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实践中，集体土地征收以及申请新建宅基地中都会涉及“一户一宅”政策，如果违反该政策，被征收人超出标准的宅基地补偿权益可能会灭失，新建宅基地申请人的申请亦可能被审批机关驳回，那么“一户一宅”政策的“户”到底该如何理解呢？ 通常而言，户有三种含义：一是指登记在同个户口簿上的人，二是共同生活、居住在一起的人，三是被法律承认的一类主体如农村承包经营户。 《民法典》《土地管理法》《农村土地承包法》中都认可户作为具体权利的主体，但现行法律均未对户的内涵进行解释，因此，实践中便有“户籍说”和“实际共同居住说”即所谓家庭户的概念。 “户籍说”认为，从行政管理制度的视角来看，根据《户口登记条例》的规定，户分为单人户和多人户，就多人户而言，多个共同居住的、登记在同一个户口簿上的人为一户：“实际共同居住说”认为，当今农村人口流动频繁，进城务工的农民已经不再与其农村家庭员共同生活，但仍然登记在同一个户口簿上，因此《户口登记条例》中关于“户”的认定规定不能很好地适应现实中人口的流动，应当将共同居住的人视为为一户。 自然资源部门发布的宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作问答34问中提到“户”原则上应以公安部门户籍登记信息为基础，同时应当符合当地申请宅基地建房的条件。根据户籍登记信息无法认定的，可参考当地农村集体土地家庭承包中承包集体土地的农户情况，结合村民自治方式予以认定。 另外，《江西省国土资源厅关于农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记的指导意见》（赣国土资发〔2018〕7号）文中专门对“户”的认定予以明确：“户的认定原则上以公安部门户籍登记为准，户主可作为权利人代表，家庭另有约定的从其约定。年满18周岁并已达到分家单独居住生活条件的，村委会出具证明材料并公告无异议的，可按一户确权登记。”即：有户籍的以户籍为准，户籍内满足分户条件但未办理分户，无新户籍的，也可按上述规定视为新户，补办宅基地审批手续并确权登记。 上述观点坚持以户籍说为基础，认定户的概念。而最高法院在（2020）最高法行申12188号裁定书中认为，“本案中，张某等3人与杨某虽在公安户籍管理登记为两个公安户，但公安户并非征拆程序中的农村家庭自然户，且现有证据不能证明存在以其三人名义单独申请的宅基地及建造的房屋，故某区政府、某望城区自规局将张某等3人与杨某作为一户进行征收补偿安置，并不违反法律规定，也未侵犯张某等3人的合法权益”，又考量了自然户的概念。 笔者认为，在行政争议实务中应综合考虑两种学说，自有利于行政相对人的角度实际化解行政纠纷。户籍的认定应为基础，但不唯一，如果征收机关在征收过程对户认定给出既定标准，该标准经过公示等程序并生效，那么应当以征收部门制定的标准进行认定，但是适用该标准的前提是，认定方式合法、认定程序公平、认定结果合理，决不能以行政机关口头认定为准。反之，在没有经过上述程序时，户的认定至少应当以户籍为准绳。  本文作者 侯广昊 中华志愿者协会法律服务志愿者 中征律师事务所资深律师 侯律师法律功底深厚，专职于行政复议、行政诉讼、谈判、调解等领域。参与多起征地拆迁行政诉讼案件，积累了丰富的案件处理经验，秉持受人之托，忠人之事，维护法律权威，维护当事人利益的执业理念。 |
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