工程造价争议化解与风险防范之新时期工程造价争议成因

由于建设工程具有实施周期长、不确定因素多等特点，在施工合同履行过程中出现争议在所难免，及时并有效地解决施工过程中的合同价款争议，是工程建设顺利进行的必要保证。虽然对投资影响最大的阶段是决策和设计阶段，但造价争议多出现在实施及结算阶段。探究其形成的原因，主要有以下几点。

一 、行业标准不能满足工程造价精细化管理的需要

通过对《建设工程施工合同(示范文本)》(GF—2017—0201)、《建设工程 工程量清单计价规范》(GB50500—2013)、《建设工程造价鉴定规范》 (GB/T51262—2017)三项国内现行的规范(文本)中有关工程变更估价原则的对比分析，可以发现：

(1)不同规范(文本)对于同一事项的约定不完全相同，行业标准的多元化 给建设单位的选择带来了较高的专业要求，而建设单位往往对相关规范(文本)的理解程度不够，合同范本不能满足造价精细化管理的需求。

(2)现有合同文本广泛借鉴了FIDIC合同条件，但是忽视了国内造价管理市 场环境、计价体系等与国外差异较大的行业现状，直接采用现行的合同文本，根本不能满足建设投资精细化管理需求，需要在招标文件编制环节细化完善投资控制条款。

二 、合同条款不完备、风险分担不合理

合同条款不全面、理解有歧义，合同中有关风险分担的约定不合理。合同中约定除钢材外，砂石、混凝土等材料均不在可调整的范围内。项目实施过程中，由于环保督查等原因导致地材价格大幅度上涨，已经远远超过施工单位的正常利润率，建设单位严格执行合同，一律不予调整。

三、最高投标限价被人为压低

发包人利用有利的市场地位，不公布招标控制价的组成明细，利用清单计价规范中“经复核原招标控制价误差在±3%以内的，原招标控制价有效”的规定，故意压低招标控制价，比如在组成综合单价过程中使用的部分定额子目人工工日含量、材料消耗量以及企业管理费费率等低于定额标准，未正确使用工程造价信息编制材料价格，使得招标控制价低于正常水平。同时又通过合同约定由承包人承担的风险范围过大。

四、施工方案、进度计划审批及工程签证等不规范

项目实施过程中发包人代表或监理工程师等对施工方案、进度计划的审批、工程签证等未严格按照合同约定的程序和时限、未按照合同明确的权限等进行，结算时发承包双方往往围绕审批单或签证单的效力问题产生争议，给工程造价的确定带来了很大的不确定性。

按照《建设工程造价鉴定规范》 (GB/T51262—2017), 有关工程签证的主要内容如下：

(1)工程签证的类型

1)发包人的口头指令，需要承包人将其提出，由发包人转换成书面签证。

2)发包人的书面通知如涉及工程实施，需要承包人就完成此通知需要的人工、材料、机械设备等内容向发包人提出，取得发包人的签证确认。

3)合同工程招标工程量清单中，在施工中发现与其不符，比如土方类别，出现流砂等，需承包人及时向发包人提出签证确认，以便调整合同价款。

4)由于发包人原因，未按合同约定提供场地、材料、设备或停水、停电等造成承包人的停工，需承包人及时向发包人提出签证确认，以便计算索赔费用。

5)合同中约定的材料等价格由于市场发生变化，需承包人向发包人提出采购数量及其单价，以取得发包人的签证确认。

6)其他由于合同条件变化需要签证确认的事项等。

(2)当事人因工程签证费用而发生争议，鉴定人应按以下规定进行鉴定：

1)签证明确了人工、材料、机械台班数量及其价格的，按签证的数量和价格计算。

2)签证只有用工数量没有人工单价的，其人工单价按照工作技术要求比照鉴定项目相应工程人工单价适当上浮计算；工程签证中没有人工单价的，参照行业惯例和以往经验数据，可比照鉴定项目相应工程人工单价上浮20%左右计算。

3)签证只有材料和机械台班用量没有价格的，其材料和台班价格按照鉴定项目相应工程材料和台班价格计算。

4)签证只有总价款而无明细表述的，按总价款计算。

5)签证中的零星工程数量与该工程实际完成的数量不一致时，应按实际完成的工程数量计算。

(3)当事人因工程签证存在瑕疵而发生争议的，鉴定人应按以下规定进行鉴定：

1)签证发包人只签字证明收到，但未表示同意，承包人有证据证明该签证已经完成，鉴定人可作出鉴定意见并单列，供委托人判断使用。

2)签证既无数量，又无价格，只有工作事项的，由当事人双方协商，协商 不成的，鉴定人可根据工程合同约定的原则、方法对该事项进行专业分析，作出推断性意见，供委托人判断使用。

案例1-1:监理签注意见不明确引起的计价争议

中国科学院测量与地球物理研究所(以下简称测地所)和湖北宏森建筑工程 有限公司(以下简称宏森公司)签订《建设工程施工合同》,约定由宏森公司承 包测地所“惯性组合导航实验平台配套条件建设项目”,合同条款对工期进行了如下约定(部分)。

合同履行期间，工期发生顺延的，应予顺延。因下列原因造成工期延误的，承包人有权要求工期相应顺延：1)发包人未能按专用条款的约定提供图纸及开工条件；2)发包人未能按约定日期支付工程预付款、进度款；3)发包人代表或施工现场发包人雇佣的其他人的人为因素；4)监理工程师未按合同约定及时提供所需指令、批准等；5)工程变更；6)工程量增加；7)一周内非承包人原因停水、停电、停气造成停工累计超过8小时；8)不可抗力；9)发包人的风险事 件；10)非承包人失误、违约，以及监理工程师同意工期顺延的其他情况。顺延工期的天数由承包人提出，经监理工程师核实后报发包人确定；协商不能达成一致的，由监理工程师暂定，通知承包人并抄报发包人。

