国内低效工业用地认定方法总结

神州国土 2023-07-22 发布于河北

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2023年第16期总441期

党的报告二十大明确指出，要加快发展方式绿色转型，实施全面节约战略。快速城镇化阶段工业用地低效和粗放利用的问题普遍，在新时期节约集约发展的主旋律下，国家逐步推进城镇低效用地再开发工作，越来越多的学者也开始关注低效工业用地相关研究，但目前无论是在理论还是实践上都不成熟，导致低效工业用地的系统化和精细化管理存在障碍。在国家层面尚无统一标准的情况下，各地区因地制宜开展了探索，本文通过对上海、厦门、福州、湖南、成都等城市低效工业用地认定的方法进行总结，以期为今后我市开展相关工作提供一定参考。

█方法一：将闲置关停类用地认定为低效用地

根据工业用地是否处于正常生产经营角度判断其是否低效，具体方式是结合相关规定判别该地块是否属于闲置、停建停产或空闲土地。

一是闲置土地，判断依据为原国土资源部的《闲置土地处置办法》或地方出台的相关管理办法，上海在2019年公布的低效用地判定标准中明确将闲置工业用地认定为低效用地。

二是停建停产土地，即虽尚未构成闲置却中止建设满一年的、已竣工验收一年以上仍未投产或者正常投产后停止生产经营超过一年的土地，厦门将处于停产、半停产状态一年以上的企业用地认定为低效工业用地。

三是空闲土地，指尚未被利用、废弃或暂时无主的土地。湖南省《城镇低效用地识别技术指南》中将空间利用低效作为低效用地的判定指标，具体表现为工业用地空闲地块面积达20%及以上，或闲置生产性建筑面积占工业用地建筑总面积的20%以上。成都将城镇低效用地的内涵延伸至批而未供用地。

█方法二：将合同违约类用地认定为低效用地

从工业用地开发利用过程各阶段是否达到合同条款要求的角度认定其是否低效，主要包括建设开工和竣工时间、开发强度、产业绩效、投资额及投资强度等合同约定的指标。

厦门从合同约定开发建设竣工时间和投资强度来认定低效用地，将企业自身原因造成竣工时间超过合同约定2年以上或完成建设2年以上投资强度仍未达到合同约定50％的宗地认定为低效工业用地。

上海从是否按约投产和产出强度情况来界定是否低效，明确超过土地出让合同约定一年以上仍未投产或连续投产三年的产出强度和税收额度达不到招商引资协议要求的工业项目确定为低效用地。

福州将已动工开发建设，但未在约定期限内完工，开发建设的用地面积、建设工程投资额未达到约定要求的用地认定为低效工业用地。

█方法三：通过特定参考指标认定低效用地

根据企业建设或运营的相关指标是否达到规定的参考值来判定是否属于低效用地，主要包括容积率和建筑系数等用地强度指标，固定资产投资强度、土地产出率和税收等经济效益指标。

《上海市工业用地指南（2019版）》中按不同的行业分别给定上述指标的调整值、控制值和全市均值。其中，调整值是针对用地利用效率评估设定的指标，根据现状和未来产业结构优化需求，结合各行业规上工业企业排名后20%的统计数据制定，用于指导劣势企业和低效用地调整退出。

上海在低效用地标准中明确，土地产出率（以主营业务收入计算）和土地税收产出率两个指标的近三年均值均低于相应调整值的工业项目认定为低效工业用地；厦门将土地产出率不足现行工业项目控制标准50%的认定为低效用地；广东清远市提出亩均税收和就业人数连续两年达不到辖区内该行业平均水平60%的已投产工业项目认定为低效用地。

█方法四：根据产业和规划导向认定低效用地

产业发展导向从国家产业政策、产业规划和环保要求方面界定工业项目是否低效，按“一票否决”制，将国家禁止类、淘汰类、高排放、高能耗和高污染产业用地确定为低效用地；规划发展导向从宗地现状用途与最新规划是否匹配来判断项目用地是否低效，认定指标主要包括用地性质和容积率等，其依据为城市详细规划方案和近期建设计划等。

厦门根据导向符合性将以下四类认定为低效工业用地，一是该项目与片区产业规划不符或属于国家规定的禁止或淘汰类产业；二是企业难以满足本市安全和环保生产要求；三是纳入规划旧城改造的项目；四是被各区政府明确为用途不合理、布局零乱、利用不集约、建筑危旧的工业地块。

上海根据产业导向认定低效工业用地时，将各级政府专项整治确定为“关停并转”的企业和市内明确为“淘汰类”产业的用地纳入其中。

成都低效工业仓储区识别也是在产业政策导向和环境保护导向下进行，不符合产业政策导向、工业集中区及物流园区外和连续三年受到环评处罚的企业所在地块均识别为低效工业仓储区。

█方法五：通过综合评价结果认定低效用地

统筹协调规资、工信、住建、发改、税务等部门，对现状工业用地开展摸底调查，构建包含现状用地状况、用地效益、利用效率、固定资产投资强度、亩均工业产值、亩均税收、单位产值能耗、单位产值排放量等多方面指标的评价体系，进行综合评价来认定低效工业用地。

上海树立了“以亩产、效益、能耗、环境论英雄”的绩效导向，选取亩均税收、亩均产值、人均产值、单位产值能耗、单位主要污染物税收等为核心指标，进行资源利用效率评价，将综合评价结果为D的工业项目用地认定为低效工业用地。

湖南出台的技术指南中选取对外交通联系、空间利用、空间品质、资源持续利用、能源持续利用、碳减排、投入产出、生产技术投入等经济效能指标和生产配套、环境保护、生产环境优化等社会及生态效能指标对城镇低效工业用地进行识别。

成都通过聚类分析，将亩均产值低且亩均税收低的类型识别为低效工业仓储区，同时叠加容积率和建筑密度分析，识别需提升土地利用强度的低效区域。