月，财政部下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号），文件着重规范了地方融资平台通过“政信合作”筹集资金的行为。 通过上述一系列措施，中央采取“疏堵结合、以堵为主”的策略，对地方融资平台的各种融资渠道进行了全方位的规范整顿和限制约束。在此背景下，地方政府融资平台的融资规模有所下降，平台公司也开始思考其未来的命运。 表3 19号文后融资平台相关政事件梳理  04. 2014-2017年，平台公司整改阶段 面对严重的地方政府债务问题，2014年8月，国务院正式颁布新《预算法》，新《预算法》对我国地方投融资改革具有重要意义，它提出地方政府可以通过发行债券的方式合法举债，而不再只能利用融资平台这个替身进行间接的隐性举债。随后，2014年10月，国务院颁布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），文件一方面提出要剥离平台公司政府融资职能，平台公司不得新增政府债务，未来政府和平台公司的关系要逐渐剥离清楚，以防止政府债务规模的持续增大；另一方面，文件明确了未来地方政府进行城市建设的融资渠道只能是PPP模式或发行债券。 2015年5月，国务院出台《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号），文件不仅明确了PPP我国未来经济发展的引擎地位，而且指出要大力推动融资平台公司市场化改革，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在脱离政府背书的前提下，可作为社会资本参与当地PPP项目。2015年6月，财政部发布《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金〔2015〕57号），文件指出优先支持平台公司存量项目通过TOT、ROT等方式转型为PPP项目，从而化解政府性债务风险和降低债务成本。至此，PPP模式开始在我国迎来了新一轮应用推广的高潮，同时也为平台公司的未来发展指明了方向。 表4 新《预算法》颁布后融资平台相关事件梳理  05. 2017年以后，平台公司转型发展阶段 由于前期政府出台的所有政策都意在堵不在疏，导致地方政府一方面不认真贯彻前期政策要求，另一方面新的违规融资方式又不断出现，因此造成问题与政策相伴发展的状况。鉴于此，2017年5月，财政部等六部委联合下发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），文件指出要进一步规范融资平台公司融资行为，并对地方政府债务清理限定最后期限，显示出政府要彻底解决地方政府违规举债的决心。50号文对平台公司的影响是深远的，今后政府投资城建项目，PPP模式将成为发行债券之外的唯一合法融资渠道，因此平台公司的转型也已到一个不得不进行的拐点。 为将地方政府的违规举债行为彻底堵死，2017年6月，财政部下发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），文件以负面清单的方式对政府购买服务的实施范围做出界定，提出严禁将基础设施建设、储备土地前期开发、农田水利等建设工程作为政府购买服务项目；严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目；严禁将金融机构和非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。可见，87号文具有很强的针对性和应急性特征，该规定将平台公司近两年的惯用操作模式彻底堵死。但是，87号文可操作性不够，国家应尽快出台补充通知，对有关内容进行补充，尤其要对已经纳入预算、完成政府采购程序并签署政府购买服务合同的存量项目的处理方式进行指导。 此外，政府在堵住地方违规举债“后门”的同时，也需要进一步放开地方举债“前门”，包括适度增加地方政府举债额度、推出更多类似土地储备专项债券的具体债券品种、在条件成熟时可授予部分地方政府举债权力等等，以满足地方政府发展经济所需的融资需求。 50号文和87号文用负面清单的形式基本封堵住地方违法违规融资新旧渠道，此举利好PPP模式更好地在我国得以普遍应用，也使得平台公司从事PPP业务的路径越来越清晰。 表5 “后43号文”时期融资平台相关政策文件梳理   |
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