当上述所述情况首次发生后，承包人应在14天内向监理工程师发出要求延 期的通知，并抄送发包人。承包人应在发出通知后的7天内向监理工程师提交要 求延期的详细情况，以备监理工程师查核。如果延期的事件持续发生时，承包人应按在14天之内发出要求延期的通知，然后每隔7天向监理工程师提交事件发生的详细资料，并在该事件终结后的14天内提交最终详细资料。

如果承包人在工期延误事件发生后，未能在约定的时间内发出要求延期的通知和提交最终详细资料，则视为该事件不影响施工进度或承包人放弃索赔工期的权利，监理工程师可拒绝作出任何延期的决定。

宏森公司向法院提交了其曾向监理和测地所方面报告停工事实且获其他方签注的证据：2013年1月25日工程联系函、2013年2月6日《阶段施工记录》、工程联系函(15)、(16)、(17)、(26)。 一审法院认为：

(1)关于2013年1月25日工程联系函、2013年2月6日《阶段施工记录》。它们都是在测地所已使用工程，项目进入验收、结算阶段后，宏森公司回顾、总结施工中与工期相关事项而形成的单方记录，时间距事件发生之日已经非常久远，而且其中记载的单方关于延期责任的倾向性意见未获得测地所或监理公司的认同。以此作为请求赔偿的证据不够充分。

(2)关于工程联系函(15)、(16)。函件所载停工均因旧会议室拆除引致，监理单位没有直接于其上签注“同意延期”,而只表示“按合同条款执行”。该拆除引发的工程停工的损失，测地所不必赔偿。

(3)关于工程联系函(17)。函件所载停工是由于大体积梁修改，测地所于其上标注“见2011年5月25日监理暂停令”,但双方均未提交该暂停令。测地所并未举证证实修改是否因施工不合乎规范导致；宏森公司未举证证实修改是否因设计变更导致；监理单位亦未在其上标注“同意延期”。宏森公司仅以此函向测地所请求所载停工期间的赔偿，证据不充分，不应予以支持。

(4)关于工程联系函(26)。监理公司关于先进行外粉施工的签注，可以视做其要求宏森公司合理安排施工以避免停工、从而委婉拒绝延期或索赔的表态。宏森公司关于据此请求赔偿误工一周的损失，不应予以支持。

此外，宏森公司关于因人工挖孔桩专家论证、修改二层会议室增加二夹层工程量、结构完工后建设方未及时提供砌体及装修施工图纸、提供的强电及安装施工图纸不清晰不正规且多变、肢解分包、甲供物资不及时等致停工的主张，均未能提供已在合同约定期间其向监理单位或测地所报告误工事实、请求延长工期或索赔的证据，依约无法获得索赔。

一审法院裁决宏森公司向测地所赔偿延误工期的损失148408.61元。

二审法院维持一审法院关于工期延误的原判。

宏森公司不服湖北省高级人民法院(2016)鄂民终939号民事判决，向中华人民共和国最高人民法院(以下简称最高法院)申请再审。

宏森公司的事实和理由：案涉工程延期510天是客观事实。但造成该工程延 期的原因不在宏森公司，而在测地所。具体情况是：(1)人工挖孔桩专家论证， 停工50天；(2)增加二层会议室加二夹层图纸设计，停工8天；(3)拆除旧会议室及清除拆除的垃圾，停工42天；(4)修改会议室大梁设计，停工9天；(5)等待测地所砌体施工图纸，停工88天；(6)等待水电施工图纸停工192天；(7)二楼会议室装修分包纠纷(属强行外包工程),停工6天；(8)测地所强行自供材料(电器材料、瓷砖等)不及时，停工155天；(9)2011、2012年中高考遵政府令要求，停8天，共计延误工期达558天。每次停工，宏森公司都向监理方发出了联系函，监理均签字“按合同执行”,充分说明，造成该工程延期测地所有不可推卸的责任。

最高院经审查认为(最高人民法院民事裁定书(2017)最高法民申3357号):一审中宏森公司提交的与延期及延期责任相关的证据，其中显示曾向监理和测地所方面报告停工事实且获其他方签注的证据仅限于2013年1月25日工程联系函、2013年2月6日《阶段施工记录》、工程联系函(15)、(16)、(17)、(26)。原审法院经过分析，认为上述工作联系函中记载的停工事项并未获得测 地所或监理公司的认可，宏森公司关于因人工挖孔桩专家论证等其他事由导致工 程停工的主张，亦均未提供按合同约定向监理单位或测地所报告误工事实、请求延长工期或索赔的证据。由于双方认可工程延期17个月的事实客观存在，对于工期延误的原因，宏森公司提交的证据不足以认定监理公司已同意其延期，无法证明停工原因在测地所，故应承担举证不利的后果。原审判决确定宏森公司应负担的误工损失为148408.61元有事实依据，宏森公司该项理由证据不足，不能成立。最高院裁定如下：驳回宏森公司的再审申请。

笔者认为，在承包人主张工期索赔时应进行相应的举证，如果不能，则应承担举证不利的后果；当承包人向监理提交延期申请时，监理人签字“按合同执行” 的模糊用语时，承包人不应推断为监理同意延期，还需进一步获得监理人更加明确的意见。